內(nèi)容提要：構(gòu)建以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開(kāi)發(fā)格局，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑?？茖W(xué)配置政府掌握的經(jīng)濟(jì)資源，形成不同建設(shè)政策合理分工，相互促進(jìn)的格局，是又好又快地推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。主體功能區(qū)建設(shè)政策供給和建設(shè)政策需求是一對(duì)相互獨(dú)立又緊密關(guān)聯(lián)的范疇，主體功能區(qū)建設(shè)過(guò)程，就是在政府政策供給主導(dǎo)下追求政策均衡的過(guò)程。本文在追蹤主體功能區(qū)建設(shè)實(shí)踐和理論研究動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上，闡述了主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡研究的基本思路，初步構(gòu)建了建設(shè)主體功能區(qū)政策的均衡分析框架，并提出了促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)；政策供給；政策需求；政策均衡

中圖分類(lèi)號(hào)：F127文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-4161(2008)01-0005-05

主體功能區(qū)，是指根據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展?jié)摿唾Y源環(huán)境承載能力，按照區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則劃定的具有某種主體功能的規(guī)劃區(qū)域。構(gòu)建以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開(kāi)發(fā)格局，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出了推進(jìn)形成主體功能區(qū)的基本構(gòu)想，明確了優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區(qū)的發(fā)展方向，勾畫(huà)了實(shí)行分類(lèi)管理的區(qū)域政策的基本思路。國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知》（國(guó)辦發(fā)［2006］85號(hào)）對(duì)我國(guó)的主體功能區(qū)劃工作進(jìn)行了具體安排，《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2007］21號(hào)）明確了各類(lèi)區(qū)域政策的政策目標(biāo)，黨的十七大再次對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)予以重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，主體功能區(qū)建設(shè)作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的一項(xiàng)重大舉措，被納入我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的重要議事日程。

黨的十七大將“主體功能區(qū)布局基本形成”作為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的一項(xiàng)新要求，將主體功能區(qū)建設(shè)作為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重要手段。十七大報(bào)告明確指出，“要加強(qiáng)國(guó)土規(guī)劃，按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局”，“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”。筆者認(rèn)為，主體功能區(qū)建設(shè)涉及政府和市場(chǎng)兩個(gè)主體，包括推進(jìn)和形成兩個(gè)相互獨(dú)立、彼此又有密切聯(lián)系的過(guò)程；在推進(jìn)的過(guò)程中，政府起主導(dǎo)作用，在形成的過(guò)程中，市場(chǎng)起主導(dǎo)作用。推進(jìn)的速度，形成結(jié)果的完善程度都與政府和市場(chǎng)二者能否形成合力緊密關(guān)聯(lián)?！鞍凑招纬芍黧w功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策”的過(guò)程，就是在政府政策供給主導(dǎo)下追求政策均衡，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府推進(jìn)和市場(chǎng)形成的過(guò)程。本文在追蹤主體功能區(qū)建設(shè)實(shí)踐和理論研究動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上，闡述了主體功能區(qū)建設(shè)政策研究的基本思路，初步構(gòu)建了建設(shè)主體功能區(qū)政策的均衡分析框架，提出了促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的對(duì)策建議。

1.建設(shè)主體功能區(qū)的實(shí)踐探索與理論研究動(dòng)態(tài)

推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的空間失衡，旨在規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，實(shí)現(xiàn)空間管制的重要舉措。二戰(zhàn)后，德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、日本等國(guó)家在制定實(shí)施空間規(guī)劃，利用差別化的區(qū)域政策，通過(guò)“空間鼓勵(lì)”、“空間準(zhǔn)入”“空間限制”，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面有著豐富的實(shí)踐和大量的研究成果，為我國(guó)主體功能區(qū)建設(shè)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

在廣泛借鑒國(guó)外空間開(kāi)發(fā)和空間管制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，遵循國(guó)土部分覆蓋和適度突破行政區(qū)的原則，我國(guó)已經(jīng)初步劃定了對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有重大影響的四類(lèi)國(guó)家級(jí)主體功能區(qū)。浙江、河南等主體功能區(qū)劃試點(diǎn)省也初步完成省域主體功能區(qū)劃，其他各省市的主體功能區(qū)劃工作也正在緊張地進(jìn)行中。由于推進(jìn)形成主體功能區(qū)是“十一五”規(guī)劃的重大創(chuàng)新，國(guó)家、省市的主體功能區(qū)劃方案也尚在制訂完善之中，主體功能區(qū)研究，特別是主體功能區(qū)配套政策研究總體上處于起步階段。

截至2007年底，國(guó)內(nèi)僅出版了2部研究主體功能區(qū)的專(zhuān)著，學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)收錄了40多篇以“主體功能區(qū)”為題的學(xué)術(shù)論文。兩部專(zhuān)著分別從經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)的角度，研究推進(jìn)形成主體功能區(qū)的理論基礎(chǔ)、主體功能區(qū)規(guī)劃及建設(shè)政策，主體功能區(qū)實(shí)踐。學(xué)術(shù)論文主要集中于六個(gè)方面的研究。一是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野闡述主體功能區(qū)劃的必要性和重要性，研究推進(jìn)形成主體功能區(qū)的理論創(chuàng)新。二是依據(jù)“十一五”規(guī)劃提出的建設(shè)主體功能區(qū)的基本思路，對(duì)主體功能區(qū)劃的指標(biāo)和方法進(jìn)行研究。三是從區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的角度，研究主體功能區(qū)建設(shè)承擔(dān)的任務(wù)和功能，主體功能區(qū)從構(gòu)想到操作的途徑和方法。四是剖析國(guó)外區(qū)域開(kāi)發(fā)和政策實(shí)踐，研究主體功能區(qū)建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒。五是結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，研究特定區(qū)域的主體功能區(qū)區(qū)劃和建設(shè)。六是從更加審慎、更加全面地反思主體功能區(qū)建設(shè)的角度，對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)的作用、主體功能區(qū)建設(shè)可能遇到的難題、以及應(yīng)該注意的問(wèn)題等方面進(jìn)行了初步研究。40余篇文獻(xiàn)中，只有三篇文獻(xiàn)分別從生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、水土保持、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付三個(gè)角度，直接涉及主體功能區(qū)配套政策。

2. 主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡研究的客觀基礎(chǔ)

就一般意義而言，均衡是作用于同一物體的多種力量相互抵消，相互制約而形成的一種妥協(xié)狀態(tài)。將均衡分析的范式引入主體功能區(qū)建設(shè)政策研究，主要原因在于，建設(shè)主體功能區(qū)的政策是多種政策構(gòu)成的一個(gè)體系，主體功能區(qū)建設(shè)成效最終取決于這個(gè)體系的綜合結(jié)果，主體功能區(qū)建設(shè)政策實(shí)踐，不宜追求某一特定政策的效果最優(yōu)，而應(yīng)以政策體系的整體效果最優(yōu)為導(dǎo)向。具體說(shuō)來(lái)，將均衡分析范式引入主體功能區(qū)建設(shè)政策研究，其客觀基礎(chǔ)主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

2.1 主體功能區(qū)建設(shè)政策需要與主體功能區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)

對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行主體功能區(qū)區(qū)劃、編制實(shí)施主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃、制定實(shí)施分類(lèi)指導(dǎo)的區(qū)域政策，是推進(jìn)形成主體功能區(qū)的三個(gè)重要環(huán)節(jié)。從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府推進(jìn)和市場(chǎng)形成這個(gè)角度來(lái)看，這三個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)際上是同一個(gè)問(wèn)題的不同側(cè)面。主體功能區(qū)區(qū)劃格局、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃對(duì)未來(lái)以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開(kāi)發(fā)格局的設(shè)計(jì)，決定了區(qū)域政策的需求；當(dāng)前政府的財(cái)力、政府與市場(chǎng)的協(xié)調(diào)程度，以及區(qū)域政策制定主體與實(shí)施主體之間的協(xié)調(diào)程度，決定了區(qū)域政策的有效供給能力。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體功能區(qū)區(qū)劃、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，是平衡推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策供給和政策需求，促使區(qū)域政策發(fā)揮最大效益的重要途徑。

在著手制定主體功能區(qū)區(qū)劃的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃（不同主體功能區(qū)發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)、發(fā)展重點(diǎn)等）的研究，加強(qiáng)對(duì)推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策的研究，一是可以在全面評(píng)估政府推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策供給能力的基礎(chǔ)上，提出主體功能區(qū)劃方案的修改、調(diào)整建議；二是在深入研究各項(xiàng)區(qū)域政策的作用對(duì)象、作用效果的基礎(chǔ)上，為編制實(shí)施主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)；三是在仔細(xì)審視研究主體功能區(qū)劃、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃和推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策彼此間的協(xié)調(diào)程度的基礎(chǔ)上，探索統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域政策的制定主體、實(shí)施主體、政策作用對(duì)象間的利益訴求的途徑，并為確定推進(jìn)形成主體功能區(qū)的階段性目標(biāo)提供科學(xué)依據(jù)。在主體功能區(qū)建設(shè)政策體系中，分類(lèi)指導(dǎo)的區(qū)域績(jī)效考核政策居于核心地位，它不僅是政績(jī)考核的指針，也是確定其他區(qū)域政策的指針。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，主體功能區(qū)劃是基礎(chǔ)和前提，主體功能區(qū)規(guī)劃是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主體功能區(qū)建設(shè)政策和績(jī)效考核是保障條件。如果沒(méi)有相應(yīng)的建設(shè)政策做支撐，沒(méi)有相應(yīng)的區(qū)域績(jī)效評(píng)估和政績(jī)考核辦法做引導(dǎo)，再美妙的主體功能區(qū)規(guī)劃都是一紙空文，難以真正得到有效實(shí)施；只有實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)建設(shè)政策與主體功能區(qū)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)建設(shè)主體功能區(qū)的偉大構(gòu)想。

2.2 建設(shè)主體功能區(qū)的不同政策需要合理分工和科學(xué)組合

推進(jìn)形成主體功能區(qū)的過(guò)程中，不同區(qū)域政策針對(duì)的區(qū)域問(wèn)題，以及區(qū)域政策目標(biāo)都存在差異。人口管理管理政策主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)布局和人口布局失衡、人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化失衡等問(wèn)題，重在引導(dǎo)人口在空間內(nèi)合理分布，促使經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚協(xié)同發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)成為相應(yīng)的人口聚集區(qū)。財(cái)政政策主要針對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)公共服務(wù)水平較為落后、區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在外部性等問(wèn)題，重在驅(qū)動(dòng)區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正常運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。投資政策主要針對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)資本形成能力不足、政府期望的社會(huì)資本投向和市場(chǎng)自發(fā)形成的資本投向存在差異等問(wèn)題，重在加強(qiáng)政府投資的導(dǎo)向作用，按功能區(qū)安排投資和按領(lǐng)域相安排投資結(jié)合，引導(dǎo)社會(huì)資本合理流動(dòng)，使不同主體功能區(qū)有充足的資本發(fā)揮其主體功能。產(chǎn)業(yè)政策主要針對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)選擇和區(qū)域資源稟賦不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)區(qū)際轉(zhuǎn)移以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)存在障礙等問(wèn)題，重在加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的引導(dǎo)，確保不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局符合區(qū)域主體功能定位。土地政策主要針對(duì)土地開(kāi)發(fā)過(guò)快、土地使用不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，重在用土地供應(yīng)數(shù)量和土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體的行為，規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，通過(guò)土地用途控制，保障區(qū)域主體功能的發(fā)揮。

推進(jìn)形成主體功能區(qū)的過(guò)程中，不同區(qū)域政策之間是緊密關(guān)聯(lián)的，特定區(qū)域政策的實(shí)施效果，不僅取決與政策設(shè)計(jì)本身，還取決于其它區(qū)域政策設(shè)計(jì)及政策實(shí)施效果。只有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同區(qū)域政策的政策目標(biāo)、政策重點(diǎn)，形成不同區(qū)域政策合理分工、彼此協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域政策的整體效益最優(yōu)，進(jìn)而穩(wěn)步推進(jìn)形成主體功能區(qū)。

3.主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡界定及政策均衡研究的思路

建設(shè)主體功能區(qū)，一方面要通過(guò)空間管制，規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，緩解資源環(huán)境承載力約束，另一方面要力求增強(qiáng)區(qū)域自身的發(fā)展能力，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，提高公共服務(wù)的整體水平和人民總體生活水平。主體功能區(qū)建設(shè)政策，是糾正經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)有的空間失衡、構(gòu)建以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開(kāi)發(fā)格局的重要保障。主體功能區(qū)劃格局、主體功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)，集中反應(yīng)了國(guó)家對(duì)以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開(kāi)發(fā)格局的構(gòu)思；由于這種開(kāi)發(fā)格局是在區(qū)域政策的驅(qū)動(dòng)下逐步形成的，因此，主體功能區(qū)劃格局和建設(shè)目標(biāo)決定了政策需求。區(qū)域政策由不同的政府部門(mén)供給，當(dāng)不同政府部門(mén)制定的區(qū)域政策合理分工、彼此協(xié)調(diào)，且區(qū)域政策供給能夠最大限度滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)主體對(duì)政策的需求時(shí)，主體功能區(qū)建設(shè)政策就處于均衡狀態(tài)，政府的政策資源也就實(shí)現(xiàn)了最優(yōu)配置。

3.1 主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡的界定

在經(jīng)濟(jì)體系中，一個(gè)經(jīng)濟(jì)事物處在各種經(jīng)濟(jì)力量的相互作用之中，如果有關(guān)該經(jīng)濟(jì)事物各方面的各種力量能夠相互制約或者相互抵消，那么該經(jīng)濟(jì)事物就處于相對(duì)靜止?fàn)顟B(tài)，并將保持該狀態(tài)不變，此時(shí)我們稱(chēng)該經(jīng)濟(jì)事物處于均衡狀態(tài)。在產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)中，市場(chǎng)均衡就是供需相等，市場(chǎng)出清時(shí)的狀態(tài)。一種產(chǎn)品、一種要素的供給量等于需求量時(shí)的價(jià)格，就是其均衡價(jià)格，對(duì)應(yīng)的數(shù)量就是均衡數(shù)量，均衡點(diǎn)就是供給曲線與需求曲線相交之處。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)采用均衡分析的方法，分析價(jià)格機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品及要素的供需雙方要利用價(jià)格信號(hào)，調(diào)整自己的行為。

從理論上講，在建設(shè)主體功能區(qū)的過(guò)程中，當(dāng)市場(chǎng)主體對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)政策的需求與政府對(duì)政策的供給一致時(shí)，主體功能區(qū)建設(shè)政策就處于均衡狀態(tài)。基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，市場(chǎng)主體追求效用最大化、利潤(rùn)最大化的欲望是無(wú)盡的，他們利用公共政策優(yōu)惠而獲利的欲望也是無(wú)盡的。在政策實(shí)踐中，市場(chǎng)主體往往是根據(jù)已有的政策供給調(diào)整政策需求，也就是說(shuō)，政策需求常常是隨著政策供給變動(dòng)而變化。如果將政府的政策供給與市場(chǎng)的政策需求在一定時(shí)點(diǎn)上形成的膠著狀態(tài)定義為政策均衡，雖然政策效率處于最大化時(shí)的政策均衡是客觀存在，但在政策實(shí)踐中，政策均衡往往是多方利益妥協(xié)的折衷均衡，這種折衷均衡是政府供給主導(dǎo)下的均衡，折衷均衡越接近于客觀的政策均衡，公共資源的配置效果越好。

實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡，既是對(duì)建設(shè)政策供給、不同建設(shè)政策間的關(guān)系提出的要求，也是對(duì)不同層級(jí)政府、同層級(jí)不同政府部門(mén)間的協(xié)調(diào)提出的要求。主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡，一是要求特定建設(shè)政策能夠有效解決其針對(duì)的區(qū)域問(wèn)題，二是要求不同建設(shè)政策合理分工、彼此協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，三是要求建設(shè)政策供給符合主體功能區(qū)建設(shè)的需要，政策供給能夠最大限度滿(mǎn)足政策需求，建設(shè)政策總體效果最優(yōu)。將均衡分析引入主體功能區(qū)建設(shè)政策研究，其目的在于，利用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的均衡分析范式，強(qiáng)調(diào)政策的供給主體和需求主體要善于根據(jù)區(qū)域政策的實(shí)際效果（類(lèi)似于微觀經(jīng)濟(jì)分析中的價(jià)格）調(diào)整自己的行為，以實(shí)現(xiàn)政策效率的最大化，政策資源的最優(yōu)配置。

3.2 主體功能區(qū)建設(shè)政策的供給主體與需求主體

雖然主體功能區(qū)建設(shè)政策供需平衡的理論基點(diǎn)客觀存在，但由于主體功能區(qū)建設(shè)政策目標(biāo)和功能的特殊性，以及政策供給主體和需求主體的復(fù)雜性，主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡要比要素、產(chǎn)品市場(chǎng)均衡復(fù)雜得多。 

主體功能區(qū)建設(shè)政策，一是要彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行秩序，二是要向市場(chǎng)傳遞政府意圖，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的引導(dǎo)，疊加政策信號(hào)和市場(chǎng)信號(hào)，使市場(chǎng)主體的行為選擇既滿(mǎn)足其追求效用最大化、利潤(rùn)最大化的內(nèi)在要求，又與政府的政策意圖一致。主體功能區(qū)建設(shè)政策是永遠(yuǎn)不可能完全滿(mǎn)足市場(chǎng)主體利用區(qū)域政策獲利的需求，推進(jìn)的速度，形成結(jié)果的完善程度一是取決于政府擁有的政策資源，二是取決于政策撬動(dòng)市場(chǎng)的能力，取決于政府推動(dòng)和市場(chǎng)形成二者的合力大小。主體功能區(qū)建設(shè)政策的特性和功能決定了其供給主體與需求主體的復(fù)雜性。

主體功能區(qū)建設(shè)政策有中央政府和省（直轄市）政府兩級(jí)制定主體，各級(jí)政府都是區(qū)域政策的實(shí)施主體。中央和?。ㄖ陛犑校┱贫ǖ慕ㄔO(shè)政策，除了本級(jí)政府外，更重要的是依靠下級(jí)政府實(shí)施。不同層級(jí)政府間、同層級(jí)的不同行政區(qū)政府間，以及行政區(qū)政府見(jiàn)的不同部門(mén)間往往存在價(jià)值取向的差異和利益訴求的沖突。因此，主體功能區(qū)建設(shè)政策的供給主體一是存在政府層級(jí)的差別，二是存在同層級(jí)的不同行政區(qū)間的差別，三是存在同一行政區(qū)政府的不同部門(mén)間的差別。從政策的需求主體看，相對(duì)與政府而言，企業(yè)、社會(huì)居民是政策需求主體；相對(duì)于中央政府、上級(jí)政府而言，地方政府、下級(jí)政府是政策的需求主體；相對(duì)于同層級(jí)的不同行政區(qū)而言，一個(gè)行政區(qū)是與之毗鄰的、存在利益關(guān)聯(lián)的其他行政區(qū)的政策需求主體；相對(duì)同一行政區(qū)的不同政府部門(mén)之間的利益分歧而言，一個(gè)部門(mén)是其他部門(mén)的政策需求主體。

3.3 主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡研究的基本框架

基于對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡內(nèi)涵的界定，主體功能區(qū)建設(shè)政策研究大致分為區(qū)域政策需求研究、區(qū)域政策供給研究、不同區(qū)域政策分工格局研究三大部分，其中區(qū)域政策供給研究是重點(diǎn)。區(qū)域政策供給研究的主要內(nèi)容表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，區(qū)域政策供給能力研究。在全面清理政府掌握的政策資源，摸清政府財(cái)政家底的基礎(chǔ)上，對(duì)政府建設(shè)主體功能區(qū)的能力進(jìn)行全面評(píng)估。其次，區(qū)域政策的針對(duì)性研究。全面審視空間失衡的現(xiàn)狀及成因，明確分類(lèi)指導(dǎo)的區(qū)域政策針對(duì)的區(qū)域問(wèn)題，并對(duì)該項(xiàng)政策實(shí)施過(guò)程中可能引發(fā)的新的區(qū)域問(wèn)題進(jìn)行研究。第三，政策制定、實(shí)施主體間的協(xié)調(diào)性研究。對(duì)不同的區(qū)域政策制定主體，以及區(qū)域政策制定主體和實(shí)施主體之間的協(xié)調(diào)狀況進(jìn)行評(píng)估，提出協(xié)調(diào)政策制定主體和實(shí)施主體利益訴求的對(duì)策建議。第四，分類(lèi)指導(dǎo)的區(qū)域政策供給研究。在全面吸收前三個(gè)方面的研究成果的基礎(chǔ)上，制定實(shí)施分類(lèi)指導(dǎo)的區(qū)域政策。主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡研究框架可用如下技術(shù)路線圖表示：

主體功能區(qū)建設(shè)政策研究是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，當(dāng)前政策研究的重點(diǎn)首先在于明確區(qū)域政策的分類(lèi)依據(jù)，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域政策供給主體和實(shí)施主體間的協(xié)調(diào)途徑的研究；其次在于加大對(duì)區(qū)域政策針對(duì)的區(qū)域問(wèn)題以及區(qū)域政策在實(shí)施中可能引發(fā)的新的區(qū)域問(wèn)題的研究，并以解決區(qū)域問(wèn)題為基本導(dǎo)向，強(qiáng)化對(duì)政策供給重點(diǎn)、供給途徑、供給手段等方面的研究。



4.主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡的影響因素及特征

《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出了實(shí)施分類(lèi)管理的區(qū)域政策的基本思路，每一類(lèi)政策的制定和實(shí)施最終會(huì)落實(shí)到具體的政府部門(mén)。在政策實(shí)踐中，政府一般采用利益誘導(dǎo)、違法懲戒兩種方式，確保政策的作用對(duì)象，即政策的需求者按照政府的意圖進(jìn)行經(jīng)濟(jì)選擇。政策的作用效果一是取決于政府制定實(shí)施政策的意圖、具體的政策規(guī)定是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，二是取決于政府用于誘導(dǎo)政策需求者的資源狀況，以及政府查處違規(guī)者的決心和能力。

4.1 主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡的影響因素

按照均衡分析的一般范式，政策均衡是政策供給與需求相等時(shí)的平衡狀態(tài)。鑒于政策供給和需求的復(fù)雜性，構(gòu)建具體的政策供給函數(shù)和需求函數(shù)的艱巨性，以及筆者能力和精力的限制，本文僅只是從窮舉主體功能區(qū)建設(shè)的政策需求和政策供給的影響因素這個(gè)角度，對(duì)政策需求函數(shù)和政策供給函數(shù)進(jìn)行了初步的研究。 

4.1.1 主體功能區(qū)建設(shè)政策需求的影響因素

在建設(shè)主體功能區(qū)的過(guò)程中，政府可以從主體功能區(qū)區(qū)劃格局、主體功能區(qū)建設(shè)的目標(biāo)及建設(shè)進(jìn)度安排等方面，對(duì)政策需求予以主動(dòng)調(diào)節(jié)。在政府可調(diào)的因素中，主體功能區(qū)劃格局設(shè)計(jì)尤為重要。區(qū)劃格局不僅影響產(chǎn)業(yè)區(qū)際轉(zhuǎn)移的空間走向，影響土地資源的投向和投量，還大致決定了政府推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的財(cái)力支撐。限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的空間范圍影響財(cái)政轉(zhuǎn)移及財(cái)政投資的資金需求，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的空間范圍影響主體功能區(qū)建設(shè)財(cái)力供給。綜合考慮相關(guān)因素對(duì)政策需求的影響，建設(shè)主體功能區(qū)的政策需求函數(shù)可以表示為：

Di=F(m1，m2…mj，x1，x2，x3，……xn)表示，式中Di表示市場(chǎng)主體對(duì)某一特定政府部門(mén)的政策需求，如對(duì)財(cái)政部門(mén)制定的財(cái)政政策的需求、對(duì)國(guó)土部門(mén)制定的土地政策的需求等。m1，m2……mj，x1，x2……xn表示影響政策供給的因素。筆者認(rèn)為，當(dāng)前，以下因素在很大程度上決定了建設(shè)主體功能區(qū)的政策需求。

m1：主體功能區(qū)劃格局，以及主體功能區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，建設(shè)進(jìn)度安排。m2：政策Di所針對(duì)的區(qū)域問(wèn)題。m3：政策Si的政策目標(biāo)。m4：已有的政策供給。x1：現(xiàn)有的區(qū)域政策間的協(xié)調(diào)程度。x2：政策需求主體對(duì)政府政策供給的預(yù)期。x3：政策需求主體的盈利動(dòng)機(jī)和贏利目標(biāo)。x4政策需求主體對(duì)政策供給主體的影響力，即政策供給主體和政策需求主體間的博弈。

4.1.2 主體功能區(qū)建設(shè)政策供給的影響因素

主體功能區(qū)建設(shè)政策的供給主體最終會(huì)落實(shí)到特定的政府部門(mén)，在不同政府部門(mén)間存在利益及價(jià)值取向分異的前提下，建設(shè)主體功能區(qū)的政策供給函數(shù)可以表示為：S1=F(m1，m2，m3……mn)

式中Si表示某一特定政府部門(mén)制定的建設(shè)政策，如財(cái)政部門(mén)制定的財(cái)政政策、國(guó)土部門(mén)制定的土地政策等，m1，m2……mn表示影響政策供給的因素。筆者認(rèn)為，當(dāng)前，政府部門(mén)在制定主體功能區(qū)建設(shè)政策時(shí)，需要重點(diǎn)考慮以下因素的作用：

m1：主體功能區(qū)劃格局，以及主體功能區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，建設(shè)進(jìn)度安排。m2：政策Si所針對(duì)的區(qū)域問(wèn)題。m3：政策Si的政策目標(biāo)。m4：在政策Si實(shí)施過(guò)程中可能引發(fā)的新的區(qū)域問(wèn)題。m5：不同的政策制定主體間，以及政策制定主體和政策實(shí)施主體間的協(xié)調(diào)度。m6：政策實(shí)施主體的政策執(zhí)行能力，即政策實(shí)施主體誘導(dǎo)政策需求者的經(jīng)濟(jì)資源，誘導(dǎo)能力，以及對(duì)違規(guī)者的查處決心和懲戒能力。

4.2 主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡的特征

從理論上講，供給函數(shù)和需求函數(shù)聯(lián)立求解即得均衡。盡管政策的供給函數(shù)和需求函數(shù)的數(shù)量化、具體化目前還面臨很大的困難，政策均衡點(diǎn)還難以用計(jì)量的方法準(zhǔn)確求解，但是利用均衡分析的范式研究主體功能區(qū)建設(shè)政策，研究政策供給和政策需求的影響因素的作用，仍然可以為追求政策綜合效益最大提供啟示和借鑒?；诰夥治龇妒剑黧w功能區(qū)建設(shè)政策均衡分為兩種情形，一是旨在衡量單一的政策，如財(cái)政政策、投資政策等政策效果的局部均衡，二是旨在衡量分類(lèi)管理的區(qū)域政策綜合政策效果的一般均衡。局部均衡是一般均衡的基礎(chǔ)，追求一般均衡的過(guò)程就是提高政策效益的過(guò)程。主體功能區(qū)建設(shè)的局部均衡和一般均衡，都具有以下特征。

4.2.1 政府主導(dǎo)下的政策均衡

一方面，主體功能區(qū)的建設(shè)過(guò)程，就是政府推進(jìn)的跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的過(guò)程，另一方面，在制定實(shí)施主體功能區(qū)建設(shè)政策的過(guò)程中，政府既是政策的供給主體，同時(shí)又對(duì)政策需求有較大的影響，因此，主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡必定是政府主導(dǎo)下的均衡。從區(qū)域政策供給函數(shù)、需求函數(shù)及其影響因素來(lái)看，主體功能區(qū)劃格局，以及主體功能區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，建設(shè)進(jìn)度安排，特定區(qū)域政策針對(duì)的特定區(qū)域問(wèn)題等因素，同時(shí)影響區(qū)域政策的供給和需求，而這些因素的作用又都是政府可以主動(dòng)進(jìn)行調(diào)控的。從政策實(shí)踐來(lái)看，市場(chǎng)主體一是對(duì)政府的政策供給存在合理預(yù)期，二是會(huì)根據(jù)政策供給調(diào)整自己的政策需求，政策實(shí)踐的過(guò)程，就是政府“利用供給，引導(dǎo)需求”的過(guò)程，因此，政策供給和政策需求的均衡，必然是政府主導(dǎo)下、政府主動(dòng)調(diào)控下的均衡。

4.2.2 不同利益主體相互協(xié)調(diào)的折衷均衡

主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡，是不同層級(jí)、不同類(lèi)型的利益主體間相互協(xié)調(diào)的結(jié)果。政府在主導(dǎo)政策均衡的過(guò)程中，必須統(tǒng)籌兼顧不同主體的利益，政策均衡因此也就是不同利益主體相互協(xié)調(diào)的折衷均衡。從不同的政策供給主體間的協(xié)調(diào)這個(gè)角度看，一是不同層級(jí)的政策供給主體，如中央政府和地方政府之間的協(xié)調(diào)；二是同層級(jí)的不同政府部門(mén)間的協(xié)調(diào)，如同級(jí)政府的發(fā)展改革部門(mén)與國(guó)土管理部門(mén)之間的協(xié)調(diào)等；三是不同層次的不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，如地方政府的發(fā)展改革部門(mén)和中央政府的國(guó)土管理部門(mén)之間的協(xié)調(diào)等。從政策供給主體和政策需求主體的協(xié)調(diào)看，一是下級(jí)政府作為區(qū)域利益的代表，以區(qū)域利益代言人的身份，作為區(qū)域的政策需求主體，與作為政策供給主體的上級(jí)政府間的協(xié)調(diào)。二是某一政府部門(mén)，作為部門(mén)利益，甚至是某些行業(yè)利益、某些社會(huì)居民的利益的代言人，與作為政策供給主體的上級(jí)政府以及同級(jí)政府的其他相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)。三是政府作為公共利益的代表，與謀求利潤(rùn)最大化的企業(yè)之間，以及與謀求個(gè)人收益最大化的社會(huì)居民間的協(xié)調(diào)。從不同的政策需求主體間協(xié)調(diào)看，不同行業(yè)的企業(yè)之間，企業(yè)和社會(huì)居民之間的利益協(xié)調(diào)往往也需要借助政府制定的政策為媒介，實(shí)現(xiàn)利益的協(xié)調(diào)。

5.基于主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡的對(duì)策建議

主體功能區(qū)建設(shè)政策的供給主體和需求主體之間存在的雙向合理預(yù)期對(duì)政策均衡有重要的影響，因此，制定實(shí)施主體功能區(qū)建設(shè)政策，需要強(qiáng)化對(duì)政策制定和實(shí)施的評(píng)估與反饋，強(qiáng)化政策的導(dǎo)向功能，強(qiáng)化政策對(duì)市場(chǎng)的撬動(dòng)、牽動(dòng)功能，力求以最小的政策代價(jià)，獲得最大的政策收益。在主體功能區(qū)建設(shè)還沒(méi)有全面鋪開(kāi)的背景下，政策供給主體需要特別注意以下問(wèn)題。

5.1 制定科學(xué)合理的主體功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃

鑒于區(qū)劃格局、建設(shè)目標(biāo)及建設(shè)進(jìn)度安排對(duì)政策均衡有重大的影響，政府需要在全面評(píng)估其推進(jìn)形成主體功能區(qū)的能力的基礎(chǔ)上，制定主體功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃，因地制宜、實(shí)事求是確定區(qū)劃格局和建設(shè)目標(biāo)，確定不同主體功能區(qū)的主體功能和輔助功能。

5.2 全面評(píng)估政策實(shí)施的負(fù)面效益

這種評(píng)估包括事前評(píng)估、事中評(píng)估和事后評(píng)估三個(gè)方面，評(píng)估的重點(diǎn)包括政策實(shí)施過(guò)程中引發(fā)的新的區(qū)域問(wèn)題，政策實(shí)施對(duì)市場(chǎng)信號(hào)的扭曲、政策實(shí)施對(duì)市場(chǎng)主體間利益關(guān)系的扭曲等方面。政策供給主體需要在保證政策連續(xù)性的前提下，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，動(dòng)態(tài)調(diào)整政策供給。

5.3 避免市場(chǎng)主體對(duì)優(yōu)惠政策的過(guò)度依賴(lài)

在主體功能區(qū)建設(shè)過(guò)程中，政府一方面要用優(yōu)惠政策引導(dǎo)市場(chǎng)主體按照政府意愿作為，另一方面要?jiǎng)?chuàng)新政策供給模式，要加大對(duì)執(zhí)行政策過(guò)程的優(yōu)惠，同時(shí)對(duì)享受優(yōu)惠政策的市場(chǎng)主體的義務(wù)予以明確，避免市場(chǎng)主體養(yǎng)成對(duì)優(yōu)惠政策的過(guò)度依賴(lài)，從而將主體功能區(qū)建設(shè)過(guò)程異化為權(quán)利尋租的過(guò)程。

基金項(xiàng)目：本文是四川大學(xué)青年基金項(xiàng)目《推進(jìn)形成主體功能區(qū)的公共政策研究》部分成果。

參考文獻(xiàn)：

［1］胡錦濤. 高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［N］.人民日?qǐng)?bào)，2007-10-25.

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［3］杜黎明.主體功能區(qū)區(qū)劃與建設(shè)——區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新視野［M］.重慶大學(xué)出版社，2007，1. 

［4］鄧玲，杜黎明.主體功能區(qū)建設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)功能研究［J］.人大復(fù)印報(bào)刊資料《城市經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)》，2006、(12).

［5］杜黎明.在推進(jìn)形成主體功能區(qū)中增強(qiáng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2006，(5).

［6］杜黎明.推進(jìn)形成主體功能區(qū)能力評(píng)估研究［J］.開(kāi)發(fā)研究，2007，(4).

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。