摘要：完善社會(huì)管理體制成為我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的重要一環(huán)，目前，在西方福利國(guó)家，非營(yíng)利組織已經(jīng)成為社會(huì)管理中的重要主體。弄清國(guó)外非營(yíng)利組織參與社會(huì)管理的主要特點(diǎn)、作用以及與政府共同合作參與社會(huì)管理的方式，以期對(duì)我國(guó)非營(yíng)利組織參與社會(huì)管理有所裨益。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理；非營(yíng)利組織；研究

中圖分類號(hào)：F112．2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

一、引言

國(guó)外社會(huì)管理發(fā)展觀念的趨勢(shì)已經(jīng)從傳統(tǒng)的社會(huì)管理向公共治理直至善治轉(zhuǎn)變，即是以治理的理念為前提的社會(huì)管理，這一理論主張治理社會(huì)應(yīng)積極構(gòu)建由公共部門，營(yíng)利部門，非營(yíng)利部門組成的新的水平網(wǎng)絡(luò)，而不是一種等級(jí)制和控制。因而，研究非營(yíng)利組織如何參與社會(huì)管理對(duì)我國(guó)目前正在構(gòu)建的社會(huì)主義和諧社會(huì)是非常必要的。

二、國(guó)外非營(yíng)利組織參與社會(huì)管理的主要特點(diǎn)

非營(yíng)利組織一般是指介于政府組織、營(yíng)利組織之間的一切社會(huì)組織，在功能上彌補(bǔ)前兩者的不足。關(guān)于對(duì)非營(yíng)利組織的定義的理解，依據(jù)其特點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)從不同的角度出發(fā)，可謂仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。目前，對(duì)非營(yíng)利組織定義較為公認(rèn)的是美國(guó)約翰一霍普金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心提出的定義，該定義主要是強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利組織組織的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，因此被稱為“結(jié)構(gòu)-運(yùn)作”定義。他們認(rèn)為典型意義上的非營(yíng)利組織應(yīng)具備以下五個(gè)特征：組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性^[1]。這一定義明確闡述了作為自由公民的社會(huì)組織靠志愿精神原動(dòng)力驅(qū)動(dòng)的與作為第一部門的政府靠國(guó)家公權(quán)力強(qiáng)制和作為第二部門的市場(chǎng)企業(yè)靠對(duì)利潤(rùn)的追求經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)的區(qū)別實(shí)質(zhì)。

國(guó)外目前的社會(huì)管理的主要特點(diǎn)可以歸為^[2]：（1）將提供公共福利和其他服務(wù)移交給志愿的自治的協(xié)會(huì);（2）使這些組織能夠獲得公共資金從而為其成員提供服務(wù)。

Paul 將其稱為結(jié)社主義（associationalism）。由自治的志愿組織提供公共服務(wù)，比國(guó)家機(jī)構(gòu)提供公共福利和公共服務(wù)有不可比擬的優(yōu)勢(shì)。第一，人員對(duì)于該機(jī)構(gòu)會(huì)更加負(fù)責(zé)，由于他們同意該機(jī)構(gòu)的一些原則，因此他們選擇該機(jī)構(gòu)作為工作的地方；第二，自治的志愿協(xié)會(huì)對(duì)其內(nèi)部成員負(fù)責(zé)，這就確保了由成員監(jiān)管所提供的服務(wù)的重要形式，并且減少了政府檢查和制定規(guī)則的負(fù)擔(dān)；第三，由于政府目前處于一種矛盾的位置，既扮演著通過(guò)官僚機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的角色，也扮演著確保這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的擔(dān)保人的角色，通過(guò)志愿機(jī)構(gòu)提供福利服務(wù)可以將服務(wù)提供者和作為“管理者們的統(tǒng)治者”的政府區(qū)別^[3]。

三、非營(yíng)利組織在社會(huì)管理中的重要作用

Peter Graefe（2004）指出了當(dāng)今三條不能忽視非營(yíng)利組織的原因：首先，英國(guó)、美國(guó)和北歐的福利國(guó)家正在嘗試著以非營(yíng)利組織的形勢(shì)提供社會(huì)服務(wù)。其次，資助社區(qū)服務(wù)提供了一條潛在的中間道路，即在由稅收支持的國(guó)家服務(wù)的花銷和市場(chǎng)提供服務(wù)所導(dǎo)致的嚴(yán)重的勞動(dòng)力市場(chǎng)不平等之間的一條道路。非營(yíng)利組織提供的服務(wù)在某種程度上比國(guó)家提供的服務(wù)更廉價(jià)，更具創(chuàng)新性、回應(yīng)性，他們可以提高生產(chǎn)率。最后，也是最重要的，非營(yíng)利組織是形成后工業(yè)福利國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要來(lái)源。提供就業(yè)的服務(wù)部門的重要地位和政策上對(duì)于志愿組織以及社會(huì)企業(yè)的重視，都使得非營(yíng)利組織處于一種重要的戰(zhàn)略地位，能夠影響社會(huì)政策的改革^[4]。

在以治理理念為前提的實(shí)際的社會(huì)管理中，非營(yíng)利組織作為服務(wù)的提供者和私有化的工具日益受到西方福利國(guó)家的重視。例如，德國(guó)努力通過(guò)向社會(huì)服務(wù)的合同中引入競(jìng)爭(zhēng)性的投標(biāo)使補(bǔ)助政策變得更有效率。非營(yíng)利組織不再被視作是在傳統(tǒng)的福利國(guó)家的文獻(xiàn)中所描述的過(guò)時(shí)的組織形式。非營(yíng)利組織的角色已由原來(lái)的服務(wù)和準(zhǔn)公務(wù)品的提供者的補(bǔ)充的角色， 向與其他組織平等的角色（或者是競(jìng)爭(zhēng)者）轉(zhuǎn)化。它們已經(jīng)成為由簡(jiǎn)單的方程式“減少政府參與=減少層級(jí)化=增加靈活性=增加有效性”^[5]所指導(dǎo)的福利國(guó)家改革的工具。

（一）非營(yíng)利組織在社會(huì)管理中的地位日益加強(qiáng)，并且提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，有利于社會(huì)的穩(wěn)定

在過(guò)去的幾十年中，無(wú)論是在歐洲，還是北美、亞太地區(qū)的發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，非營(yíng)利組織作為衛(wèi)生，社會(huì)，教育、文化等各種服務(wù)的提供者，其經(jīng)濟(jì)地位普遍有所增長(zhǎng)。美國(guó)約翰#8226;霍普金斯非營(yíng)利部門比較項(xiàng)目在對(duì)22個(gè)國(guó)家的非營(yíng)利部門進(jìn)行研究后得出如下結(jié)論:“這22個(gè)國(guó)家的非營(yíng)利部門是一個(gè)1．1萬(wàn)億美元的產(chǎn)業(yè)，它雇傭了相當(dāng)于近1 900萬(wàn)個(gè)全職工作人員。非營(yíng)利支出平均達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4．6%。如果將這些國(guó)家的非營(yíng)利部門比做一個(gè)單獨(dú)的國(guó)家，那么它將成為世界第八經(jīng)濟(jì)大國(guó)。^[6]”

非營(yíng)利組織的就業(yè)實(shí)際上在工業(yè)國(guó)家中的增長(zhǎng)非常迅速，甚至普遍超過(guò)了服務(wù)的增長(zhǎng)。據(jù)估計(jì)，在13個(gè)工業(yè)國(guó)家中，非營(yíng)利組織中的就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)3%-12%不等^[7]。這反映了非營(yíng)利組織參與社會(huì)服務(wù)不可動(dòng)搖的地位。此外，為了滿足諸如家庭護(hù)理，兒童照顧等個(gè)人服務(wù)或是如社會(huì)住房，勞動(dòng)力市場(chǎng)培訓(xùn)等社會(huì)服務(wù)的需要，工業(yè)國(guó)家的政府正在向非營(yíng)利組織求助。在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，非營(yíng)利組織的高就業(yè)率的增長(zhǎng)是與福利國(guó)家的財(cái)政體系緊密相連的，尤其是與政府的社會(huì)福利支出有關(guān)，也與服務(wù)部門，諸如衛(wèi)生、教育和福利的高需求有關(guān)。

（二） 非營(yíng)利組織有利于培育社會(huì)資本，促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展，改善政府與社會(huì)之間的關(guān)系

羅伯特#8226;D#8226;帕特南^[8]認(rèn)為，社會(huì)資本指的是社會(huì)組織的某種特征，例如，信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們可以通過(guò)促進(jìn)合作行動(dòng)而提高社會(huì)效益，社會(huì)資本一般具有公共品的特性，它更重要的不是對(duì)個(gè)人的有用性，而是體現(xiàn)為集體層面上的公共精神，這樣的公共精神將有助于集體行動(dòng)中的廣泛合作，并克服集體行動(dòng)的困境，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和政治民主。強(qiáng)大的，有活力的公民社會(huì)是以面對(duì)面的關(guān)系的密集網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的社會(huì)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)為特征的，這種關(guān)系橫穿了社會(huì)斷裂面（諸如民族，種族，階級(jí)，性趨向和性別），并且這種關(guān)系是強(qiáng)大的、回應(yīng)性的民主政府的重要支柱，而非營(yíng)利機(jī)構(gòu)正是與這樣一個(gè)公民社會(huì)有著緊密地聯(lián)系?；セ莸?，公民權(quán)的，信任的規(guī)范正是在公民結(jié)社的網(wǎng)絡(luò)中體現(xiàn)的^[9]。簡(jiǎn)單地說(shuō)，新托克維爾思想的精華就是：公民社會(huì)建立社會(huì)資本，對(duì)于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是有利的。因此，公民社會(huì)不僅僅是強(qiáng)大國(guó)家的有力保障，也是建立社會(huì)凝聚力的一種機(jī)制。

非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的建立加強(qiáng)了信任感和社會(huì)融合，對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)是非常必要的。1999-2000年的歐洲價(jià)值報(bào)告^[10]中顯示，參與的32個(gè)國(guó)家中的28個(gè)國(guó)家，在協(xié)會(huì)的會(huì)員身份的數(shù)目與人際間的信任之間有著積極的和顯著的相關(guān)性。歐洲價(jià)值調(diào)查報(bào)告的數(shù)據(jù)顯示：擁有三個(gè)或更多的會(huì)員身份的回答者信任他人的數(shù)目是沒(méi)有任何會(huì)員身份的人的兩倍。總體上，會(huì)員身份的增加與信任他人的可能性存在著一種線性的相關(guān)。這表明人際間的信任與志愿協(xié)會(huì)中的會(huì)員身份之間的關(guān)系是有很大關(guān)系的。因而可以看到，參與志愿協(xié)會(huì)會(huì)在志趣相投的人們之間創(chuàng)造重復(fù)的“建立信任”見(jiàn)面的機(jī)會(huì)，這在其他領(lǐng)域，如商業(yè)和政治中也同樣適用。目前，在發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家，政府都十分重視非營(yíng)利組織在社會(huì)管理中的這一功能，將“對(duì)社會(huì)資本的破壞”視為問(wèn)題，而提供的解決方案就是建立志愿協(xié)會(huì)和社區(qū)。

（三）非營(yíng)利組織參與政策的制定過(guò)程，更好地表達(dá)公民的意愿，促進(jìn)了民主化進(jìn)程

20世紀(jì)70年代以來(lái)，非營(yíng)利組織在政府決策的過(guò)程中已經(jīng)成為了不可小覷的力量，為政府決策提供各種各樣的咨詢和參謀。公民通過(guò)非營(yíng)利組織積極參與政策制定，進(jìn)而參與社會(huì)管理，能夠更好地表達(dá)公民喜好，從而影響政策的制定。James M. Ferris^[10]將非營(yíng)利組織分為三類，公民的非營(yíng)利組織（civic nonprofits），政策推促的非營(yíng)利組織（policy advocacy nonprofits），實(shí)施政策的非營(yíng)利組織（policy-implementing nonprofits）。這一分類使我們更加清楚地看到非營(yíng)利組織在影響政府決策階段的地位與作用：（1）公民的非營(yíng)利組織主要是聚集并且分析信息，以便公眾可以更加有效地參與到政治過(guò)程中， 更容易監(jiān)督政府官員和機(jī)構(gòu)。這通常是通過(guò)對(duì)政府結(jié)構(gòu)的研究，提供信息，并且提出改革的建議，從而他們可以建立一種公共物品， 而這種職責(zé)是不可能由個(gè)人或者是營(yíng)利組織履行的。一些專業(yè)性的學(xué)術(shù)研究團(tuán)體正在成為政府的智囊團(tuán)，為政府的決策發(fā)揮咨詢作用，推動(dòng)政府的決策民主化和科學(xué)化進(jìn)程?？梢哉f(shuō)非營(yíng)利組織的發(fā)展和民主政治的推進(jìn)是互為促進(jìn)的。（2）政策推促的非營(yíng)利組織的目的是為了通過(guò)形成政策提案，提供和分析政策選擇，并且監(jiān)督所采用的政策執(zhí)行情況，從而影響公共制定政策的過(guò)程。2001年，歐盟頒布了關(guān)于‘與非營(yíng)利組織關(guān)系的商討文件’，強(qiáng)調(diào)了非營(yíng)利組織作為公民社會(huì)一部分的重要性，即除了需要在工會(huì)，雇主和政府之間建立更加熟悉的‘社會(huì)對(duì)話’，還需要建立‘公民對(duì)話’。這份文件承認(rèn)了非營(yíng)利組織在建立參與民主中的重要作用^[12]。（3）實(shí)施政策的非營(yíng)利組織主要是那些提供公共服務(wù)的非營(yíng)利組織和社區(qū)組織，此外還有一些監(jiān)督政策執(zhí)行的一些非營(yíng)利組織。政府從一些社會(huì)領(lǐng)域的管理中退出，公民在法律允許的框架內(nèi)進(jìn)行自主管理并參與社會(huì)管理。人們?cè)诜菭I(yíng)利組織中的關(guān)系是民主的，并且這種民主已經(jīng)融入了人們的生活。自由民主自律逐步形成了人們的民主政治。

（四）非營(yíng)利組織積極參與提供社會(huì)公共物品，滿足社會(huì)成員對(duì)公共物品多元化的需求，同時(shí)對(duì)弱勢(shì)群體起到了保護(hù)作用

由于政府和市場(chǎng)的雙重失靈，因而非營(yíng)利組織在向社會(huì)提供公共產(chǎn)品方面有著自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，能夠?yàn)樯鐣?huì)成員提供政府和市場(chǎng)均不便或不能提供的公共物品。根據(jù)中位選民定理，政府提供的公共物品、公共服務(wù)都傾向于滿足社會(huì)成員的中位性的需求，并往往以統(tǒng)一規(guī)范的方式提供。而在現(xiàn)實(shí)世界中，每位社會(huì)成員由于自身的差異性，對(duì)公共物品的需求也是多種多樣的。因而，通過(guò)非營(yíng)利組織，社會(huì)成員可以獲得不同層次的公共物品，滿足其多元化的需求。非營(yíng)利組織是一種自下而上的志愿性組織，不同于公共部門，不采用金字塔式的等級(jí)式體制，正是由于這種平等、自治和自主開展活動(dòng)的特點(diǎn)，可以使非營(yíng)利組織能夠較容易收集、加工信息，因此非營(yíng)利組織往往能夠比公共部門更加敏感地覺(jué)察到人們的需要。目前西方福利國(guó)家往往是通過(guò)一系列的計(jì)劃來(lái)實(shí)行社會(huì)管理實(shí)踐，提供公共物品，而非營(yíng)利組織已經(jīng)成為參與管理，提供公共服務(wù)的主要主體。非營(yíng)利組織的這一特性可以使其在保護(hù)社會(huì)上的弱勢(shì)群體中發(fā)揮重要的作用。

（五）政府與非營(yíng)利組織建立合作伙伴關(guān)系使得非營(yíng)利組織在西方福利國(guó)家中的福利改革中起到了重要的作用

自20世紀(jì)90年代起，歐洲福利國(guó)家就開始進(jìn)行改革。在新公共管理的概念的影響下，一直強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化，即將一個(gè)更加混合的福利經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)原則引入政府部門。例如，美國(guó)的福利國(guó)家的興起一直是伴隨著政府提供資金，非營(yíng)利組織提供公共服務(wù)。在提供服務(wù)中，非營(yíng)利組織尤其是非?；钴S的，它被期望滿足‘合同文化’的需求。但是，最近，西方福利國(guó)家更加強(qiáng)調(diào)在政府、市場(chǎng)、非營(yíng)利組織之間建立一種新型的合作伙伴關(guān)系。這種新型的合作伙伴關(guān)系，顯示了非營(yíng)利組織在西方福利國(guó)家改革中日益重要的地位。這也體現(xiàn)出以治理為理念的社會(huì)管理的發(fā)展趨勢(shì)。從歷史上看，非營(yíng)利組織一直是政治體制概念化和在歐洲提供社會(huì)服務(wù)的不可缺少的一部分。福利國(guó)家改革包括重新協(xié)商伙伴關(guān)系的概念并且使伙伴關(guān)系的概念制度化，這是基于相信非營(yíng)利組織能夠提高工作的義務(wù)，建立一個(gè)積極的福利國(guó)家，并且它也是提高競(jìng)爭(zhēng)和解決社會(huì)排斥的一種手段^[13]。

目前，與非營(yíng)利組織建立合作伙伴關(guān)系已經(jīng)成為西方福利國(guó)家進(jìn)行改革的重要方式。例如，1998年，英國(guó)首相布萊爾簽署發(fā)布了“政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議”(COMPACT)，在黑人與少數(shù)民族志愿組織、咨詢和政策評(píng)估、政府采購(gòu)、志愿活動(dòng)、社區(qū)等五個(gè)方面確立了合作原則，以及適度放寬一些政府補(bǔ)助的政策限制。COMPACT是英國(guó)政府和非營(yíng)利組織之間的一項(xiàng)指導(dǎo)性協(xié)議，為政府和非營(yíng)利組織之間的合作伙伴關(guān)系提供了基本的框架，以達(dá)到互益的效果^[14]。2001年，英國(guó)的三分之一地區(qū)實(shí)行這一協(xié)議，到2004年，所有的在英國(guó)的地方政府都實(shí)行了這一協(xié)議。法國(guó)在2001年也實(shí)行了類似的協(xié)議。

（六）非營(yíng)利組織有利于增進(jìn)國(guó)際間的合作

國(guó)家與非營(yíng)利組織的合作有助于不同價(jià)值觀、理念的交流，以此來(lái)更好地解決問(wèn)題。在國(guó)際上，NGO正在國(guó)際管理體制中起到越來(lái)越重要的作用，從1981年的13 000個(gè)INGOs（國(guó)際非政府組織International Nongovernmental Organizations）增長(zhǎng)到2001年的47 000多個(gè)。此外，在NGOs與國(guó)際組織（例如，聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃（UNDP），世界衛(wèi)生組織（WHO））和世界銀行之間的正式的組織聯(lián)系在1996年至2000年上升了46%^[15]。在全球范圍內(nèi)，我們注意到全球公民社會(huì)和具有顯著規(guī)模的跨國(guó)的非營(yíng)利組織的興起，并且這些非營(yíng)利組織都具有復(fù)雜的超國(guó)界、超大陸的組織結(jié)構(gòu)。例如，國(guó)際關(guān)懷組織（The Cooperative for Assistance and Relief Everywhere， 簡(jiǎn)稱CARE）是一個(gè)擁有12，000個(gè)專業(yè)成員的非營(yíng)利組織， 成立于1945年， 宗旨在對(duì)抗全球貧窮問(wèn)題， 目前在70多個(gè)國(guó)家提供窮人所需的援助， 并尋求解決貧窮問(wèn)題之道及推動(dòng)各項(xiàng)人類需要的計(jì)劃; 在創(chuàng)立之初， CARE 是美國(guó)匯款到歐洲合作社，幫助各國(guó)解決貧窮問(wèn)題^[16]。

四、非營(yíng)利組織與國(guó)家合作共同參與社會(huì)管理的方式

不充足的資金來(lái)源是非營(yíng)利組織普遍失靈的重要原因。因而，政府與非營(yíng)利組織共同合作提供公共服務(wù)的方式主要體現(xiàn)在政府為非營(yíng)利組織提供資金，即政府以不同的形式，通過(guò)不同的機(jī)制向非營(yíng)利組織提供資金，實(shí)現(xiàn)共同管理社會(huì)，提供公共服務(wù)。最近的數(shù)據(jù)顯示（2003）在西歐，各國(guó)非營(yíng)利組織可以獲得的公共資金的比例各不相同，較低的是20%（瑞典和挪威），較高的幾乎占70%（荷蘭比利時(shí)和愛(ài)爾蘭）；在中歐，東歐的一些國(guó)家，非營(yíng)利組織從政府所獲得的資金在20%至30%之間^[17]。

世界各國(guó)基本上有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)非營(yíng)利組織的發(fā)展。通過(guò)法律手段，政府可以向具有慈善性質(zhì)的非營(yíng)利組織或者為公共利益目的的非營(yíng)利組織提供稅收優(yōu)惠政策。非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠政策主要包括兩個(gè)方面，一是對(duì)非營(yíng)利組織本身的稅收優(yōu)惠政策，二是對(duì)于向非營(yíng)利組織捐贈(zèng)的單位與個(gè)人的稅收優(yōu)惠政策。例如，美國(guó)稅法 501(C)(3)的規(guī)定。

除了稅收優(yōu)惠外，政府還可以通過(guò)其他的籌資方式與非營(yíng)利組織合作共同對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，主要是通過(guò)向非營(yíng)利組織提供補(bǔ)助，采用票券制度的管理機(jī)制與非營(yíng)利組織合作。

（一）政府向非營(yíng)利組織提供補(bǔ)助

補(bǔ)助一般分為兩種形式，其一是政府向非營(yíng)利組織提供直接撥款，其二是非營(yíng)利組織通過(guò)公開的招標(biāo)撥款申請(qǐng)過(guò)程獲得補(bǔ)助。直接撥款是指政府直接向非營(yíng)利組織的活動(dòng)提供普遍支持的政府資金，與具體的項(xiàng)目無(wú)關(guān)。直接的預(yù)算補(bǔ)助是東歐實(shí)行社會(huì)主義時(shí)期遺留的產(chǎn)物，通?？梢砸苑蔀橐罁?jù)由中央和地方預(yù)算提供，也可以由政府部門的行政決議決定。政府尤其會(huì)對(duì)于那些執(zhí)行政府政策的非營(yíng)利組織的活動(dòng)提供相當(dāng)大的普遍支持。在一些國(guó)家（例如，羅馬尼亞，匈牙利），補(bǔ)助通常是通過(guò)集中的程序來(lái)決定的，但是由各個(gè)單獨(dú)的部門分配，發(fā)放補(bǔ)助的機(jī)構(gòu)通常也是監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這種方式的弊端在于通常會(huì)賦予政府更大的權(quán)利，從而滋生腐敗，使非營(yíng)利組織的自主性和獨(dú)立性受到限制。

另外一種方式是以競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)一系列選擇程序進(jìn)行分配的，并不是通過(guò)中央或地方政府官員或者議會(huì)的個(gè)別行政決策而獲得的。選擇的標(biāo)準(zhǔn)通常包括：組織過(guò)去的活動(dòng)，伙伴關(guān)系的歷史，職責(zé)權(quán)限， 政治活動(dòng)和其他的與競(jìng)爭(zhēng)無(wú)關(guān)的但是籌資者不愿贊助的活動(dòng)，提議的技術(shù)質(zhì)量，成員的專業(yè)性，一攬子項(xiàng)目（申請(qǐng)者已經(jīng)得到的相關(guān)項(xiàng)目），可靠性，管理能力和財(cái)政能力，收到需分?jǐn)偝杀镜馁Y金的可能性， 建立一個(gè)未來(lái)互惠的合作伙伴關(guān)系的可能性，時(shí)間的限制等等^[17]。選擇過(guò)程的關(guān)鍵就是要確保透明度和公開性，撥款可以是一次性，短期的或是長(zhǎng)期的。通常政府比較傾向于提供短期的和一次性的撥款，部分原因是因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)可能不愿意在不知道隨后一年的預(yù)算目的的情況下來(lái)長(zhǎng)期撥款，這也可以避免非營(yíng)利組織依賴于撥款。但是，這種短期的觀點(diǎn)通常會(huì)限制公共撥款的發(fā)展。

政府以撥款的形式對(duì)非營(yíng)利組織予以補(bǔ)助，也是政府對(duì)于非營(yíng)利組織公共角色的承認(rèn)。補(bǔ)助的資金來(lái)源可以是來(lái)自于預(yù)算（中央或地方），也可以來(lái)自于由一些稅源構(gòu)成的專門基金，比如：彩票收入，稅收，等等。例如，在丹麥的“基本撥款”除了來(lái)自于預(yù)算外也是來(lái)自于“丹麥足球彩票”基金;“項(xiàng)目撥款”則是來(lái)自于支援社會(huì)工作發(fā)展的撥款計(jì)劃，是一項(xiàng)中央政府的預(yù)算來(lái)源。撥款通常是由政府或者一個(gè)政府機(jī)構(gòu)直接分配的。在英國(guó)，撥款是由各級(jí)政府的地方部門分配的（例如由醫(yī)療，就業(yè)和教育的分支機(jī)構(gòu)發(fā)放）；也可以由特別機(jī)構(gòu)承擔(dān)，例如，匈牙利的公共基金；在德國(guó)，政府發(fā)放給非營(yíng)利組織的總機(jī)構(gòu)，爾后，由總機(jī)構(gòu)非營(yíng)利組織將資金分配給其成員；在波蘭，地方政府是主要負(fù)責(zé)將地方服務(wù)投標(biāo)和外包的機(jī)構(gòu)；丹麥的社會(huì)事務(wù)部負(fù)責(zé)將“基本撥款”分配給提供社會(huì)服務(wù)的非營(yíng)利組織^[17]。

（二）由政府通過(guò)采辦的形式購(gòu)買非營(yíng)利組織提供的貨品和服務(wù)

采辦的形式主要是福利多元主義下的產(chǎn)物，政府已經(jīng)不再擔(dān)任公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者的雙重角色，尤其是在英國(guó)，在其福利體制改革的第二階段(20世紀(jì)80年代至90年代)，社會(huì)福利管理中引入了“準(zhǔn)市場(chǎng)”的機(jī)制，在新的體制下，提供公共服務(wù)象市場(chǎng)模式一樣運(yùn)行，因此，非營(yíng)利組織，作為提供者之一，在平等的基礎(chǔ)上與營(yíng)利機(jī)構(gòu)和公共部門競(jìng)爭(zhēng)。政府采購(gòu)的法律機(jī)制是為所有潛在參與者而設(shè)立的，包括營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織在內(nèi)。通常，非營(yíng)利組織在法律上被賦予權(quán)利與公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。一般而言，志愿組織可以通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式提供社會(huì)服務(wù)（照顧孩子，教育，幫助無(wú)家可歸的人）。但是，大多數(shù)提供采辦的項(xiàng)目都是高價(jià)值的項(xiàng)目，通過(guò)投標(biāo)的形式，非營(yíng)利組織通常很難遵循投標(biāo)的規(guī)定。此外，采辦通常被認(rèn)為與非營(yíng)利組織的非營(yíng)利特性相矛盾。

（三）顧客用政府頒發(fā)的票券購(gòu)買公共服務(wù)

票券的使用是一種以消費(fèi)者為導(dǎo)向的服務(wù)機(jī)制，也反映了一種在提供公共服務(wù)領(lǐng)域向著現(xiàn)代化和市場(chǎng)導(dǎo)向的機(jī)制轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)。公共服務(wù)合同化改變了政府與第三方之間的關(guān)系，使其從層級(jí)化向相互交換的關(guān)系發(fā)展，引進(jìn)了更多的競(jìng)爭(zhēng)因素，這是一種向更加分散型的授權(quán)體制的轉(zhuǎn)變。合同在參與者之間是一種管理機(jī)制，但是公共部門仍然承擔(dān)政策制定和購(gòu)買的權(quán)利與責(zé)任^[18]。在這種體制下，地方政府有義務(wù)向所有市民提供公共服務(wù)的各種票券。由于賦予了市民選擇的權(quán)利，給予他們選擇服務(wù)提供者的責(zé)任，排除了在確立誰(shuí)是最好的服務(wù)提供者的理論上的爭(zhēng)議。因此，這一過(guò)程有雙層含義：擴(kuò)大了服務(wù)使用者的自由選擇，并且通過(guò)維持競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高服務(wù)的質(zhì)量。提供者的報(bào)酬可由提供者和負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)的公共機(jī)構(gòu)之間的協(xié)議調(diào)節(jié)或者直接由消費(fèi)者與提供者來(lái)決定。市政府是通過(guò)建立所提供服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，要求提供服務(wù)質(zhì)量的各種證明，準(zhǔn)入制度，稅收以及其他形式實(shí)現(xiàn)對(duì)提供者的控制的。這一制度需要通過(guò)固定或者限制所提供服務(wù)的費(fèi)用來(lái)取得一定程度的控制權(quán)，已經(jīng)成功地吸引顧客的服務(wù)提供者主要是通過(guò)票券制度獲得資金的。這種票券制度在法團(tuán)型的福利國(guó)家十分盛行，例如德國(guó)在就業(yè)管理中發(fā)放就業(yè)券，由工會(huì)、雇主協(xié)會(huì)以及政府的代表組成的管理委員會(huì)對(duì)于就業(yè)券發(fā)放的數(shù)量，相應(yīng)的政策進(jìn)行協(xié)商，同時(shí)政府負(fù)責(zé)對(duì)提供者的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。

五、小結(jié)

綜上所述，如今，非營(yíng)利組織已成長(zhǎng)為現(xiàn)代社會(huì)管理的新一極，非營(yíng)利組織的興起與發(fā)展已成為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，在西方福利國(guó)家社會(huì)管理中已經(jīng)日益成為不可缺少的主體。對(duì)國(guó)外非營(yíng)利組織參與社會(huì)管理的機(jī)制進(jìn)行研究，對(duì)我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)有重要意義，其在解決就業(yè)等民生問(wèn)題、促進(jìn)民主建設(shè)以及引入“準(zhǔn)市場(chǎng)”提高提供公共服務(wù)效率的經(jīng)驗(yàn)上，對(duì)我國(guó)的社會(huì)管理無(wú)疑都有著非常重要的意義。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家非營(yíng)利組織與政府合作提供公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，將會(huì)對(duì)我國(guó)社會(huì)管理有所裨益。

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（責(zé)任編輯：櫻 紫）