2008年1月上旬至2月中旬，一場數(shù)十年罕見的雪凝災(zāi)害席卷我國南方十幾個(gè)省，各省在這場災(zāi)害中遭受到了不同程度的損失，同時(shí)這場災(zāi)害也直接考驗(yàn)了各級政府對突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理能力。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，突發(fā)公共事件的形式日趨多樣化，發(fā)生的頻率也必然會越來越高，這是現(xiàn)代社會運(yùn)行的邏輯：隨著科技進(jìn)步和工業(yè)發(fā)展，城市化程度的提高，人們在戰(zhàn)勝傳統(tǒng)社會風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也伴生各種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，而且現(xiàn)代社會的災(zāi)害和危機(jī)頻率越來越高，沖擊力愈發(fā)強(qiáng)烈，造成的危害越來越大。風(fēng)險(xiǎn)社會對傳統(tǒng)政府管理體系構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，重塑政府應(yīng)急管理意識，實(shí)現(xiàn)政府應(yīng)急管理體系創(chuàng)新，是提高政府應(yīng)急管理的基本途徑。

一、突發(fā)公共事件的界定、分級和分期

(一)突發(fā)公共事件的界定

突發(fā)公共事件，一般指突然發(fā)生，對全國或部分地區(qū)的國家安全和法律制度、社會安全和公共秩序、公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全已經(jīng)或可能構(gòu)成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和社會影響的，涉及公共安全的緊急公共事件。對于突發(fā)公共事件種類的劃分，有不同的標(biāo)準(zhǔn)。我國一般將突發(fā)公共事件劃分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類。不過，這種分類是相對的。任何一種突發(fā)公共事件都可能發(fā)生相互轉(zhuǎn)化，或發(fā)生“連帶效應(yīng)”，導(dǎo)致綜合性的社會突發(fā)公共事件，為此在突發(fā)公共事件研究及處置中應(yīng)注意各種事件的內(nèi)在聯(lián)系，以及可能出現(xiàn)的不確定性，從系統(tǒng)的、發(fā)展的角度，建立聯(lián)動式應(yīng)急處置模式。

突發(fā)公共事件有6個(gè)特點(diǎn)：其一，突發(fā)性。突發(fā)公共事件都是在毫無預(yù)料的情況下，在瞬息之間發(fā)生的；其二，不確定性。這是由于環(huán)境的不確定性、人類的有限理性以及信息的不對稱所決定的，包括突發(fā)公共事件的發(fā)生、發(fā)展、影響、危害和事件回應(yīng)的不確定性；其三，危害性。任何一種類型的突發(fā)公共事件都會不同程度地影響組織和社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并對生命、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境造成嚴(yán)重威脅或損害；其四，蔓延性。許多突發(fā)公共事件其發(fā)生、發(fā)展、影響是沒有地域局限的，控制不好，會迅速蔓延，尤其是在信息化、全球化背景下這一特點(diǎn)表現(xiàn)得更為明顯；其五，輿論的關(guān)注性。由于突發(fā)公共事件是人們毫無預(yù)料的情況下發(fā)生的，并造成巨大的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和產(chǎn)生一系列負(fù)面效應(yīng)，因而成為社會各方輿論關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。通過對輿論的關(guān)注，公眾了解到怎樣防止事件的產(chǎn)生和蔓延，政府也能明了公眾的情緒以便做出正確的抉擇。良好的輿論引導(dǎo)，有利于突發(fā)公共事件的解決；其六，雙重效果性。突發(fā)公共事件固然有危害性的負(fù)面效果，但突發(fā)公共事件中也蘊(yùn)藏著機(jī)會和轉(zhuǎn)機(jī)，只要善于把握，突發(fā)公共事件也可成為促進(jìn)制度創(chuàng)新和環(huán)境改變的強(qiáng)大動力。

突發(fā)公共事件除了上述特點(diǎn)外，還具有公共性特點(diǎn)。從主體上看，突發(fā)公共事件突破了單一組織機(jī)構(gòu)的范疇，涉及較大范圍內(nèi)的社會組織、群體和公眾，影響范圍更廣，危害和威脅更嚴(yán)重。從事件的內(nèi)容來看，突發(fā)公共事件涉及公共利益和公共安全。這次雪凝災(zāi)害就是一起典型的突發(fā)公共事件。因此，突發(fā)公共事件的應(yīng)對和處置就需要各級政府出面，政府在突發(fā)公共事件治理中必須扮演領(lǐng)導(dǎo)者和組織者的角色。

(二)突發(fā)公共事件的分級

將突發(fā)公共事件劃分為不同的級別，從而采取不同的應(yīng)急措施，這是各國應(yīng)急管理的共同經(jīng)驗(yàn)。我國遵循“能力本位”和“重心下移”兩個(gè)基本原則來劃分突發(fā)公共事件的級別。根據(jù)“能力本位”的分級標(biāo)準(zhǔn)，可以將突發(fā)公共事件分為特別嚴(yán)重(Ⅰ級)、嚴(yán)重(Ⅱ級)、較嚴(yán)重(Ⅲ級)和一般嚴(yán)重(Ⅳ級)四級，依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色進(jìn)行預(yù)警和分級管理。根據(jù)“重心下移”的分級管理原則，不同級別的突發(fā)公共事件由不同級別政府控制：(1)一般嚴(yán)重(Ⅳ級)突發(fā)公共事件，表示其影響局限在社區(qū)和基層范圍內(nèi)，可由縣級政府控制；(2)較嚴(yán)重(Ⅲ級)突發(fā)公共事件，表示后果嚴(yán)重，影響范圍大，發(fā)生在一個(gè)縣以內(nèi)或是波及兩個(gè)縣以上，超出縣級政府應(yīng)急能力，需要?jiǎng)佑檬杏嘘P(guān)部門力量方可控制；(3)嚴(yán)重(Ⅱ級)突發(fā)公共事件，表示其規(guī)模大，后果特別嚴(yán)重，發(fā)生在一個(gè)市以內(nèi)或是波及兩個(gè)市以上，需要?jiǎng)佑檬〖売嘘P(guān)部門力量方可控制；(4)特別嚴(yán)重(Ⅰ級)突發(fā)公共事件，表示其規(guī)模極大，后果極其嚴(yán)重，其影響超出省范圍，需要?jiǎng)佑萌〉牧α可踔琳埱笾醒胝鲈蛥f(xié)助方可控制，其應(yīng)急處置工作由發(fā)生地省級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，必要時(shí)(超出地方處置能力范圍或者影響全國的)由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)應(yīng)急處置工作。

(三)突發(fā)公共事件的分期

突發(fā)公共事件分期制度主要涉及應(yīng)急管理的微觀問題，旨在建立一個(gè)“全過程”的政府管理模式。突發(fā)公共事件通常遵循一個(gè)特定的生命周期。每一個(gè)級別的突發(fā)公共事件，都有發(fā)生、發(fā)展和減緩的階段，需要采取不同的應(yīng)急措施。突發(fā)公共事件總體上可劃分為預(yù)警期、爆發(fā)期、緩解期和善后期四個(gè)階段。

政府應(yīng)急管理的目的，是通過提高政府對突發(fā)公共事件發(fā)生的預(yù)見能力、事件發(fā)生后的救治能力以及善后恢復(fù)階段的學(xué)習(xí)能力，及時(shí)有效地化解危機(jī)狀態(tài)，盡快恢復(fù)正常的生活秩序。政府應(yīng)急分期管理的任務(wù)與能力見下表：

二、構(gòu)建有效的突發(fā)公共事件政府應(yīng)急管理機(jī)制

突發(fā)公共事件政府應(yīng)急管理是公共管理的一個(gè)重要領(lǐng)域，是政府及其它公共組織，在科學(xué)的公共管理理念指導(dǎo)下，通過檢測、預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)急處置、評估、恢復(fù)等措施，防止和減輕突發(fā)公共事件災(zāi)害的管理活動。突發(fā)公共事件政府應(yīng)急管理也是現(xiàn)代政府的重要職能和義不容辭的責(zé)任，政府的應(yīng)急管理能力與行為，直接關(guān)系到政府在公民心目中的地位和形象，甚至關(guān)系到國家政權(quán)的存亡。因此，構(gòu)建有效的突發(fā)公共事件政府應(yīng)急管理機(jī)制，對突發(fā)公共事件進(jìn)行科學(xué)高效的管理，是擺在我國各級政府面前的重大課題。

突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)制是指在法律規(guī)定的框架內(nèi)動員社會力量協(xié)作參與，征調(diào)一切可用的人力、財(cái)力和物力，以有效應(yīng)對突發(fā)公共事件的一系列制度化體系的有機(jī)構(gòu)成。按照政府應(yīng)急管理的規(guī)律，構(gòu)建科學(xué)有效的突發(fā)公共事件政府應(yīng)急管理機(jī)制，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)突發(fā)公共事件防范、應(yīng)急處置和善后轉(zhuǎn)化三個(gè)環(huán)節(jié)的工作。

(一)建立政府應(yīng)急管理檢測預(yù)警機(jī)制

從應(yīng)急管理的目的和效果來看，突發(fā)公共事件預(yù)防比突發(fā)公共事件處置更重要，應(yīng)急管理的最佳狀態(tài)是將突發(fā)公共事件消滅在萌芽之中，避免突發(fā)公共事件發(fā)生。所以，加強(qiáng)應(yīng)急管理，首要的、也是必須的就是要加強(qiáng)突發(fā)公共事件預(yù)防，以最嚴(yán)密的制度、最精心的核查，力求避免突發(fā)公共事件發(fā)生，并預(yù)見可能發(fā)生的突發(fā)公共事件。建立政府應(yīng)急管理檢測預(yù)警機(jī)制要做好以下工作：

1、樹立危機(jī)意識。對公共部門來說，危機(jī)意識是一種思想或觀念，它要求公共部門從戰(zhàn)略的角度出發(fā)，即樹立新的發(fā)展觀、穩(wěn)定觀，把應(yīng)急管理納入改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局中加以謀劃，制定政府應(yīng)急管理的戰(zhàn)略規(guī)劃、法規(guī)和政策；并在日常管理或和平穩(wěn)定時(shí)期就抱著應(yīng)對危機(jī)的心態(tài)，居安思危，在危機(jī)到來之前，預(yù)先考慮和預(yù)測可能面臨的各種緊急和極度困難形勢，預(yù)先提出對抗危機(jī)的應(yīng)對之策，以防在危機(jī)發(fā)生時(shí)束手無策。

2、建立常設(shè)性的應(yīng)急管理部門。建立常設(shè)性的應(yīng)急管理部門，有利于政府集中統(tǒng)一抓好突發(fā)公共事件的預(yù)防、預(yù)警和應(yīng)急處置工作，建立一支訓(xùn)練有素的應(yīng)急管理隊(duì)伍，提高應(yīng)急能力，并保持應(yīng)急管理工作的連續(xù)性，可降低應(yīng)急管理成本，應(yīng)徹底改變政府長期以來扮演臨時(shí)消防隊(duì)員角色的狀況。

3、建立應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)。應(yīng)急預(yù)案不是針對某一專門的突發(fā)公共事件，而是一種總體的規(guī)劃，規(guī)劃中要詳細(xì)列出各類突發(fā)公共事件的應(yīng)對方案、各個(gè)職能部門的協(xié)調(diào)互助方式、公務(wù)員的職責(zé)和權(quán)力、重要關(guān)系的建立、備用的通信系統(tǒng)和通信計(jì)劃、重要的應(yīng)急物資儲備等等。應(yīng)急情景的模擬演練也是應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)，通過模擬演練既可培養(yǎng)公眾的危機(jī)意識，增強(qiáng)公眾應(yīng)對突發(fā)公共事件的心理承受能力和基本的救護(hù)技能；也可檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和可操作性。

4、建立高效的應(yīng)急信息系統(tǒng)。建立高效暢通的應(yīng)急信息系統(tǒng)，密切監(jiān)測公共環(huán)境的變化，收集處理并及時(shí)通報(bào)可能威脅社會的信息。信息是應(yīng)急管理的生命，信息適時(shí)公開是應(yīng)急管理的重要原則，也是尊重公民合法權(quán)利、保證公眾有效參與應(yīng)急的必要條件。

5、建立、健全統(tǒng)一的應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)。缺乏統(tǒng)一指揮，部門崗位權(quán)責(zé)不清，不以績效為導(dǎo)向是應(yīng)急管理之大忌，這種狀況通常引起應(yīng)急管理的低效率和無效果。建立統(tǒng)一指揮和總體協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)是保證應(yīng)急管理質(zhì)量的命脈所在。統(tǒng)一的應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)，應(yīng)由中央政府和地方政府采取直線式的領(lǐng)導(dǎo)體制，建立從中央到地方的應(yīng)急連鎖系統(tǒng)，組成一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)軍隊(duì)和整合社會各方面力量的決策、指揮和協(xié)調(diào)體系，并自上而下分別設(shè)立由黨政一把手親自掛帥的應(yīng)急管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，按照各司其職、各負(fù)其責(zé)的原則，行使對突發(fā)公共事件應(yīng)急管理職能。

6、建立應(yīng)急管理教育和訓(xùn)練系統(tǒng)。對全體公民，尤其是政府公務(wù)員和學(xué)生，進(jìn)行應(yīng)急管理教育和應(yīng)急模擬訓(xùn)練，是應(yīng)急管理檢測預(yù)警機(jī)制非常重要的環(huán)節(jié)。公務(wù)員培訓(xùn)上制定規(guī)劃時(shí)，應(yīng)增加應(yīng)急管理的內(nèi)容。具體來說，在公務(wù)員崗前培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)和脫產(chǎn)進(jìn)院校培訓(xùn)中，設(shè)置專門的應(yīng)急管理或處置突發(fā)公共事件的培訓(xùn)課程。公務(wù)員還應(yīng)接受應(yīng)對突發(fā)公共事件應(yīng)急救援訓(xùn)練，并在公務(wù)員在應(yīng)急救援訓(xùn)練的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)行公務(wù)員應(yīng)對突發(fā)公共事件應(yīng)急救援演練，以便發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正，提高公務(wù)員應(yīng)急管理的實(shí)戰(zhàn)水平。國民教育體系開展應(yīng)急管理風(fēng)險(xiǎn)和自救、救護(hù)宣教活動。應(yīng)在小學(xué)、中學(xué)和高校開設(shè)相應(yīng)的課程或?qū)ｎ}講座，提高學(xué)生(未來的公民)的危機(jī)意識和抗突發(fā)公共事件的能力，內(nèi)容包括災(zāi)害特點(diǎn)、災(zāi)害預(yù)防、緊急逃生方法、緊急救援辦法，以及鼓勵(lì)大學(xué)生及群眾為應(yīng)急管理提供應(yīng)急志愿服務(wù)。

7、修訂公共行政績效考評體系。在公共行政績效考評中，應(yīng)建立各級政府及公務(wù)員有效的應(yīng)急管理良性激勵(lì)機(jī)制，改變那種“默默無聞避免危機(jī)的得不到獎(jiǎng)勵(lì)，轟轟烈烈解決危機(jī)的成為英雄”的現(xiàn)象。還要嚴(yán)格執(zhí)行重大事故領(lǐng)導(dǎo)與管理責(zé)任追究制度。

(二)建立快速高效的應(yīng)急處置機(jī)制

突發(fā)公共事件一旦發(fā)生，必須迅速啟動所有政府資源開展應(yīng)急救治，及時(shí)采取果斷措施，快速、有效地遏制突發(fā)公共事件的發(fā)展和升級，控制事態(tài)，迅速解決突發(fā)公共事件，盡快恢復(fù)社會正常秩序。這些措施有以下5項(xiàng)：

1、實(shí)行政府強(qiáng)制干預(yù)。在突發(fā)公共事件狀態(tài)下，處于維護(hù)公共利益和快速處置突發(fā)公共事件的需要，政府有必要依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，采取多種非常管理措施。2007年8月，我國通過的《中華人民共和國緊急狀態(tài)法》對許多大的方針問題進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，規(guī)定重大突發(fā)公共事件下應(yīng)急管理的基本準(zhǔn)則與管理方法。緊急狀態(tài)法使我國政府應(yīng)急管理真正納入法治軌道。各級政府在應(yīng)急狀態(tài)下要依法行政，果斷采取措施，及時(shí)化解危機(jī)。

2、探尋并向人們告知突發(fā)公共事件產(chǎn)生的根源。突發(fā)公共事件發(fā)生后，對社會和公眾心理影響巨大的主要原因，在于人們對突發(fā)公共事件產(chǎn)生根源的不確定或不明確，從而引起恐慌。探尋突發(fā)公共事件產(chǎn)生的根源，一方面可以暫時(shí)安撫公眾心理情緒，保持社會穩(wěn)定；另一方面也是進(jìn)一步采取有效措施的前提。

3、公開突發(fā)公共事件動態(tài)信息。突發(fā)公共事件所涉及的公共信息應(yīng)及時(shí)、公開、透明地披露，用客觀準(zhǔn)確的信息穩(wěn)定公眾的信心。要建立新聞發(fā)言人制度，通過召開例行的新聞發(fā)布會，公布信息，滿足公眾的知情權(quán)，以避免社會流言和恐慌。尤其重要的是，政府首腦一定要及時(shí)地出現(xiàn)在公眾面前，向公眾展示堅(jiān)定、信心和希望。

4、快速反應(yīng)。突發(fā)公共事件一旦發(fā)生，政府的決策者必須根據(jù)應(yīng)急預(yù)案，果斷采取措施，派遣應(yīng)急管理的專職人員趕赴現(xiàn)場，動用各種應(yīng)急儲備物資和其他社會資源，迅速控制混亂狀態(tài)，盡快修復(fù)社會系統(tǒng)，使社會恢復(fù)均衡狀態(tài)。

5、發(fā)揮非政府組織與公眾的作用。在應(yīng)急管理中，政府因其地位、職責(zé)和手段之所在，必然要扮演主角，起主導(dǎo)作用，但光靠幾個(gè)政府應(yīng)急部門和專業(yè)隊(duì)伍的力量，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須有社會力量的參與和支持，才能成功應(yīng)對突發(fā)公共事件的挑戰(zhàn)。

(三)建立善后修復(fù)轉(zhuǎn)化機(jī)制

突發(fā)公共事件的波峰過去后，為盡快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和社會正常秩序，彌補(bǔ)被耽誤的日常工作，必須適時(shí)啟動善后修復(fù)機(jī)制。一次突發(fā)公共事件得以解決，并不意味著應(yīng)急管理的結(jié)束。應(yīng)急管理部門應(yīng)抓住機(jī)會，著力做好兩件事：

1、善后工作。這項(xiàng)工作除了盡快修復(fù)遭到破壞的各項(xiàng)設(shè)施，恢復(fù)正常的社會生活秩序外，還包括公眾災(zāi)難心理創(chuàng)傷的安撫和慰藉。

2、及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。突發(fā)公共事件是危害與機(jī)遇并存，善于利用突發(fā)公共事件，變危機(jī)為契機(jī)，這是應(yīng)急管理的最高境界。應(yīng)急管理總結(jié)是整個(gè)應(yīng)急管理的最后環(huán)節(jié)，一般分為三個(gè)步驟：一是要對突發(fā)公共事件發(fā)生的原因和相關(guān)預(yù)防、處置的全部措施進(jìn)行徹底、系統(tǒng)的調(diào)查；二是要對應(yīng)急管理全過程工作進(jìn)行全面的評估，包括對預(yù)防、應(yīng)急處置、善后恢復(fù)等各個(gè)方面的評價(jià)，并要深刻剖析應(yīng)急管理工作中存在的各種問題；三是要對應(yīng)急管理中存在的各種問題綜合、分類，分別提出整改措施，并責(zé)成有關(guān)部門逐項(xiàng)落實(shí)。這樣，不僅可以直接提高政府應(yīng)急管理能力，而且也可以為政府制度創(chuàng)新和環(huán)境改變提供動力。

責(zé)任編輯：李 華