摘要：目前我國政府行政編制的核定工作存在著人為性、隨意性、主觀性和政府各部門之間申請增加、行政編制虛多、互相攀比的問題，為機(jī)構(gòu)改革合理有效的核定行政編制帶來困難。本文從存在的問題入手對行政編制的性質(zhì)和分類、管理規(guī)定、規(guī)定依據(jù)、核定原則和核定難點(diǎn)進(jìn)行了詳細(xì)分析。并提出了解決行政編制核定難題的建議和對策。

關(guān)鍵詞：政府 行政編制 核定方法

“編制”一詞，在我國是由古代的“官制”一詞演變而來的。根據(jù)歷史記載，從奴隸社會建立了第一個國家夏朝以后。國家就有了明確的“官制”。所謂官制，就是關(guān)于設(shè)官的制度，指國家的官吏由中央政府統(tǒng)一規(guī)定員額、職務(wù)和任用等。實際上?！熬幹啤笔侵敢磺蟹ǘǖ纳鐣M織、機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作人員的成員、職位、結(jié)構(gòu)等方面的規(guī)定。

一、行政編制的性質(zhì)和分類、管理規(guī)定

行政編制是指依據(jù)職能配置和職位分類，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，經(jīng)過批準(zhǔn)確定的人員數(shù)量定額。專供各級黨政群機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)使用。

1.行政編制性質(zhì)和分類

《國家編委關(guān)于劃分國家機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見(草稿)》進(jìn)一步提出：國家機(jī)關(guān)編制即行政編制。凡是國家機(jī)關(guān)、黨派、政協(xié)、人民團(tuán)體的編制，均為國家機(jī)關(guān)編制；列為國家機(jī)關(guān)編制的機(jī)構(gòu)，其工作人員的工資和日常辦公經(jīng)費(fèi)。一般由行政經(jīng)費(fèi)開支；有的國家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體，自有經(jīng)費(fèi)收入或經(jīng)中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)由其他經(jīng)費(fèi)開支的，可以不由行政經(jīng)費(fèi)開支。目前，我國政府的行政編制包括機(jī)關(guān)行政編制、離退休干部工作人員編制、“兩委人員”編制、援派機(jī)動編制、垂直系統(tǒng)行政編制、派出機(jī)構(gòu)行政編制、駐外使領(lǐng)館編制、外交部駐香港和澳門特派員公署行政編制、駐外非外交機(jī)構(gòu)編制、其他編制等十種。

2.管理規(guī)定

1997年頒布的《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》規(guī)定，國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的編制管理應(yīng)當(dāng)適應(yīng)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的需要，遵循精簡、統(tǒng)一、高效的原則。具體規(guī)定：一是國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的編制依據(jù)職能配置和職位分類，按照精簡的原則確定；二是國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的編制在國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)立時確定。編制方案應(yīng)包括機(jī)構(gòu)人員定額和人員結(jié)構(gòu)比例；三是國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)增加或者減少編制，由國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核方案，報國務(wù)院批準(zhǔn)；四是國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不單獨(dú)確定編制，所需要的編制由承擔(dān)具體工作的國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)解決。

二、核定行政編制的主要依據(jù)

研究和找準(zhǔn)核定政府行政編制數(shù)量的主要因素和依據(jù)，是平衡行政區(qū)域和政府之間的關(guān)系，體現(xiàn)行政區(qū)域和政府實際需要的重要條件。鑒于我國疆域遼闊，各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和自然狀況等方面存在較大差異，因此，核編依據(jù)應(yīng)當(dāng)全面體現(xiàn)各行政區(qū)域的實際情況，主要包括外在和內(nèi)在兩方面依據(jù)。

(一)外在依據(jù)

外在依據(jù)主要包括：總?cè)丝?、總面積、人口密度、行政區(qū)劃、交通條件、國民生產(chǎn)總值、財政收入、通訊設(shè)施和新聞媒體的覆蓋率等八個方面。

1.總?cè)丝?/p>

我們黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)。黨和國家許多具體工作，都是圍繞著以人為本、為人辦事、為民服務(wù)的。人口越多，政府管理和服務(wù)的工作量就越大，需要的行政編制也就越多。

2.總面積

行政區(qū)域內(nèi)的總面積，直接關(guān)系到政府管理和服務(wù)工作。有的行政區(qū)域人口既多，面積又大；有的行政區(qū)域人口雖然不多，但面積較大，人口居住分散，這些情況必然影響到工作量和工作效率。

3.人口密度

由于中心城市及其市轄區(qū)的常住人口密度大，人口數(shù)量多，再加上從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市的外來務(wù)工人員數(shù)量多，因而導(dǎo)致了中心城市及其市轄區(qū)的政府管理和服務(wù)工作任務(wù)加大。強(qiáng)調(diào)人口密度問題，主要是考慮到我國城鄉(xiāng)之間、大中小型城市之間存在較大差異。為了體現(xiàn)北京、上海等中心城市及其市轄區(qū)的特殊情況，符合其實際工作的客觀需要，有利于其做好相關(guān)的管理服務(wù)工作。

4.行政區(qū)劃

轄區(qū)內(nèi)的行政區(qū)劃，是縱向業(yè)務(wù)工作需要聯(lián)系的具體政府部門。轄區(qū)內(nèi)行政區(qū)劃的多少，相應(yīng)地決定了其政府需要行政編制的多少。

5.交通條件

交通條件是指包括轄區(qū)內(nèi)通車道路的覆蓋率、路面等級和交通工具的條件等，這是決定工作效率高低的一個重要條件，應(yīng)作為核定政府行政編制數(shù)量的依據(jù)。

6.國民生產(chǎn)總值

國民生產(chǎn)總值的多少，既標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度，也體現(xiàn)著政府管理和服務(wù)工作量的大小。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府綜合經(jīng)濟(jì)、稅務(wù)、工商等部門的工作量就相應(yīng)的要大，所需要的行政編制也就相應(yīng)的要多。

7.財政收入

財政收入是一個綜合性的經(jīng)濟(jì)因素。財政收入的多少，不僅包含著國民生產(chǎn)總值涉及的各種因素，而且標(biāo)志著本級財政對政府的業(yè)務(wù)辦公經(jīng)費(fèi)和職II資福利等的支付能力。

8.通訊設(shè)施和新聞媒體的覆蓋率

通訊設(shè)施和新聞媒體，是政府實施現(xiàn)代化管理的重要手段。通訊設(shè)施和新聞媒體覆蓋率的高低，既是政府實施現(xiàn)代化管理的一種標(biāo)志，也是決定政府工作效率的重要因素，應(yīng)是核定政府行政編制數(shù)量的依據(jù)。

(二)內(nèi)在依據(jù)

內(nèi)在依據(jù)主要包括：工作職能、管理體制、實際工作量三個方面。

1.工作職能

目前，我國中央政府由國務(wù)院辦公廳、28個組成部門、18個直屬機(jī)構(gòu)、1個直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、11個部委管理的國家局、4個辦事機(jī)構(gòu)和7個單設(shè)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)，合計70個部門組成。政府所承擔(dān)的工作職能、責(zé)任和任務(wù)不盡相同，其對于行政編制的需求也就各異。

2.管理體制

我國各級政府工作的管理體制，一般都是實行塊塊式的管理體制。同級政府部門，由同級政府負(fù)責(zé)管理，但也有少數(shù)政府部門是實行垂直管理的體制，比如：海關(guān)、稅務(wù)，垂直管理體制勢必會加大管理和服務(wù)工作量，如干部人事、計劃財務(wù)、會議接待、勞動工資等工作。在核定行政編制時，必須考慮到這些客觀因素。

3.實際工作量

實際工作量受到有效工作時間、業(yè)務(wù)工作的直接數(shù)量、工作類型和工作場所等影響。比如：政府的法制部門，其辦公場所主要是在機(jī)關(guān)；政府的行政執(zhí)法隊伍，其工作場所主要在市場，要去檢查了解實際情況和處理實際問題，兩者工作量的差距是比較大的。

三、核定行政編制的主要原則

1.體現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變原則

核定行政編制要充分體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，依據(jù)轉(zhuǎn)變職能后的政府工作重心、管理方式和工作內(nèi)容核定行政編制。

2.職能決定編制原則

職能是核定行政編制的基礎(chǔ)和依據(jù)，要對政府各部門職能進(jìn)行定性、定位和定量分析，根據(jù)職能的性質(zhì)、類型和數(shù)量核定行政編制。政府各部門職能調(diào)整后有關(guān)行政編制要一并劃轉(zhuǎn)。

3.加強(qiáng)重點(diǎn)工作原則

為落實科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)社會建設(shè)，促進(jìn)社會和諧，核定行政編制數(shù)量適當(dāng)向社會管理、公共服務(wù)部門傾斜。

4.精簡與效率原則

核定行政編制既要體現(xiàn)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，也要有利于提高工作效率。既不能造成人浮于事，也不能導(dǎo)致人員不足，既要保持人員精簡，又要兼顧工作效率。

5.目標(biāo)原則

目標(biāo)是組織所希望達(dá)到的結(jié)果。組織的結(jié)構(gòu)、功能與成員構(gòu)成，都與其目標(biāo)有緊密的聯(lián)系。

6.統(tǒng)一原則

一個政府部門即是一個系統(tǒng)，一個整體。在其內(nèi)部，縱向有上下級的關(guān)系，即領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；橫向有各職能部門、各工作崗位之間的關(guān)系。在制定行政編制標(biāo)準(zhǔn)的時候，應(yīng)遵守統(tǒng)一原則，既要相互制約，又要相互補(bǔ)充，保證下級只對一個上級負(fù)責(zé)，接受一個上級機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)的指揮，上級對下級要明確職責(zé)。賦予相應(yīng)權(quán)限，做到領(lǐng)導(dǎo)管理和信息貫通的統(tǒng)一。

7.科學(xué)原則

行政編制標(biāo)準(zhǔn)的制定，要反映出人員編制的客觀規(guī)律性以及各因素對行政編制的影響力度和相互關(guān)系。

8.彈性原則

政府部門是一個開放的系統(tǒng)，處在不斷變化的環(huán)境中，系統(tǒng)內(nèi)的人員結(jié)構(gòu)既要相對穩(wěn)定，又要負(fù)有彈性，具有適應(yīng)環(huán)境變化的應(yīng)變能力。

9.充分協(xié)商原則

核定行政編制工作中要由機(jī)構(gòu)編制管理部門向有關(guān)政府部門介紹有關(guān)核定行政編制的工作要求和基本原則、方法和程序，認(rèn)真聽取有關(guān)政府部門的意見，幾上幾下，反復(fù)協(xié)商，促進(jìn)形成共識并盡量達(dá)成一致意見；無法達(dá)成一致意見的，要提出具體處理意見。

10.統(tǒng)籌兼顧原則

核定行政編制既要考慮實際工作需要。又要考慮行政編制總規(guī)模及政府各部門的行政編制狀況；既要堅持精簡原則，又要有利于穩(wěn)定，避免政府各部門的行政編制大起大落；既要綜合分析各種增編因素，又要全面分析各種減編因素。同時要考慮有關(guān)政府部門相關(guān)職能事業(yè)單位和社會團(tuán)體的設(shè)置情況。

四、核定行政編制的難點(diǎn)

1.一些政府部門之間存在職責(zé)交叉

由于某些事務(wù)自身的雙重屬性，一些政府部門之間存在著職責(zé)交叉，為核定和合理分配行政編制帶來了一定的困難。比如：水利部、國土資源部在地下水監(jiān)測和管理上存在職責(zé)交叉。水利部從水管理的角度對地下水進(jìn)行監(jiān)測和管理，國土資源部從防止地下水過度開采導(dǎo)致地面沉降的角度進(jìn)行監(jiān)測和管理。目前，兩部門都從不同角度對地下水進(jìn)行監(jiān)測和管理建立了一整套較為完備的人員、機(jī)構(gòu)和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，均有國家撥付的事業(yè)經(jīng)費(fèi)和項目經(jīng)費(fèi)。這種情況屬于政府職能本身沒有變化，但在各部門之間存在職責(zé)交叉，職能本身產(chǎn)生的工作量沒有變化。

2.工作任務(wù)的臨時性

每個政府部門職責(zé)分工不同，工作性質(zhì)也不同，因此工作任務(wù)的穩(wěn)定性也各異。有些政府部門的工作任務(wù)穩(wěn)定性較高，沒有需要及時處理的臨時性工作，比如：法制部門，其工作任務(wù)主要是統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一規(guī)劃立法工作。而有些政府部門的工作任務(wù)穩(wěn)定性較低，經(jīng)常出現(xiàn)需要及時處理的臨時性工作，比如：交通海事機(jī)構(gòu)，其工作任務(wù)主要是行使國家水上安全監(jiān)督和防止船舶污染、船舶及海上設(shè)施檢驗、航海保障管理和行政執(zhí)法，并履行交通安全生產(chǎn)等管理職能。保障水上交通安全，處理突發(fā)的水上交通事件，這種工作的具體數(shù)量難以預(yù)測。這種情況屬于政府職能本身沒有變化，有些部門職能得到充分發(fā)揮，增加了不可預(yù)測的工作量。

3.工作任務(wù)的市場化

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，一些政府部門的工作逐漸面向市場，參與市場化的程度越來越高，改變了原來計劃經(jīng)濟(jì)體制下某些政府部門靠上級下達(dá)工作任務(wù)的現(xiàn)象。走向市場，參與競爭，原來的運(yùn)作機(jī)制產(chǎn)生了變化，導(dǎo)致了工作任務(wù)的不確定性，增加了核定行政編制的難度。比如：地方民航監(jiān)管辦公室，其工作任務(wù)主要是監(jiān)督檢查轄區(qū)內(nèi)民用航空空中、地面安全工作，按規(guī)定承辦民用航空飛行事故和地面事故及其事故癥候的調(diào)查處理工作。這種工作的具體數(shù)量必然受到已經(jīng)開展市場競爭的監(jiān)管對象(主要是航空公司和機(jī)場)業(yè)務(wù)變動的影響。這種情況屬于政府職能本身沒有變化，有些部門職能得到充分發(fā)揮，增加了可以預(yù)測的工作量。

4.工作任務(wù)的動態(tài)性

改革開放二十多年來，我國始終堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，經(jīng)濟(jì)保持著較高的增長速度，取得了舉世矚目的成就。通常情況下。政府職能相對穩(wěn)定，但考慮到目前我國正處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)初級階段，人均GDP已經(jīng)超過1000美元但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到3000美元。從一些國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史來看，人均GDP在1000－3000美元的時期是一個十分特殊的時期，既可能是發(fā)展黃金期，又可能是矛盾凸現(xiàn)期，在我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中會不斷出現(xiàn)新矛盾、新問題和新情況，這將給政府帶來不少新的工作任務(wù)。政府職能本身發(fā)生變化，增加了相應(yīng)的工作量。

五、建議與對策

1.制定行政編制標(biāo)準(zhǔn)，實行標(biāo)準(zhǔn)化管理

目前，政府各部門行政編制種類眾多、情況復(fù)雜，不同行政編制之間的標(biāo)準(zhǔn)又不統(tǒng)一，有必要制定一套行之有效的行政編制標(biāo)準(zhǔn)。行政編制標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)于行政編制內(nèi)容的法規(guī)性規(guī)定和原則，它是經(jīng)過科學(xué)的論證和嚴(yán)格的審批，符合經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)律而制定出來的一種共同依據(jù)，并以行政法規(guī)的形式加以控制。行政編制標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)布，有關(guān)部門必須貫徹執(zhí)行。同時，行政編制標(biāo)準(zhǔn)不是一成不變的，隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的不斷深入，我們要對行政編制標(biāo)準(zhǔn)適時進(jìn)行修訂，做到科學(xué)、先進(jìn)、實用。實行行政編制標(biāo)準(zhǔn)化管理，將會大大提高行政編制管理工作的水平。

2.深入研究職能，科學(xué)核定行政編制

依據(jù)政府工作目標(biāo)和轉(zhuǎn)變政府職能的要求，對政府各部門職能進(jìn)行梳理分析，為核定行政編制提供合理依據(jù)。具體方法如下：

(1)界定職能歸屬，進(jìn)行定性分析

理清是屬于政府的職能，還是屬于其他國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、中介組織、企業(yè)、軍隊的職能；是屬于中央政府的職能，還是屬于地方政府的職能；是應(yīng)由本部門承擔(dān)的職能，還是應(yīng)由其他政府部門的職能；是屬于需要加強(qiáng)的職能，還是需要弱化的職能；是需要劃入的職能，還是需要劃出的職能；是屬于政府的核心職能、輔助職能，還是屬于臨時職能、過渡職能；是必須與其他政府部門共同才能完成的職能，還是職能相近或已經(jīng)產(chǎn)生交叉的職能。

(2)界定職能數(shù)量，進(jìn)行定量分析

定量分析需要分門別類匯總政府各部門各種職能的具體數(shù)量，綜合分析各種職能的重要程度、帶來的工作量、復(fù)雜程度和持續(xù)時間。定量方法主要依靠建立行政編制標(biāo)準(zhǔn)模型，重點(diǎn)是對行政編制標(biāo)準(zhǔn)模型中參數(shù)的確定和影響因素的相關(guān)分析。行政編制標(biāo)準(zhǔn)模型是要確定各類人員行政編制數(shù)與主要因素之間的關(guān)系。定量方法就是從數(shù)量上來揭示和分析這些關(guān)系。最為常見的一種定量方法是函數(shù)公式法，它是一種常見的以利用各類人員編制與各主要相關(guān)因素之間的函數(shù)關(guān)系所建立的數(shù)學(xué)公式為行政編制標(biāo)準(zhǔn)模型的方法。它通過各因素間，各因素與行政編制之間的相關(guān)分析和對歷年行政編制有關(guān)原始資料的統(tǒng)計分析，量化所得的有關(guān)參數(shù)和修正系數(shù)，以此來完善行政編制標(biāo)準(zhǔn)模型。以函數(shù)公式法所制定的核定行政編制模型最大的特點(diǎn)是使行政編制具有動態(tài)適用性，以適應(yīng)政府各部門在工作任務(wù)變化的情況下對行政編制的不同要求，這種核定行政編制的方法對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革形勢下的政府各部門人員核編更有實用價值，也是對傳統(tǒng)的靜態(tài)式行政編制標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)。

3.靈活運(yùn)用機(jī)動行政編制

按照核定行政編制的原則，各級機(jī)構(gòu)編制管理部門在政府機(jī)構(gòu)改革過程中確定政府各部門的行政編制總數(shù)之后，應(yīng)另外留出部分機(jī)動行政編制，用于某些政府部門由于不穩(wěn)定的工作性質(zhì)所增加的工作任務(wù)。我們可以采用臨時行政編制的方式使用這部分機(jī)動行政編制，即當(dāng)某些政府部門臨時性工作任務(wù)增加時，分配使用一些臨時行政編制，當(dāng)某些政府部門臨時性工作任務(wù)減少時，相應(yīng)核銷已分配的臨時行政編制，保持臨時性工作量和臨時行政編制數(shù)量之間相匹配。同時，臨時行政編制可以在不同政府部門之間自由流轉(zhuǎn)，但是要保證政府各部門同時使用的臨時行政編制總數(shù)不能超過留出的機(jī)動行政編制總數(shù)。

4.有關(guān)政府部門加強(qiáng)與其監(jiān)管對象的工作溝通

對于工作任務(wù)市場化的政府部門，建議其加強(qiáng)與監(jiān)管對象的工作交流與合作，積極開展對監(jiān)督對象的業(yè)務(wù)工作量和所帶來的監(jiān)督檢查工作量的統(tǒng)計分析和預(yù)測預(yù)警工作。將統(tǒng)計分析和預(yù)測預(yù)警工作有機(jī)結(jié)合起來，及時對過去的工作量情況進(jìn)行統(tǒng)計分析，對未來的工作量進(jìn)行預(yù)測分析，對工作量將出現(xiàn)的大幅度變動情況進(jìn)行預(yù)警分析。建立相應(yīng)的監(jiān)測評估指標(biāo)體系和預(yù)測預(yù)警模型，開發(fā)預(yù)測預(yù)警軟件系統(tǒng)。考慮到這類情況不屬于臨時性或突發(fā)性事件，而是人為可以預(yù)測的工作量變動，建議在一屆政府任期內(nèi)一般不予增加行政編制，但政府各部門可以合理調(diào)劑使用本部門系統(tǒng)內(nèi)的行政編制。

5.積極關(guān)注我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況

各級機(jī)構(gòu)編制管理部門要積極關(guān)注我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況，對于新出現(xiàn)的新矛盾、新問題和新情況給予高度的重視，分門別類地進(jìn)行歸納分析，按照輕重緩急分別提出合理有效的解決措施，及時對政府職能進(jìn)行擴(kuò)展或收縮，合理安排行政編制的增加或減少。按照我國政府“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的職能轉(zhuǎn)變方向和目前我國的實際情況，我認(rèn)為應(yīng)該在以下兩個方面予以加強(qiáng)：一是要加強(qiáng)政府基本公共服務(wù)責(zé)任。政府要抓緊制訂各領(lǐng)域基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，完善基本公共服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃和政策法規(guī)。合理劃分中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，落實各級政府公共服務(wù)責(zé)任。二是要完善公共服務(wù)體系。強(qiáng)化政府作為公共服務(wù)提供主體的地位。建立政府主導(dǎo)、社會參與、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力的公共服務(wù)體系。加強(qiáng)整合行政資源，調(diào)整行政機(jī)構(gòu)布局，優(yōu)化行政人員結(jié)構(gòu)，探索行政管理新模式，激勵與約束并舉，進(jìn)一步提高公共服務(wù)的水平。

責(zé)任編輯：李 華