摘要：實(shí)行省直管縣體制，是中國政府管理體制進(jìn)一步改革的長期戰(zhàn)略任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國省管縣體制改革成敗的關(guān)鍵，一是改革方案是否科學(xué)、合理，二是實(shí)施時(shí)機(jī)是否合適，三是相關(guān)領(lǐng)域的改革能否及時(shí)跟進(jìn)，配套措施是否得力。本文就保證省管縣改革順利推進(jìn)的配套措施作一簡約的論述：明確各級(jí)權(quán)限、轉(zhuǎn)變政府職能、精簡政府機(jī)構(gòu)、建立協(xié)調(diào)機(jī)制、增進(jìn)制度柔性、加強(qiáng)分類指導(dǎo)、完善評(píng)價(jià)體系。

關(guān)鍵詞：省直管 縣體制改革 配套措施

郡縣治則天下安，縣域強(qiáng)則國家富?？h，歷史上曾經(jīng)直接由皇帝掌管；新中國成立后，縣歸省來領(lǐng)導(dǎo)，直到改革開放初期一些地區(qū)才開始建立“市管縣”體制。20世紀(jì)90年代以來我國許多省份進(jìn)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革或建立省直接對縣的財(cái)政體制，標(biāo)志著開始改革“市管縣”體制，改革的趨勢是走向“省直管縣”。省直管縣體制改革涉及到省級(jí)政府的管理幅度、地級(jí)市政府利益分配、行政區(qū)劃調(diào)整、機(jī)構(gòu)改革、人員分流等眾多復(fù)雜問題。作為一個(gè)影響深遠(yuǎn)、牽連眾多的政策調(diào)整，不可能一蹴而就，往往要經(jīng)過反復(fù)的試驗(yàn)和論證。我國省管縣體制改革成敗的關(guān)鍵，一是改革方案是否科學(xué)、合理，二是實(shí)施時(shí)機(jī)是否合適，三是相關(guān)領(lǐng)域的改革能否及時(shí)跟進(jìn)，配套措施是否得力。本文就保證省管縣改革順利推進(jìn)的配套措施做了簡約的論述：明確各級(jí)政府職責(zé)權(quán)限、轉(zhuǎn)變政府職能、精簡政府機(jī)構(gòu)、建立協(xié)調(diào)機(jī)制、增進(jìn)制度柔性、加強(qiáng)分類指導(dǎo)、完善評(píng)價(jià)體系。

一、明確各級(jí)權(quán)限

科學(xué)劃分中央、省、縣(市)的職責(zé)權(quán)限，該由下級(jí)政府管理的職能，上級(jí)政府不要截留。中國在縱向間政府關(guān)系中存在的最主要的問題是“職責(zé)同構(gòu)”的運(yùn)行模式，即中央政府和各級(jí)地方政府之間事權(quán)不明，職責(zé)不專。中央政府與地方政府，上級(jí)政府與下級(jí)政府的職責(zé)基本上是對等的。由于職責(zé)上的同構(gòu)，必然導(dǎo)致在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的上下對口，左右對齊，導(dǎo)致在政府運(yùn)作過程中的低效和混亂。政府為了有效地實(shí)施其政治管理，實(shí)行省直管縣體制，必須科學(xué)合理地劃清各級(jí)政府的職責(zé)，特別是要?jiǎng)澐质?、?地)、縣的職責(zé)權(quán)限，而且應(yīng)該賦予各級(jí)政府相對獨(dú)立的、專門的權(quán)限，使它們“在履行自己各自的職責(zé)時(shí)具有各自的權(quán)利、責(zé)任和方式，上下級(jí)政府間不能互相干預(yù)”。

只有科學(xué)合理地劃清了各級(jí)政府的職責(zé)，才有可能精簡管理層次、擴(kuò)大管理幅度。管理最忌諱上下一般粗，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府職權(quán)不清，必然導(dǎo)致爭權(quán)奪利和推諉扯皮兩種現(xiàn)象同時(shí)并存。然而到目前為止，我國對省、市(地)、縣的職責(zé)權(quán)限的劃分并不是很明確。1999年，中央中央、國務(wù)院在《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》中指出：“省一級(jí)政府要切實(shí)履行區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會(huì)管理的職能，按照國家法律、法規(guī)和方針、政策，制定區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)和物質(zhì)文明建設(shè)，創(chuàng)造公平、公正、公開的競爭環(huán)境，維護(hù)市場秩序，打破地區(qū)、條塊分割；政府機(jī)關(guān)不再辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，已經(jīng)辦的要限期脫鉤，解除政府主管部門與國有企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，主管部門不再直接管理企業(yè)，切實(shí)落實(shí)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，深化企業(yè)改革，加快企業(yè)改組；加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。市一級(jí)政府要逐步管理從企業(yè)分離出來的社會(huì)事務(wù)，實(shí)行屬地管理；進(jìn)一步改善投資環(huán)境，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護(hù)市場秩序，搞好社區(qū)服務(wù)，充分發(fā)揮城市的中心作用和輻射功能?？h一級(jí)政府要切實(shí)把職能轉(zhuǎn)向服務(wù)與協(xié)調(diào)，加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，逐步發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、市場化、現(xiàn)代化?！边@是我國第一次比較明確地闡述地方各級(jí)政府的職能和側(cè)重點(diǎn)，其基本方向和思路是正確的。應(yīng)以此為基礎(chǔ)，繼續(xù)總結(jié)探索，在省直管縣的體制背景下，依法進(jìn)一步明確省、市(地)、縣的職責(zé)權(quán)限，構(gòu)建三者之間新的體制結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式。

二、轉(zhuǎn)變政府職能

胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告中指出，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)?！睆恼c社會(huì)關(guān)系的角度來看，如果政府對社會(huì)管得太多，社會(huì)的自主空間太小，政府代行了許多原屬社會(huì)的職能，就導(dǎo)致政府的管理幅度不可能過寬，政府層級(jí)偏多。從政治學(xué)的角度來看，造成幅度窄、層級(jí)多的體制原因是政府與社會(huì)的職能分工問題，這只有通過進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變的政治體制改革才可根本解決。

政府職能的轉(zhuǎn)變要求政府角色的轉(zhuǎn)變，要從過去的統(tǒng)治行政走向管理行政、服務(wù)行政。擯棄傳統(tǒng)計(jì)劃體制下形成的“政府萬能”的神話，高度重視市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)的適度性與局限性問題，構(gòu)建有限政府，就是要“轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能”。按照十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，其涵義包括以下四個(gè)方面：一是改革行政審批制度，減少行政審批，把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來；二是加強(qiáng)宏觀調(diào)控，減少政府對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長期計(jì)劃的研究和制定，確定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)；三是加強(qiáng)政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，通過政策和法律促進(jìn)不同地區(qū)的平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展；四是改革行政決策制度，減少行政命令，完善政府重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策程序。行政決策過程要充分利用社會(huì)的智力資源和公共信息資源，廣泛吸收公眾參與決策。增強(qiáng)決策過程的透明度。在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的過程中，必須把握好政府干預(yù)的限度，確定政府干預(yù)的范圍和內(nèi)容，即提供法治、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場秩序和基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮市場機(jī)制的主體性作用和政府干預(yù)的補(bǔ)充性作用。我國在完善市場經(jīng)濟(jì)體制的新時(shí)期，政府在“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能”的過程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宏觀調(diào)控職能、規(guī)劃職能、服務(wù)職能、協(xié)調(diào)職能、指導(dǎo)職能。

三、精簡政府機(jī)構(gòu)

1.優(yōu)化地方政府的組織結(jié)構(gòu)

精簡機(jī)構(gòu)，優(yōu)化地方政府的組織結(jié)構(gòu)，是實(shí)施省直管縣體制改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。改革開放以來，我國對地方政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次改革，取得了積極成效。但“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的問題一直沒有得到根本解決。實(shí)行省直管縣體制，要求建立更加精簡、高效的政府。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，以及構(gòu)建有限政府的迫切性，都要求采取更為有效的措施，壓縮地方政府規(guī)模，降低地方行政成本，優(yōu)化地方政府組織結(jié)構(gòu)，提高地方政府工作效能。胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告中也指出，“精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制?！?/p>

我國地方政府機(jī)構(gòu)改革雖然取得了有效進(jìn)展，但隨著形勢的發(fā)展，地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的某些方面與全面建設(shè)和諧社會(huì)的新任務(wù)，與實(shí)現(xiàn)政府管理民主化、科學(xué)化、規(guī)范化和法制化的新要求，還存在著諸多不適應(yīng)。突出表現(xiàn)在：第一，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政企不分原則在不少地方?jīng)]有得到很好落實(shí)。一些地方政府直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，使市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用難以得到有效發(fā)揮。與此同時(shí)，地方政府職能的錯(cuò)位還導(dǎo)致某些經(jīng)濟(jì)關(guān)系不協(xié)調(diào)，市場失序，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足，嚴(yán)重影響和妨礙了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。第二，我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)行政管理體制已經(jīng)不能很好地適應(yīng)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的要求，迫切需要探索和創(chuàng)新城鎮(zhèn)行政管理模式。第三，地方政府機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫的問題在不少地方仍未得到很好解決，導(dǎo)致地方行政成本高昂，社會(huì)負(fù)擔(dān)沉重，濫用權(quán)力和腐敗現(xiàn)象比較突出。

2.做好人員分流安置

伴隨著省管縣體制改革的進(jìn)行，必然出現(xiàn)富余人員如何安置的問題?？肆诸D政府曾大幅度成功裁員(裁了28萬人)的做法，對我國實(shí)現(xiàn)省直管縣行政管理體制中的人員分流起到很大啟示。其具體做法是：將政府一些機(jī)構(gòu)成建制轉(zhuǎn)移出政府，實(shí)行企業(yè)化管理，與國家財(cái)政脫鉤；鼓勵(lì)提前退休，對一些年齡較大、業(yè)績平平且工作年滿30年的公務(wù)員，允許其提前退休；對自愿脫離政府的公職人員，采取一次性補(bǔ)助的辦法，讓其自謀職業(yè)，平均每人補(bǔ)助25萬美元；對裁減下來的公務(wù)員，政府為他們提供培訓(xùn)和咨詢，促其盡快重新就業(yè)等。

(1)人員分流的途徑

要堅(jiān)決清退編外人員，多渠道妥善安置人流分員，包括：一是完善加強(qiáng)退休辭退制度。年滿50歲或者工作年限滿20年的，自愿退休的可提前退休，至法定退休年齡再按國家規(guī)定辦理退休手續(xù)，在此期間保留原待遇(工資、福利，但不包括交通費(fèi)、通信費(fèi)等與辦公有關(guān)的津貼，下同)不變；二是鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)。在城市，鼓勵(lì)精簡下來的人員或是到街道辦事處與居民委員會(huì)，或是興辦社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，或是自謀職業(yè)，如申辦餐飲、信息咨詢、中介服務(wù)等民營企業(yè)，對此國家可以在貸款、稅收等政策上給予適度傾斜。在農(nóng)村，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流人員或是創(chuàng)辦農(nóng)場、養(yǎng)殖場等，或是充實(shí)壯大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)隊(duì)伍，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)體系建設(shè)。市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，個(gè)體農(nóng)戶越需要市場信息、商品流通等社會(huì)化服務(wù)。而目前我國農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)非常薄弱，遠(yuǎn)未形成體系，像“農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人”、“農(nóng)村市場信息咨詢服務(wù)站”這樣的社會(huì)中介組織數(shù)量與質(zhì)量都落后于市場需求。這就給精簡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，并有利于鄉(xiāng)村服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的形成。總之，既要為分流人員創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，使他們有生活出路，又要考慮分流人員的專長，使他們有用武之地。這是解決人員分流必須始終把握的一點(diǎn)。三是把政府機(jī)構(gòu)中的專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門轉(zhuǎn)制為公司，由過去的行政管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營服務(wù)機(jī)構(gòu)，逐步從政府系列中分離出來，變?yōu)楠?dú)立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體或服務(wù)實(shí)體。或者由政府牽頭，興辦各種服務(wù)型、開發(fā)型的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，把人員分流與強(qiáng)化服務(wù)功能和開發(fā)性生產(chǎn)結(jié)合起來，為機(jī)關(guān)人員提供各盡所能的用武之地。

(2)人員分流的保障措施

人員分流是我國實(shí)現(xiàn)省直管縣行政管理體制中涉及到的重要內(nèi)容。要著眼于市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展與完善，重視解決改革帶來的利益沖突與矛盾。做好人員分流的保障措施，以減輕或化解分流阻力，防止分流人員成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素，促進(jìn)分流人員穩(wěn)妥、有序的安置與消化。

第一，實(shí)行離職補(bǔ)償制度。對機(jī)構(gòu)改革中的分流人員可以實(shí)行離職補(bǔ)償制度，即對分流人員發(fā)給一定數(shù)額的補(bǔ)償金，并在有關(guān)行政規(guī)章上予以明確規(guī)定，然后根據(jù)各地實(shí)際情況以及本人工齡、貢獻(xiàn)，確定合理的幅度。具體方法上，或是直接給付現(xiàn)金；或是將國家分配的現(xiàn)有住房作價(jià)作為補(bǔ)償；或者給他們提供定向進(jìn)修和學(xué)歷培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，他們在培訓(xùn)期間原有的各種待遇保持不變；或是鼓勵(lì)他們到企業(yè)工作，同時(shí)給予接收分流人員的企業(yè)一定的資金貸款優(yōu)惠，激發(fā)企業(yè)接收機(jī)關(guān)分流人員的積極性。

第二，健全社會(huì)保障制度。在人們眼中，我國公務(wù)員除了工作穩(wěn)定、社會(huì)形象和社會(huì)地位較高外，更為重要的是，公務(wù)員的福利待遇正逐步提高，從另一角度也反映出我國的社會(huì)保障機(jī)制還不健全。由于社會(huì)保障嚴(yán)重缺位，人們害怕離開機(jī)關(guān)后自身利益受損，是人員不愿離開機(jī)關(guān)的重要原因。可見社會(huì)保障制度是推行省直管縣體制改革的“減震器”，我國必須盡快建立起完善的社會(huì)保障制度。然而我國目前各種社會(huì)保險(xiǎn)制度還沒完全建立起來，除政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位外的社會(huì)大多數(shù)成員仍然游離于養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)安全網(wǎng)之外，很多用人單位降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)水平，有的干脆不搞社會(huì)保險(xiǎn)，加上人們自身投保意識(shí)淡薄，使得社會(huì)保障存在較大問題，尤其是在民營企業(yè)和廣大農(nóng)村。因此，我國推行省直管縣體制改革必須針對社會(huì)保障方面存在的問題，為確保干部有效分流，要在健全社會(huì)保障機(jī)制方面狠下功夫。

第三，大力開展教育培訓(xùn)。在推行省直管縣體制改革中，一方面要大力加強(qiáng)思想教育工作。要教育廣大干部要改變傳統(tǒng)的“官本位”思維模式，從舊體制下形成的舊觀念、舊習(xí)慣中解放出來，樹立能進(jìn)能出、能上能下、能官能民的全新的思想觀念。另一方面要重視分流人員的培訓(xùn)。強(qiáng)化分流人員的技能培訓(xùn)，對于保證機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行，開發(fā)人才資源，優(yōu)化人才資源配置，具有重要意義。推行省直管縣體制改革中分流的人員，多數(shù)存在學(xué)歷和能力欠缺的問題。為此，大力開展多種形式的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，盡可能為他們提供進(jìn)修培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，努力提高他們的整體素質(zhì)和就業(yè)能力，是促使他們盡快重新上崗的有效途徑。

四、建立協(xié)調(diào)機(jī)制

在“市管縣”的體制下，地級(jí)市可以發(fā)揮一定的宏觀調(diào)控作用。撤掉這個(gè)中間管理層級(jí)之后，省的管理幅度驟然增大，如何協(xié)調(diào)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題就顯得相當(dāng)突出。西方各國為了減少都市間因發(fā)展空間狹小而產(chǎn)生摩擦，加強(qiáng)都市間的協(xié)調(diào)和合作，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性和創(chuàng)新性，努力增強(qiáng)決策的科學(xué)性和合理性。促進(jìn)都市區(qū)的健康發(fā)展，大多建立了都市間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?！岸际新?lián)盟”或城市聯(lián)合委員會(huì)是主張跨行政區(qū)、跨行政級(jí)別，并吸納非政府組織參與的多中心、自主治理的合作機(jī)制。它是西方國家管理城市群區(qū)所創(chuàng)造的新型政府管理體系，是政府間行政組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整。如美國、英國、加拿大、澳大利亞等國家的許多大都市地區(qū)，除各自地方城市設(shè)有自己的城市政府之外，在更大的范圍內(nèi)還設(shè)有一個(gè)聯(lián)合政府或城市聯(lián)合委員會(huì)，用來協(xié)調(diào)各城市間的相關(guān)事務(wù)。

我國應(yīng)堅(jiān)持以市場導(dǎo)向取代行政導(dǎo)向，進(jìn)一步規(guī)范行政管理模式，在切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能和明確職責(zé)的基礎(chǔ)上建立區(qū)域合作與協(xié)調(diào)機(jī)制。這是政府間合作治理理念的體現(xiàn)，省管縣已經(jīng)為這種治理結(jié)構(gòu)建立了制度基礎(chǔ)，在市、縣具有平等的治理權(quán)限的基礎(chǔ)上。雙方的民主協(xié)商才是可能的，因而也能夠真正形成相應(yīng)的機(jī)制。區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)是對于市縣之間、縣與縣之間的問題，可以充分發(fā)揮利益調(diào)節(jié)和權(quán)利平衡的作用，不僅能有效地推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，而且能有效地解決一些靠單邊行政命令無法解決的公共難題，其管理超出一個(gè)地方政府轄區(qū)的有關(guān)公共事務(wù)，體系內(nèi)職責(zé)劃分相對較為明確，各級(jí)政府無上下所屬關(guān)系，避免相互干擾，行政效率較高。它的職能范圍主要包括規(guī)劃、消防、治安、教育、城市衛(wèi)生、道路交通、福利和文化娛樂等。

五、增進(jìn)制度柔性

政府尤其是省級(jí)政府必須加強(qiáng)宏觀調(diào)控，提升自身駕馭改革的能力，順利推行省管縣體制改革。對于省管縣體制的變革，制度變遷的路徑依賴形成的制度剛性給現(xiàn)在的改革帶來了很大的困難，“市管縣”體制將成為束縛發(fā)展的繩索，而且改變這種狀況阻力很大。在實(shí)行省管縣體制改革后，市和縣之間原有的制度關(guān)系必然遭到劇烈破壞，在遭到強(qiáng)大阻力的同時(shí)引發(fā)地方的人事甚至經(jīng)濟(jì)的震動(dòng)。所以要認(rèn)真總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在新的省管轄體制變革中加入柔性因子，以增強(qiáng)應(yīng)對將來復(fù)雜動(dòng)蕩環(huán)境的能力，但必須注意兩個(gè)方面：一是在制度設(shè)計(jì)過程中，設(shè)計(jì)的原則不是一成不變的，要充分考慮到現(xiàn)實(shí)的情況和個(gè)案的差異性。二是在制度變革完成之后。新的制度也不是一成不變的，要充分考慮到改革的歷史路徑和時(shí)間的動(dòng)態(tài)性。不同的制度設(shè)計(jì)往往具有不同的適應(yīng)性，良好的制度設(shè)計(jì)更能適應(yīng)環(huán)境的變化。

擴(kuò)大制度設(shè)計(jì)的參與程度是增強(qiáng)制度柔性的一個(gè)好途徑。黨的十七大報(bào)告明確提出，“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策，原則上要公開聽取意見”，“堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”。如果讓改革中牽涉到的多個(gè)利益主體參與到制度設(shè)計(jì)中來，給予更多表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，將使改革過程更嚴(yán)謹(jǐn)慎重，新的制度也更容易為不同利益相關(guān)者接受。在縣級(jí)政府的體制改革中，我們應(yīng)該推動(dòng)多中心的治理結(jié)構(gòu)，提高制度柔性，并真正讓它發(fā)揮作用。

六、加強(qiáng)分類指導(dǎo)

我國是一個(gè)國土遼闊、人口和民族眾多，各地自然經(jīng)濟(jì)、社會(huì)歷史條件和生活水平差異很大的國家，作為上層建筑的政府層級(jí)體制。如何適應(yīng)不同地區(qū)的自然、歷史條件和生產(chǎn)力發(fā)展的需要，是個(gè)復(fù)雜的問題。所以應(yīng)根據(jù)各地不同條件和特點(diǎn)。加強(qiáng)分類指導(dǎo)，因地制宜，選擇不同的政區(qū)模式，不搞“一刀切”。我國的國情決定了省管縣改革的復(fù)雜性和政區(qū)模式選擇的多樣性。一是在已經(jīng)形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心和積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的發(fā)達(dá)地區(qū)，如北京、上海、天津、重慶直轄市和廣州、深圳、南京、武漢、青島、大連等副省級(jí)城市，可重點(diǎn)加大推進(jìn)“撤縣(市)建區(qū)”的力度。為構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，較發(fā)達(dá)的地級(jí)市也適當(dāng)擴(kuò)大管轄范圍，改近郊縣全部或部分為市轄區(qū)，或?qū)讉€(gè)近郊縣部分區(qū)域劃歸市轄。二是新疆、內(nèi)蒙、寧夏等一些民族自治地區(qū)不適合實(shí)行省直管縣。如果進(jìn)行省直管縣，就和《民族區(qū)域自治法》相沖突。此外，一些非民族省區(qū)，比如四川省阿壩藏族自治州，四川省也不能夠進(jìn)行直管。三是在西部面積比較大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，青海省區(qū)，在區(qū)劃沒有調(diào)整的情況下，仍維持目前的行政管理格局，但可向縣級(jí)單位下放一些權(quán)力。并根據(jù)中心城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，按地域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系合理界定轄縣范圍，防止“小馬拉大車”現(xiàn)象，不合理的必須適時(shí)加以調(diào)整。現(xiàn)在采取地區(qū)行署建制的。不再審批新的市管縣體制，使這些地區(qū)的行政區(qū)劃符合憲法的規(guī)定，待條件成熟取消地區(qū)虛級(jí)建制，直接過渡到省直管縣市體制。

七、建立評(píng)價(jià)體系

溫家寶總理在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上講話中闡述：“各級(jí)黨委、政府和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，要真正樹立與科學(xué)發(fā)展觀相適應(yīng)的政績觀。創(chuàng)造政績是為了發(fā)展，是為了造福人民。我們講的發(fā)展，是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展；我們所講的政績，是為實(shí)現(xiàn)這樣的發(fā)展而創(chuàng)造的政績。我們要用全面的、實(shí)踐的、群眾的觀點(diǎn)看待政績?！边@實(shí)際為政績評(píng)價(jià)主體創(chuàng)新、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)指明了方向。目前，在政績評(píng)價(jià)中存在著一些問題，主要表現(xiàn)為：“沒有凸現(xiàn)公共性的價(jià)值取向，對政府運(yùn)行成本的核算嚴(yán)重缺失，忽視對政府官員的能力做出評(píng)價(jià)，與行政道德價(jià)值有所背離。”而且在“壓力型體制”下，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值和增長速度往往成為政績評(píng)價(jià)中首要甚至是唯一的標(biāo)準(zhǔn)。我國在推行省直管理縣體制的進(jìn)程中，必須建立科學(xué)的政績評(píng)價(jià)體系?！敖⒖茖W(xué)的發(fā)展觀和以人為本的政績觀，全面推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念、創(chuàng)新發(fā)展模式、提高發(fā)展質(zhì)量，落實(shí)“五個(gè)統(tǒng)籌”，建立符合科學(xué)發(fā)展觀要求的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，逐步實(shí)施政區(qū)分等、分類管理改革，全面推進(jìn)依法行政，健全科學(xué)民主的決策機(jī)制、行政監(jiān)督機(jī)制、政績考核機(jī)制。

首先，要用全面的、實(shí)踐的、群眾的觀點(diǎn)看待政績。用全面的觀點(diǎn)看待政績意味著政績評(píng)價(jià)的主體應(yīng)是全面的，政績評(píng)價(jià)主體應(yīng)是混合構(gòu)成，既有利益相關(guān)主體又有非利益相關(guān)主體。用實(shí)踐的觀點(diǎn)看待政績意味著政績評(píng)價(jià)的主體是從實(shí)踐中來的。以群眾的觀點(diǎn)看待政績表明群眾應(yīng)是政績評(píng)價(jià)主體的重要構(gòu)成，群眾是政績的直接利益相關(guān)主體，政府應(yīng)是人民的政府，是為公民服務(wù)、滿足公民需求的政府，否則，政府必然會(huì)失去合法性、權(quán)威性與可信任性。因此，要改變上級(jí)政府對下級(jí)政府單向、封閉的傳統(tǒng)考核模式，政績評(píng)價(jià)主體從單一型趨向多元型，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界特別是基層群眾的積極性，“通過當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)代表的無記名投票、獨(dú)立中介組織的民意調(diào)查、上級(jí)統(tǒng)計(jì)部門的抽樣調(diào)查、新聞媒體的監(jiān)督評(píng)比等多種形式考核地方政府及其官員，從制度上保證統(tǒng)計(jì)政區(qū)平等競爭，迫使各級(jí)政府加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，規(guī)范政府行為，健全政府決策責(zé)任制度，變對上級(jí)負(fù)責(zé)為對當(dāng)?shù)鼐用?、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)，從根本上治理“官出數(shù)字、數(shù)字出官”、虛假浮夸的不正之風(fēng)。在多元利益主體參與的制度性互動(dòng)中，可以消除政績評(píng)價(jià)過程的封閉性和神秘性，形成“魚缸效應(yīng)”，讓官員和政府的活動(dòng)就像魚缸里的金魚一樣無時(shí)無刻都要受到公眾的審視和評(píng)判。

其次，要明確評(píng)價(jià)什么的問題，即要科學(xué)設(shè)置評(píng)價(jià)內(nèi)容。一是要淡化各級(jí)政府單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，尤其要扭轉(zhuǎn)以GDP論英雄的片面政績觀，推動(dòng)地方政府加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。二是對政府的考核更要注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)人的全面發(fā)展，加快發(fā)展社會(huì)事業(yè)；更加注重社會(huì)公平，使全體人民共享改革發(fā)展的成果；更加注重民主法制建設(shè)，正確處理改革與發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，保持社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展切實(shí)轉(zhuǎn)入全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的軌道，促使地方政府認(rèn)真解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，政績評(píng)價(jià)必然要結(jié)合以人為本和公民權(quán)利的回歸而使公眾有更多的渠道和機(jī)會(huì)對政府的工作、政府官員的政績及其提供公共服務(wù)的能力和狀況進(jìn)行評(píng)議，這就使政績評(píng)價(jià)隨著壓力型體制的松動(dòng)與消解而有了創(chuàng)新的動(dòng)力。因?yàn)檎冊u(píng)價(jià)作為政府績效管理的一環(huán)，它的一個(gè)重要特點(diǎn)是指導(dǎo)思想上的公民取向、為民服務(wù)的宗旨和管理過程中公民的廣泛介入和參與。

責(zé)任編輯：李 華