近年來，我反復在強調一個基本事實：農(nóng)村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農(nóng)民維權抗爭活動的焦點。土地糾紛為何會成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題呢？最直接的原因在于，近20年來，隨著我國城鎮(zhèn)化速度加快，國家向農(nóng)民征用了大量的土地。而由于征用補償標準低，失地農(nóng)民所獲得的土地補償費不足創(chuàng)業(yè)，又沒有建立合理安置和社會保障制度，導致數(shù)千萬失地農(nóng)民成為了無地可種、無正式工作崗位、無社會保障的流民，并產(chǎn)生了十分嚴重的社會后果。

如果深究，我們就會發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民土地權益受損的根本原因是現(xiàn)行土地制度的缺陷。我國憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法都有關于農(nóng)村集體土地所有權的規(guī)定。1982年憲法第十條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?987年施行的《民法通則》第七十四條將憲法中的“集體所有”具體規(guī)定為：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！?1988年修改的《土地管理法》第八條在民法的基礎上進一步規(guī)定：“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。” 1993年的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第十一條也作了與土地管理法相同的規(guī)定。上述這些法律，將農(nóng)村集體土地所有權規(guī)定為三級制的“農(nóng)民集體所有”。這就是“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”和“村內兩個以上的集體經(jīng)濟組織中的農(nóng)民集體所有”。也就是說，農(nóng)村集體土地所有權的法定主體是三個級類的“農(nóng)民集體”。事實上，這種法律規(guī)定是有缺限的。因為它沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則；沒有明確產(chǎn)權代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關系。

首先，“農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟上的表述，不是法律關系的主體。財產(chǎn)所有權是很重要的法律權利，其主體必然是法律關系的主體，應該具有法律上的人格意義。從我國現(xiàn)行法律關于農(nóng)村集體土地所有權的立法本意和相關規(guī)定上來分析，“農(nóng)民集體”在概念上與“農(nóng)民集體組織”有著十分明顯的區(qū)別?！稗r(nóng)民集體”不是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或者村以內的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、也不是指某級行政組織如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或某級自治組織如村民委員會。對于這一點，法律明確規(guī)定由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理屬于村農(nóng)民集體所有的土地就是最好的說明。也就是說，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會都沒有土地所有權，它們只能經(jīng)營管理屬于“農(nóng)民集體所有”的土地。顯然這是與傳統(tǒng)的社會主義公有制理論相一致的。按照傳統(tǒng)的公有制理論解釋，“農(nóng)民集體所有”是農(nóng)村勞動群眾集體所有制在法律上的表現(xiàn)，指的是屬于一定區(qū)域內（鄉(xiāng)、村、村以下）全體農(nóng)民所有，即不歸哪一個組織（生產(chǎn)合作社或村民委員會或村民小組），也不歸農(nóng)民個人。然而，隨著經(jīng)濟改革的深入，我國相關的經(jīng)濟和民事法律的健全和發(fā)展，特別是在進行農(nóng)村集體土地的確權過程中，這種沒有具體組織形態(tài)和法律人格化的“農(nóng)民集體”就會遇到諸如不能行使和保護自身權利等情況。為了解決這一問題，經(jīng)濟理論界和有關的行政管理部門都力圖明確“農(nóng)民集體”的性質。例如1994年12月國家土地管理局地籍管理司在關于對農(nóng)民集體土地確權有關問題的答復中就指出：“‘農(nóng)民集體’是指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊延續(xù)下來的經(jīng)濟組織?！毙姓?zhí)法部門的這種解釋，在一定的意義上將“農(nóng)民集體”確定為“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織”。但這與正式的法律表述是不一致的。這種模糊不明確的規(guī)定，導致經(jīng)濟實踐中的混亂。在現(xiàn)實中，有些地方是由村民委員會或村民小組等非經(jīng)濟組織履行土地產(chǎn)權的職能；有的地方雖然規(guī)定土地由其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，可是國家征用土地卻仍需經(jīng)村民小組同意，征地補償款仍由村民小組支配；有些地方則由于無法確定“農(nóng)民集體”的法律性質，虛設產(chǎn)權主體，以至失去土地的發(fā)包主體，造成產(chǎn)權混亂現(xiàn)象?？梢?，現(xiàn)行法律規(guī)定“農(nóng)民集體”這樣一個無法律人格、不能具體行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權虛置。

其次，如果將“農(nóng)民集體”確定為“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織”，又會造成大量的農(nóng)村土地產(chǎn)權不清和不穩(wěn)定。我國長期實行三級所有、隊為基礎的農(nóng)村集體所有制。1962年９月中共第八屆中央委員會第十次會議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》在第四章規(guī)定：“生產(chǎn)隊是人民公社中的基本核算單位。它實行獨立核算、自負盈虧，直接組織生產(chǎn)，組織收益的分配?！薄吧a(chǎn)隊范圍內的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。生產(chǎn)隊所有的土地，不經(jīng)過縣級以上的人民委員會的審查和批準，任何單位和個人不得占有?！薄凹w所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊所有比較有利的，都歸生產(chǎn)隊所有?！笔聦嵣希趯φ绾弦坏捏w制進行改革之前，我國農(nóng)村許多地區(qū)公社與大隊兩級并沒有形成真正的經(jīng)濟實體，只是一級行政管理機構。據(jù)國家統(tǒng)計局1981年公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村99%以上是以生產(chǎn)隊為基本核算單位，90%以上的土地歸生產(chǎn)隊所有。在1983年撤銷人民公社時，生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊也由村民委員會和村民小組所替代，雖然一部分在規(guī)模和范圍上作了調整，但總體上還是保持了原體制下的土地占有關系。根據(jù)這種情況，《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》將《民法通則》規(guī)定村和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級“農(nóng)民集體所有”變更為三級類所有。但問題是《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的“村內兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織”是否就是生產(chǎn)隊解體后的村民小組？對此，1992年6月國家土地管理局政策法規(guī)司關于對《土地管理法》有關問題請示的答復中指出：“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織”必須有一定的組織機構、管理人員、資金，具有一定的民事權利能力和民事行為能力，能夠以自已名義獨立承擔民事責任?！薄霸谏a(chǎn)隊解體為村民小組后，原生產(chǎn)隊所有的土地，可以屬于該村民小組相應的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有，不應理解為村民小組擁有土地所有權?！蹦敲?，什么是與村民小組相應的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織？有關部門沒有進一步解釋和確定，而事實上絕大多數(shù)村民小組沒有建立獨立的集體經(jīng)濟組織。

再次，如果將“農(nóng)民集體所有”理解為“全體農(nóng)民共同所有”，我國法律規(guī)定的共有產(chǎn)權將與某些意識形態(tài)化的理論相沖突。將法律規(guī)定上的“農(nóng)民集體所有”理解為“全體農(nóng)民共同所有”，目前被稱之為農(nóng)村集體土地制度改革的重要思路之一。按照我國民法通則規(guī)定，財產(chǎn)共有權中的共有財產(chǎn)主體是各個共有人，在共有的形式上有按份共有和共同共有。其中按份共有，是指兩個或兩個以上的共有人按照預先確定的財產(chǎn)份額，分別對于共有財產(chǎn)享有權利和承擔義務；共同共有則是兩個以上的人基于某種共同關系而共同享有某項財產(chǎn)的所有權。共同共有與按份共有的主要區(qū)別是不分份額。在共同共有中，只要共有關系存在，共有人就不能劃分出哪個人享有多少份額。由于財產(chǎn)不分份額，共同共有人對于共有的財產(chǎn)都享有平等的占有、使用、收益和處分的權利。那么，農(nóng)民集體所有的土地是按份共有還是共同共有呢？顯然，如果要確定為共同所有的話，只能是共同共有了。但是，如果確定農(nóng)村集體所有的土地屬于社區(qū)農(nóng)民共同共有的話，在農(nóng)民集體所有這種共有關系消滅時，就要確定農(nóng)民各自應得的多少份額。毫無疑問，這種土地所有權份額的確定是對農(nóng)民個人擁有土地所有權的肯定，也就是承認了土地所有權的私人所有。這是與公有制理論相沖突的。因為按照傳統(tǒng)的公有制理論，“農(nóng)民集體所有”這種公有制形式，財產(chǎn)關系的主體只能是代表該集體全體成員的“集體”，任何個人都不是公有財產(chǎn)的權利主體。農(nóng)民個人對集體的財產(chǎn)，只有“集體”的所有權，盡管農(nóng)民是“集體”成員之一，但沒有確定個人份額的所有權。在集體公有制中財產(chǎn)的所有權是不可分割的。不能量化到個人，也不能以個人為單位進行轉讓。勞動者對勞動成果的獲得不是直接與財產(chǎn)份額掛鉤，而是同勞動數(shù)量和質量聯(lián)系在一起。這種理論，在法律上的表現(xiàn)是，決定農(nóng)民個人不是“農(nóng)村集體土地”任何產(chǎn)權意義上的主體，所有權的主體，只能是不具備法律人格意義的、虛擬化的“農(nóng)民集體”。正因為這種法律和理論上的沖突，決定了我國目前在處理“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人在土地所有權的關系上所作的制度安排，這就是規(guī)范化為土地承包制?？墒牵谶@種以土地所有權與使用權相分離為基礎的承包制下，集體土地所有人“農(nóng)民集體”與集體土地使用人“集體成員農(nóng)戶”之間在有關土地占有、使用、收益和處分等權能上雙方的權利和義務關系也是極不明確的。

最后，也是最為嚴重的是，國家對農(nóng)民集體行使土地所有權的超法律限制。我國對農(nóng)民集體土地所有權實行非常嚴格的限制。這些限制即有對土地所有權的轉讓、抵押、出租等方面作出的禁止或限制；也有為了節(jié)約用地而要求的各種用地定額、控制指標和嚴格的審批手續(xù)；還有為了土地使用符合生態(tài)平衡、環(huán)境保護、水土保護等方面的需要而必須執(zhí)行的國家土地利用統(tǒng)一布局。但直接關系和影響集體土地所有權正常行使的還是對農(nóng)村集體土地所有權的處分權能和使用權的轉讓上所進行的限制。從我國農(nóng)村集體所有土地的現(xiàn)狀來看，一方面，由于國家嚴禁土地所有權買賣、出租、抵押或者以其他形式轉讓，使農(nóng)村集體土地所有權處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產(chǎn)”狀況。農(nóng)村集體土地所有人“農(nóng)民集體”只能是法律象征意義的所有者，而不能將其所有的土地衡量確定為具體的財產(chǎn)，更不能進行社會財產(chǎn)交換。另一方面，國家掌握和控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權。只有國家通過其機構可以改變農(nóng)村集體土地所有者的歸屬，可以將這個“農(nóng)民集體”所有的土地變更為國家的或另一個“農(nóng)民集體”的。而且，國家對農(nóng)民集體土地所有權的處分具有強制性。是否處分、怎樣處分、怎樣補償都只能服從國家意志，不存在土地所有人與國家權力行使者作為平等民事法律關系主體共同表達意志。在這種情況下，國家不是作為所有者這樣一個法律關系的主體，與其它土地所有權人具有同樣的法律地位；而是凌駕于一切其他所有權的之上仲裁者，甚至具有超越法律之上的權利。這主要表現(xiàn)在國家對其他所有者法定權利強制性的控制上，比如，就是一個農(nóng)民集體所有的土地向另一個經(jīng)濟組織轉移時，也必須先將土地所有權轉給國家，而國家再將土地使用權轉讓給需要用地的組織。國家為了公共利益需要，可以依法對集體所有的土地實行征用，將被征用的集體所有的土地轉化為國有土地。而且，國家征用土地的補貼是由國家確定的，不是所有人意志的的體現(xiàn)，也不能真實地體現(xiàn)土地價值，是一種強制性的非市場價格，是非地租的不等價補償。國有土地的所有權是不能轉化為集體所有的土地，如因公共利益的需要，經(jīng)過十分嚴格的審批程序后，才能將國有土地的使用權轉讓給集體使用。這必然導致國有土地會越來越多，集體所有的土地會越來越少。這種非平等主體的所有權轉移，已不是法定形式的財產(chǎn)所有權轉移。也就是說，國家在對農(nóng)村集體土地所有權的處分權能和使用權的轉讓上所進行的限制，已經(jīng)離開了法律意義的財產(chǎn)所有權基本權能的范圍，農(nóng)民的土地和房屋只能成為“小產(chǎn)權”。

中共十七大報告中首次提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”。對農(nóng)民而言，土地不應僅僅是一種生產(chǎn)資料，而應真正成為他們的財產(chǎn)。然而，由于這種不合理的土地制度的存在，加上一些地方政府及其工作人員與非法土地開發(fā)商的利益勾結，城市化不僅沒有給農(nóng)民帶來財富，反而制造了幾千萬無地、無業(yè)和無社會保障的三無農(nóng)民。這是當前必須解決的社會問題。在這種意義上，甚至可以說，如何讓農(nóng)民真正擁有自己的土地和房屋，并享受到因土地增殖所獲得的收益，不應只是一個經(jīng)濟問題，它應是有關于農(nóng)民作為公民的基本權利。為此，首先要做的就是要改變上述不合理的土地制度，把土地還給農(nóng)民。