2008年，農(nóng)歷的戊子鼠年。新年伊始，南方雪花揚(yáng)起那一刻，似乎已經(jīng)注定中國(guó)歷史上將描下如此濃重一筆：廣袤而深沉的土地上，接二連三遭受磨難，然而，前行腳步卻一刻也不能停下。前行，前行，在堅(jiān)韌中前行。當(dāng)奧運(yùn)盛會(huì)點(diǎn)燃沉寂良久的激情，讓“同一個(gè)世界”擁有“同一個(gè)夢(mèng)想”，全世界都聽(tīng)到了加油吶喊聲。

撫今追昔、思緒翻飛。試想，如此錯(cuò)綜復(fù)雜的困境，如若不是發(fā)生在一個(gè)三十余年致力于改革開(kāi)放，年平均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幾近10%，被譽(yù)為世界第四大經(jīng)濟(jì)體的國(guó)家，如果不是發(fā)生在一個(gè)溫和漸進(jìn)式民主改革，政局穩(wěn)定的國(guó)家，又將是如何一番景象？危難之際，中國(guó)改革交上了一份沉甸甸的答卷。

改革成果的取得，實(shí)屬不易。從1978年5月11日，《光明日?qǐng)?bào)》刊登特約評(píng)論員文章，引發(fā)實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)的大討論，到1992年1月18日至2月21日，鄧小平同志南巡視察武漢、深圳、珠海、上海等地，沿途闡述“三個(gè)有利于”、“發(fā)展是硬道理”以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，再到2005年圍繞“國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革方向”的“郎顧之爭(zhēng)”，改革的道路上從來(lái)不缺少懷疑、指責(zé)與抱怨，然而每歷經(jīng)一次轉(zhuǎn)折，改革方向便愈加堅(jiān)定。

與經(jīng)濟(jì)體制、政治改革“一波三折”相比，中國(guó)的法制建設(shè)從一開(kāi)始就得到了上至國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，下至普通民眾的擁護(hù)與贊同?！耙皇肿ッ裰鳌?、“一手抓法制”，成為走出十年動(dòng)亂陰影后，無(wú)數(shù)人的心聲。中共十五大確立了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”宏偉目標(biāo)，一批批法律學(xué)人走上政治前臺(tái)，一個(gè)又一個(gè)璀璨的法律事件，都昭示著一個(gè)民主與法治的春天已經(jīng)到來(lái)。

無(wú)論人們?nèi)绾卫斫饷裰?，但關(guān)鍵的一點(diǎn)是不能將民主與法治簡(jiǎn)單地割裂開(kāi)來(lái)。法治，乃是民主的重要基石。不過(guò)，如何將“民主”、“法治”有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，仍是一個(gè)長(zhǎng)期且艱苦的改革難題。

依法治國(guó)十年路，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系已經(jīng)建立，民主法律日臻完備，法治政府成為上下共同的追求。不難推想，自下而上的民主推動(dòng)和自上而下的改革交融，實(shí)現(xiàn)法治精神引導(dǎo)下的雙軌推動(dòng)，會(huì)為未來(lái)的民主政治帶來(lái)如何巨大的變化，而這恰恰為今日之中國(guó)改革所夢(mèng)寐以求。

憲法嬗變：讓民主更加堅(jiān)強(qiáng)

憲法是法律之母。實(shí)現(xiàn)憲法之治，首要之舉是制定一部人們普遍遵循的良好憲法。

經(jīng)歷了“文革”十年動(dòng)亂，寒冬復(fù)蘇的學(xué)界展開(kāi)了對(duì)民主與法制的深刻反思。1978年3月修憲前后，一場(chǎng)關(guān)于革命與法制的爭(zhēng)論過(guò)后，中國(guó)共產(chǎn)黨在十一屆三中全會(huì)公報(bào)中，明確提出“有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制方針，指出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律的范圍里活動(dòng)?！?/p>

不難發(fā)現(xiàn)，執(zhí)政黨主動(dòng)尋求規(guī)范、約束權(quán)力運(yùn)行，開(kāi)始以法治精神引導(dǎo)大政方針，如此推進(jìn)，社會(huì)主義憲政理念噴薄欲出。當(dāng)這些頗為珍貴的政治宣言走上前臺(tái)，被隆重載入“憲法”，即宣告了一個(gè)飽受滄桑的東方大國(guó)已經(jīng)覺(jué)醒，毅然踏上了重建法治和憲政的道路。

1978年3月5日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》，史稱“78憲法”。這部憲法最大的亮點(diǎn)，在于公民基本權(quán)利入憲。在第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中，部分恢復(fù)了1954年憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利，并將關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定由4條增加到16條。

雖然，基于歷史條件的限制，“78憲法”指導(dǎo)思想仍存在偏差，注定了其只能成為一部過(guò)渡時(shí)期的臨時(shí)憲法。但是，通過(guò)并公布實(shí)施后不久，這部憲法又迅速經(jīng)歷了兩次局部修改。1979年和1980年，分別通過(guò)了《關(guān)于修正〈中華人民共和國(guó)憲法〉若干規(guī)定的決議》和《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)憲法〉第四十五條的決議》。如此密度的修憲，仍然只是改革時(shí)代的一個(gè)開(kāi)端。

為加速改革進(jìn)程，必須對(duì)憲法進(jìn)行更為精準(zhǔn)的修訂。1980年9月，就在第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，作出了《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的決議》，決定進(jìn)行全面修憲。1982年12月4日，現(xiàn)行憲法應(yīng)運(yùn)而生，史稱“82憲法”。4年之后的這部憲法，更加關(guān)注作為社會(huì)個(gè)體的“人”，關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定更是激增到了24條。尤為令人贊嘆的是，“82憲法”突破新中國(guó)立憲編寫(xiě)的章節(jié)模式，首次將“公民基本權(quán)利和義務(wù)”一章置于“國(guó)家機(jī)構(gòu)”之前，更加突顯了公民基本權(quán)利在憲法中的重要地位，這種積極的法律精神，與捍衛(wèi)人權(quán)、限制公權(quán)、遵循法治的世界憲政潮流完成了一次漂亮的對(duì)接。

“82憲法”頒布后，1988年、1993年、1999年和2004年，改革開(kāi)放的四個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，4次憲法修改、31條憲法修正案，從擴(kuò)大人民民主、公民自由和權(quán)利作了充分、切實(shí)和明確的規(guī)定。

中共十五大提出“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”、“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的重要主張，并將其鄭重載入憲法；2004年修憲，新增了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，一個(gè)極大的政治訊號(hào)被釋放出來(lái)：黨和人民把社會(huì)主義法治視為瑰寶，社會(huì)主義憲政思想趨于完備。

中共十六大閉幕后不久，紀(jì)念“82憲法”實(shí)施20周年大會(huì)上，“依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政”重要思想得以面世。隨后，中共中央鄭重提出了“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的主張。2007年底，胡錦濤總書(shū)記在接見(jiàn)全國(guó)政法工作會(huì)議代表和大法官、大檢察官時(shí)，提出了“黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上”。“憲法法律至上”的提法，是經(jīng)過(guò)改革風(fēng)雨洗禮，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于社會(huì)主義憲政思想的嶄新闡發(fā)，是憲政思想與法治思想的結(jié)合，昭示著社會(huì)主義憲政之路的進(jìn)一步明確。

當(dāng)然，構(gòu)成憲政文本的，絕非只有一部薄薄的憲法典，國(guó)家制定保障人權(quán)、規(guī)定組織制度等各類憲法性文件，同樣是民主權(quán)利的宣言書(shū)。一批憲法性文件的修訂，讓改革中國(guó)成為一片火熱沸騰而充滿朝氣的“法律工地”。1986年，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》正式實(shí)施。這部具有民主政治基石意義的法律，成為我國(guó)政治體制改革的偉大開(kāi)端。

從1979年下半年開(kāi)始，縣以上地方各級(jí)人大相繼設(shè)立了常委會(huì)，彌合了地方民主政體斷層，權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)職權(quán)進(jìn)一步劃清，確保了權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)作連續(xù)性和穩(wěn)定性。由人大機(jī)構(gòu)組織選舉，克服了行政機(jī)關(guān)組織普選工作的種種弊端，讓形式民主跨入了實(shí)質(zhì)民主的新階段。

隨著憲法性文件的修訂，人大代表的直接選舉由鄉(xiāng)級(jí)擴(kuò)大到縣一級(jí)，等額選舉改為差額選舉，民主選舉制度不斷得到完善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在歷次縣、鄉(xiāng)直接選舉中，享有選舉權(quán)的公民參選率達(dá)95%。與此同時(shí)，地方自主權(quán)擴(kuò)大，中央與地方權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系重新洗牌，單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)制度更加堅(jiān)固。

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“放權(quán)”的同時(shí)，政治領(lǐng)域的“放權(quán)”也在緊鑼密鼓進(jìn)行?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《立法法》等憲法性法律，擴(kuò)大了地方政權(quán)組織的立法權(quán)，在法律的引導(dǎo)下，地方政體由行政主導(dǎo)的議行合一，走向民主集中制的議行分工，從而基本建立起民主集中制的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，結(jié)束了黨委“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史。

在農(nóng)村，政權(quán)建設(shè)改革緊跟經(jīng)濟(jì)改革的步伐。當(dāng)農(nóng)村人民公社政社合一的體制被打破后，重建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)，廣大農(nóng)村民主政權(quán)建設(shè)得到根本性加強(qiáng)。1987年11月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議通過(guò)《村民委員會(huì)組織法（試行）》，規(guī)定了實(shí)行村民自治的基本原則及具體實(shí)施辦法，村民自治制度開(kāi)始正式實(shí)施。廣大農(nóng)村普遍實(shí)行了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的民主自治制度，經(jīng)過(guò)十多年來(lái)的持續(xù)不斷的努力，近7億農(nóng)民參加過(guò)三輪以上的直接選舉。民主的面龐，變得前所未有的清晰。

“潮平兩岸闊，風(fēng)正一帆懸”。憲法文本在實(shí)踐中糾偏前進(jìn)，改革開(kāi)放的航船也一路披風(fēng)斬浪。隨著憲法嬗變，歷經(jīng)滄桑的中國(guó)民主，更加成熟剛毅。

讓改革在憲政軌道運(yùn)行

上下五千年，一部中華文明史，一部中華改革史。從商鞅變法到張居正變法，從王安石新政到戊戌維新，再到今日之中國(guó)改革，莫不如此。

歷史告訴我們，大凡改革難以回避過(guò)錯(cuò)發(fā)生，歷史同樣告訴我們，每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)有選擇的話語(yǔ)權(quán)。面對(duì)改革的過(guò)錯(cuò)者，法律是應(yīng)當(dāng)寬容，還是嚴(yán)懲？中國(guó)改革三十載，主張寬容者要給勇于第一個(gè)“吃螃蟹”的改革者以救濟(jì)，主張嚴(yán)懲者則將“吃螃蟹”視為特權(quán)的收租者，各界輿論如此糾纏而又涇渭分明。

2006年3月14日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》獲審議通過(guò)，國(guó)內(nèi)首部改革創(chuàng)新法規(guī)正式出臺(tái)。在這一被人稱為“試錯(cuò)條例”的法規(guī)里，第四十二條明確規(guī)定，改革創(chuàng)新工作發(fā)生失誤，有三個(gè)條件可以免責(zé)：一是改革創(chuàng)新方案制定程序符合條例有關(guān)規(guī)定；二是個(gè)人和所在單位沒(méi)有牟取私利；三是沒(méi)有與其他單位或個(gè)人惡意串通。

改革創(chuàng)新需要法律支撐和保障。從法律上給予改革創(chuàng)新工作以促進(jìn)和保障，用寬容的力量助推改革的步伐，有利于緩解改革的多方壓力，加速改革進(jìn)程。但是，通過(guò)地方性立法寬容過(guò)錯(cuò)者，卻值得商榷，網(wǎng)頁(yè)上成千上萬(wàn)的不同意見(jiàn)即是例證。

縱觀人類歷史，任何一項(xiàng)改革舉措的出臺(tái)，從本質(zhì)上而言，不外乎國(guó)家權(quán)力的優(yōu)化配置與改革后果的預(yù)測(cè)校正問(wèn)題。發(fā)端于從上世紀(jì)70年代末的中國(guó)改革，對(duì)原有政治、經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了根本性改革，既是國(guó)家權(quán)力的內(nèi)部?jī)?yōu)化重組，也是改革效果的評(píng)估與校正。

從世界憲政角度看，不管是明治維新也好，羅斯福新政也好，大凡這種涉及國(guó)家權(quán)力的配置，涉及公私財(cái)產(chǎn)變動(dòng)的重大變革，無(wú)不是納入憲法的視野內(nèi)，由最高權(quán)力機(jī)關(guān)立法保障。從國(guó)家宏觀角度看，正因?yàn)楦母锏暮诵年P(guān)聯(lián)到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力配置，關(guān)聯(lián)到國(guó)計(jì)民生的重大利益分配，遠(yuǎn)非處于底層的地方立法和政府所能擔(dān)當(dāng)，故而需要在具有最高權(quán)威的憲法指引下，形成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)，國(guó)家行政和司法機(jī)關(guān)合力推進(jìn)的良性機(jī)制。

考察當(dāng)年深圳改革，之所以成為中國(guó)改革的試驗(yàn)田，其原因一是因?yàn)樵谟诟母锷婕懊孢^(guò)大，全國(guó)性的改革過(guò)錯(cuò)，容易造成政治、經(jīng)濟(jì)的社會(huì)巨大震動(dòng)，而地區(qū)性改革試驗(yàn)可以減少改革過(guò)錯(cuò)的陣痛。其次是因?yàn)樯钲谧鳛楦郯牡拈T戶地區(qū)，可以向外界發(fā)出積極的改革推行訊號(hào)，加速改革進(jìn)程。但是，這種作為政策性的改革嘗試，隨著時(shí)代的推移，尤其當(dāng)“依法治國(guó)”已經(jīng)成為鄧小平建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論的重要組成部分，寫(xiě)入黨章、憲法的今天，改革試驗(yàn)也應(yīng)當(dāng)烙刻上新的法治時(shí)代烙印。在依法治國(guó)的大方略下，這種地區(qū)性改革試驗(yàn)回到憲法的軌道上來(lái)，是應(yīng)有之義。

盡管《條例》對(duì)改革創(chuàng)新的主體、責(zé)任、程序以及激勵(lì)約束皆做了法理界定，透露著對(duì)深化改革、加快改革攻堅(jiān)步履的強(qiáng)烈期待，但是并未解決如何為改革的滾滾洪流設(shè)置一條堅(jiān)固堤壩的問(wèn)題。而法治無(wú)疑是保障改革攻堅(jiān)的最好選擇。

依靠地方政府推行立法層次較低的地方法規(guī)的改革法治化，如何能夠?qū)崿F(xiàn)法律體系的和諧高效？翻看憲法，改革開(kāi)放的主體，改革的目標(biāo)、改革的措施、改革的責(zé)任，以及改革的成果分享等重大內(nèi)容均沒(méi)有憲法意義上的解釋和規(guī)定。從法理視角看，這種立法闕如，對(duì)于一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)體制急速變革，利益沖突此起彼伏的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型國(guó)家而言，顯然是遺憾的。回顧河南省種子立法錯(cuò)位，黑龍江婚檢立法沖突，地方立法表層下的暗流涌動(dòng)已經(jīng)告誡我們，憲法的權(quán)威性尚待確立，社會(huì)的法治統(tǒng)一尚待加強(qiáng)。

200多年前，美國(guó)著名的政治家麥迪遜曾在《華盛頓郵報(bào)》上撰文，嚴(yán)厲駁斥美國(guó)各州主張削弱憲法權(quán)威的地方分離主義者，主張確立憲法最高權(quán)威，堅(jiān)決捍衛(wèi)“各州法官必須受其（憲法、聯(lián)邦法律，條約）約束，而不問(wèn)該州的憲法和法律是否與此相抵觸”的憲法條款，并認(rèn)為如果違反這一原則，“全世界將初次看見(jiàn)一種以顛倒一切政府的基本原則為基礎(chǔ)的政府制度；全世界將看到整個(gè)社會(huì)的權(quán)力到處服從于各部分的權(quán)力；全世界將看到一只頭腦聽(tīng)從四肢指揮的怪物?！?/p>

改革不能造就“四肢獨(dú)大”的怪物，改革必須理性預(yù)測(cè)社會(huì)的發(fā)展走向，改革必須均衡各方面的利益訴求。步入深水的改革，任何改革措施的推進(jìn)都會(huì)受到既得利益者的阻撓。改革中面臨的許多問(wèn)題，已經(jīng)超越了地方立法機(jī)關(guān)的職權(quán)，成為地方政權(quán)的不堪承受之重。單純的中央放權(quán)與地方擴(kuò)權(quán)，實(shí)際上并不利于改革的整體協(xié)調(diào)。分析中國(guó)改革之所以難以深入進(jìn)行，各方面評(píng)價(jià)不一，除了立法缺失，還因?yàn)槿狈σ粋€(gè)憲政意義上的最高權(quán)力推進(jìn)機(jī)構(gòu)，維護(hù)憲法的權(quán)威，統(tǒng)一改革的步伐。

從根本而言，人民是國(guó)家的權(quán)力的來(lái)源，人民是改革的主體，只有人民群眾才是改革失敗的真正寬容者。人民的廣泛參與，才能更為理性寬容，更加支持推進(jìn)改革。人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國(guó)家權(quán)力，更有資格在國(guó)家權(quán)力體系中對(duì)改革進(jìn)行配置，及時(shí)修訂立法以確保改革的合法性。而且，改革涉及到社會(huì)各階層，甚至改革推進(jìn)者的切身利益，如果形成地方立法割據(jù)，就難免陷入改革困局，還容易引發(fā)權(quán)力沖突。而由其代表——國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)推進(jìn)改革，立場(chǎng)更為中立，視野將更為開(kāi)闊，措施將更穩(wěn)健，利益協(xié)調(diào)也將更為均衡。

憲政民主的要點(diǎn)，在于形成“認(rèn)識(shí)的一致”。讓?xiě)椃ㄓ行?，必須讓所有愿意參與的人共同進(jìn)入，形成一個(gè)公開(kāi)、公平的制定規(guī)則氛圍。社會(huì)主義民主政治的完善，必須以憲政為追求的法制建設(shè)為根本。“發(fā)展社會(huì)主義民主，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！睉?yīng)通過(guò)“完善國(guó)家的憲法和法律使之成為任何人都必須遵守的不可侵犯的力量”，以法律引導(dǎo)和規(guī)范民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由；通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，將臃腫全能型的地方政府改革成為服務(wù)效能型的政府，使司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，強(qiáng)化各級(jí)人大的權(quán)力監(jiān)督功能，樹(shù)立國(guó)家監(jiān)督的權(quán)威，從體制和機(jī)制上堵塞腐敗的“漏洞”，保證地方國(guó)家機(jī)關(guān)的一切權(quán)力按照民主與法制的軌道運(yùn)行；通過(guò)擴(kuò)大城鄉(xiāng)基層民主，進(jìn)一步完善農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民自治制度，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利。

積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革，應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)科學(xué)統(tǒng)籌，對(duì)改革進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，統(tǒng)一規(guī)劃，逐步推行。從長(zhǎng)遠(yuǎn)上來(lái)看，應(yīng)當(dāng)將改革開(kāi)放的主體，改革的目標(biāo)、改革的措施、改革的責(zé)任，以及改革的成果分享寫(xiě)入《憲法》，在憲政大視野下，加速推進(jìn)國(guó)家改革。

彈指一揮，30年，在人類歷史悠悠長(zhǎng)河里，即便驚心動(dòng)魄的改革風(fēng)雨，也只是白駒過(guò)隙，可改革之影響、改變了萬(wàn)千國(guó)人前途和命運(yùn)，影響、改變了中國(guó)的前途和命運(yùn)，卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。從最初的思想解放，撥亂反正，到回歸主流，回歸人性，回歸民主法治，回歸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從“單步大跨”，加快市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)體制改革，再到進(jìn)一步深化改革開(kāi)放，加大政治體制改革力度，深刻反思、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，全力化解市場(chǎng)化遺留問(wèn)題，人們驚喜地發(fā)現(xiàn)，步入深水區(qū)的中國(guó)改革，在法治精神的引領(lǐng)下，經(jīng)濟(jì)體制改革輪廓愈加清晰，民主政治的涓涓細(xì)流正匯聚成河。

放眼中國(guó)改革30年，抑或上溯至新民主主義革命，一條國(guó)人孜孜追求憲政的道路清晰可辨，在搭建憲政巍巍華廈的同時(shí)，也奠定了民主的堅(jiān)實(shí)基石。