胡錦濤同志曾經(jīng)指出：“依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政?！币缿椫螄?guó)、依憲執(zhí)政，說(shuō)到底就是要實(shí)行憲政。憲政是現(xiàn)代政治文明的基本標(biāo)志。憲法是近代以來(lái)人類政治生活的神經(jīng)樞紐?！熬C觀人類社會(huì)發(fā)展的歷史過(guò)程，還沒(méi)有哪一項(xiàng)發(fā)明創(chuàng)造能夠比得上憲法給人類社會(huì)帶來(lái)的福祉。”（《憲政論叢》第1卷）為什么說(shuō)憲政是“福祉”呢？它有以下三大首要原則：

首先，憲政的最高價(jià)值目標(biāo)是尊重和保障人權(quán)。保障人權(quán)是憲政的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)。憲政的發(fā)源地在歐洲。在英國(guó)，《人身保護(hù)令》、《權(quán)利法案》、《王位繼承法》三個(gè)憲法性法律文件的頒布與實(shí)施，標(biāo)志著英國(guó)憲政制度的最終確立。這三個(gè)文件的基本意旨就是限制王權(quán)，保障公民的基本權(quán)利。實(shí)行憲政的邏輯是：為人權(quán)而設(shè)，為人權(quán)而運(yùn)作，便可避免惡政。因此在制度規(guī)定上，實(shí)行人權(quán)入憲，強(qiáng)調(diào)人權(quán)的憲法保障。列寧說(shuō)得好：“憲法就是一張寫(xiě)著人民權(quán)利的紙?！?/p>

其次，憲政的本質(zhì)是限制國(guó)家權(quán)力。在憲法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系中，首要的和基本的就是公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力的關(guān)系。憲法既是確認(rèn)公民權(quán)利的“寶典”，即權(quán)利宣言，是人民權(quán)利的保障書(shū)，又是規(guī)范國(guó)家權(quán)力的規(guī)約，即權(quán)力規(guī)范，是政府活動(dòng)的“圣經(jīng)”。作為一種民主政治的制度設(shè)計(jì)和制度安排，憲法的核心價(jià)值就在于通過(guò)法律化的制度設(shè)計(jì)，限制政府的權(quán)力，保障公民的權(quán)利。對(duì)國(guó)家權(quán)力的約束和規(guī)制是憲法永恒的生命。從1215年英國(guó)《大憲章》，到1787年美國(guó)聯(lián)邦憲法，有限政府理念一直貫穿其中。所以可以說(shuō)，憲政就是“限”政。

最后，憲政的最佳實(shí)施路徑是法治。強(qiáng)調(diào)法律面前人人平等。政府實(shí)施的強(qiáng)制必須受到正當(dāng)程序的保障和限制；公民的權(quán)利也應(yīng)受到法律的保障與規(guī)制，以避免多數(shù)人的暴政?？傊瑧椪欠ㄖ伟l(fā)展的最高形式。法治社會(huì)的基本特征是，社會(huì)秩序主要表現(xiàn)為法律秩序，社會(huì)生活的基本方面和主要的社會(huì)關(guān)系都納入到法律規(guī)范的調(diào)整范圍內(nèi)，法律具有普遍的約束力和最高的權(quán)威性。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵在于，能否將公共權(quán)力置于以憲法為核心的法律體系的約束之下。

綜上所述，憲政就是人權(quán)、限權(quán)與法治這三大原則的三位一體?？梢?jiàn)，憲政民主更是個(gè)好東西。

其實(shí)，中國(guó)人對(duì)憲政早有認(rèn)識(shí)。毛澤東在1940年針對(duì)蔣介石的專制獨(dú)裁統(tǒng)治時(shí)就說(shuō)過(guò)：“憲政是什么呢？就是民主的政治?！薄笆澜缟蠚v來(lái)的憲政，不論是英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)，或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功了有了民主事實(shí)之后，頒布一個(gè)根本大法，去承認(rèn)它，這就是憲法?！泵珴蓶|的論述，揭示了憲政的形式，是用憲法確認(rèn)民主的事實(shí)；憲政的實(shí)質(zhì)，則是通過(guò)憲法來(lái)實(shí)現(xiàn)民主政治。

但是，與許多后發(fā)國(guó)家類似，中國(guó)當(dāng)代憲政建設(shè)的道路也頗為艱難。曾幾何時(shí)，憲法這張“寫(xiě)著人民權(quán)利的紙”曾形同廢紙，不僅不能引導(dǎo)其他法律的制定，更談不上對(duì)權(quán)力的制約和對(duì)權(quán)利的維護(hù)。國(guó)家權(quán)力曾變成少數(shù)人手中的暴力，公民權(quán)利被侵犯的事件屢見(jiàn)不鮮。法治蕩然無(wú)存，而人權(quán)更毫無(wú)保障。最典型的場(chǎng)面就是當(dāng)時(shí)的國(guó)家主席劉少奇舉著憲法被迫害?？梢?jiàn)，有了憲法并不代表著有了憲政，憲政必須是人權(quán)、限權(quán)、法治的實(shí)現(xiàn)。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的民主政治建設(shè)開(kāi)始走上憲政之路。1999年，“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”被載入憲法；2004年，“人權(quán)”概念被正式寫(xiě)入憲法，第33條明確規(guī)定，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。 這不僅反映了中國(guó)社會(huì)在憲政觀念上的巨大進(jìn)步，也表明了憲法在實(shí)際作用上正在得到實(shí)現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)力量，正在積極組織和推動(dòng)憲法的修正和各項(xiàng)法律法規(guī)的制定，同時(shí)也在樹(shù)立憲法意識(shí)，把自己的決策和行動(dòng)統(tǒng)一到憲法的規(guī)定之下。中國(guó)的憲政建設(shè)日益融入世界憲政文明建設(shè)的浪潮之中。當(dāng)然，由于中國(guó)的憲政建設(shè)剛剛起步，還有許多不足和不盡如人意的地方。著眼于今后的發(fā)展，筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)解決以下幾個(gè)問(wèn)題：

要培養(yǎng)憲法至上觀念和憲政意識(shí)

憲法至上觀念，就是人們?cè)谒枷胝J(rèn)識(shí)上置憲法于至高無(wú)上的地位的態(tài)度與看法。憲政意識(shí)則更進(jìn)一步，不僅要有態(tài)度和看法，還要有憲法不可違的、受日常意識(shí)支配的行為習(xí)慣。憲政與憲法的關(guān)系是密不可分的。憲政以憲法為基礎(chǔ)和前提，沒(méi)有憲法，憲政就無(wú)從談起。但也不能由此認(rèn)為有憲法就有憲政，因?yàn)榕c憲政要求一致的憲法還需具備以下條件：首先，憲法必須符合憲政精神。如果一個(gè)國(guó)家制定一部憲法，授予政府無(wú)限權(quán)力，而剝奪老百姓的自由，這個(gè)國(guó)家就有憲法而無(wú)憲政。如我國(guó)的清朝末年、北洋軍閥和蔣介石時(shí)期的憲法就是這樣一部憲法，這種不符合憲政精神的憲法是徒有虛名的憲法。其次，憲法必須得到認(rèn)真徹底的貫徹實(shí)施。如果制定了一部符合憲政精神的憲法，但是在實(shí)踐中沒(méi)有得到很好的貫徹執(zhí)行，這也不等于有憲政。憲政就是活著的憲法，或者說(shuō)是在現(xiàn)實(shí)生活中有效的憲法。如我國(guó)在1954年制定了符合憲政精神的憲法，但是在后來(lái)的實(shí)際生活中不發(fā)揮什么作用，到了“文化大革命”時(shí)期，包括憲法在內(nèi)的一切法律都遭到破壞，連憲法都不存在了，更談不上有憲政了。

要培養(yǎng)憲法至上觀念和憲政意識(shí)，最重要的是要大力肅清封建主義殘余影響。英國(guó)作為憲政運(yùn)動(dòng)的先驅(qū)，如果從1512年的《大憲章》算起，用了700多年，才形成了今天的憲政體制和國(guó)民的憲政意識(shí)。美國(guó)1776年的《獨(dú)立宣言》、法國(guó)1789年的《人權(quán)宣言》，都用了200多年才深深扎根于民眾心中。德、意、日、俄等國(guó)的封建勢(shì)力較大，憲法和憲政意識(shí)形成較晚。要看到，憲政不僅是一系列制度設(shè)計(jì)和規(guī)定，還是一種服從公共意志、約束政治權(quán)力的習(xí)慣，是貫穿于政治生活與社會(huì)生活的精神。憲政是“一種政治制度，也是一種政治習(xí)慣。前者成于法律的創(chuàng)造，后者成于心理的修改。沒(méi)有民主的修養(yǎng)，憲政的制度便成為無(wú)效的空文”。（蕭公權(quán)《憲政與民主》）民主的意識(shí)、民主的修養(yǎng)，需要在實(shí)踐中培養(yǎng)。中國(guó)封建主義影響更為深遠(yuǎn)，建國(guó)后又從來(lái)沒(méi)有針對(duì)封建主義遺毒開(kāi)展過(guò)深入系統(tǒng)的批判，這就使得封建主義的影響在我國(guó)國(guó)民的思想中一直沒(méi)有得到徹底的清理，民主法治、自由平等、公平正義等先進(jìn)理念沒(méi)有在國(guó)民意識(shí)中樹(shù)立起來(lái)。要形成憲法觀念和憲政意識(shí)，更要大力掃除封建主義在當(dāng)代中國(guó)政治生活中方方面面的殘余影響，大力普及民主與法律知識(shí)，大力加強(qiáng)民主與法治建設(shè)。要采取各種措施，開(kāi)展憲法教育和宣傳，培養(yǎng)國(guó)民的憲法和憲政意識(shí)。一方面，要在全社會(huì)倡導(dǎo)民主思想，強(qiáng)化人權(quán)理念，弘揚(yáng)法治精神。要把憲法作為學(xué)校的必修課，作為干部培訓(xùn)的不可缺少的內(nèi)容，全體國(guó)民要進(jìn)行憲法補(bǔ)課，黨和國(guó)家所有的宣傳和新聞部門(mén)和各種媒體要把宣傳憲法作為自己的重要職責(zé)；另一方面，也是更重要的，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、廣大黨員要首先形成憲法和憲政意識(shí)，要提高共產(chǎn)黨員的憲法修養(yǎng)，要實(shí)現(xiàn)執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的憲法化，從而帶動(dòng)全社會(huì)，影響全體國(guó)民，使憲法觀念和憲政意識(shí)在全社會(huì)扎根并深入人心。

要致力于憲政體制和保障機(jī)制的完善

憲政體制是政治體制的特定形式。人類有了憲政制度后，用憲法規(guī)范的政治體制就成為了憲政體制。如前所述，憲政的本質(zhì)在于限制國(guó)家權(quán)力，憲政的核心價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)和保護(hù)公民的權(quán)利。我國(guó)憲法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的規(guī)范比較清楚，對(duì)公民權(quán)利的規(guī)定也比較詳實(shí)。但為什么有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)損害人民利益的事呢？關(guān)鍵的原因是我國(guó)具體的憲政體制中還缺乏對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制。例如，憲法規(guī)定全國(guó)人大監(jiān)督憲法的實(shí)施，但現(xiàn)實(shí)中還沒(méi)有建立起來(lái)具體的操作制度；憲法規(guī)定人大審查和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)決算，卻還沒(méi)有建立起人大對(duì)政府違規(guī)使用資金進(jìn)行責(zé)任追究的具體制度；憲法規(guī)定人大審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況，卻還沒(méi)有建立起來(lái)人大對(duì)政府違規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行責(zé)任追究的具體制度；憲法規(guī)定人大具有罷免權(quán)，人大代表具有質(zhì)詢權(quán)，卻還沒(méi)有建立起罷免和質(zhì)詢的具體制度。再比如，在我國(guó)重新制定和修改的憲法中，進(jìn)一步明確規(guī)定并擴(kuò)大了公民的各項(xiàng)權(quán)利，并且在2004年做到了人權(quán)入憲，但具體的人權(quán)保障機(jī)制還不夠完善。因此，必須加快這些具體制度的建設(shè)。

首先，要細(xì)化和落實(shí)憲法的有關(guān)規(guī)定。憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，是人民與國(guó)家之間關(guān)于公民權(quán)利與公共權(quán)力關(guān)系的最高契約。因而憲法本身是不能夠具體的，它要通過(guò)憲政體制去落實(shí)。這也是“憲法”與“憲政”的區(qū)別，憲政是以憲法為核心的一系列制度。正如法學(xué)家張友漁先生所說(shuō)：“所謂憲政，就是拿憲法規(guī)定國(guó)家體制、政權(quán)組織以及政府和人民相互之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系而使政府和人民都在這些規(guī)定之下，享受應(yīng)享受的權(quán)利，負(fù)擔(dān)應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，無(wú)論誰(shuí)都不許違反和超越這些規(guī)定而自由行動(dòng)的這樣一種政治形態(tài)?！币纬蛇@樣一種政治形態(tài)和憲政秩序，離不開(kāi)一整套具體制度和有效的運(yùn)行機(jī)制。我們正在實(shí)現(xiàn)一個(gè)從“人治”走向“法治”的偉大的歷史跨躍，它更是一個(gè)扎實(shí)的、艱巨的建設(shè)過(guò)程。所以我們不能停留于價(jià)值層面的認(rèn)識(shí)進(jìn)步，更要著手于操作層面的細(xì)致建設(shè)。特別要看到，當(dāng)前，關(guān)注和解決民生問(wèn)題、加強(qiáng)公民權(quán)利的保障是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的迫切需要，也是啟動(dòng)憲政建設(shè)的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。我們要抓住機(jī)遇，作好憲政體制的具體建設(shè)工作。

其次，要改變與憲法不相符合的做法和行為，即對(duì)照憲法修改實(shí)踐中的違憲問(wèn)題。目前有一些人缺少對(duì)憲法應(yīng)有的尊重，不把憲法當(dāng)憲法對(duì)待，存在著明顯的“兩張皮”現(xiàn)象，一方面是根本大法，另一方面是大量的違憲行為堂而皇之的存在著，出現(xiàn)“法外有法”的狀況。例如，國(guó)家的立法權(quán)應(yīng)屬于人大，政府立法占主體的做法就不符合憲法的規(guī)定。因此，立法體制需要改革。改革的方向應(yīng)該沿著人大主導(dǎo)立法、民主立法、科學(xué)立法進(jìn)行。獨(dú)立部門(mén)起草法律草案，立法聽(tīng)證等具體制度應(yīng)該成為人大立法過(guò)程中的常態(tài)。而人大對(duì)政府規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的具體制度要做實(shí)，不能流于形式。

最后，要根據(jù)實(shí)踐的發(fā)展和需要，對(duì)憲法中一些與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的地方，在不打破憲政框架的前提下，對(duì)具體的憲政體制及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，即根據(jù)實(shí)踐需要不斷完善憲政體制。例如，近些年來(lái)人們普遍關(guān)注的違憲審查問(wèn)題，其實(shí)最核心的就是監(jiān)督現(xiàn)行的法律法規(guī)是不是違反憲法、審查國(guó)家權(quán)力的行為是否得當(dāng)，這就需要憲政體制根據(jù)新的形勢(shì)發(fā)展做出回應(yīng)。再比如，憲法規(guī)定我國(guó)實(shí)行五級(jí)政府體制，這種體制比較適合于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越顯現(xiàn)出這種體制的弊端。有些地方正在試行“省管縣”體制；有些地方正在試行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，這就需要憲法做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。又如，根據(jù)民主政治發(fā)展的需要，近年出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)“直選”的實(shí)驗(yàn)。這種實(shí)驗(yàn)明顯與憲法的相關(guān)規(guī)定不符，有專家稱其為“良性違憲”，也就是說(shuō)，不是實(shí)踐出了問(wèn)題，而是憲法需要發(fā)展。憲法的基本精神是民主、法治、人權(quán)，只要維持這個(gè)基本底線，只要不突破憲政的基本框架，憲政體制的調(diào)整就是應(yīng)該的和有利的。

要厲行法治

法治是實(shí)行憲政民主的根本途徑。憲政和法治是緊密相連不可分割的。如前所述，憲政的本質(zhì)是對(duì)國(guó)家和政府的權(quán)力進(jìn)行有效的制約和限制。要實(shí)現(xiàn)這一本質(zhì)，唯一的途徑是實(shí)行法治，用法律特別是憲法去約束和限制國(guó)家權(quán)力，也就是依法治國(guó)、依憲治國(guó)。一個(gè)國(guó)家可以制定出比較完善的憲法，但法治卻不能唾手可得。法治是從憲法到憲政的橋梁，而搭建這個(gè)橋梁是一個(gè)建設(shè)過(guò)程。在我們國(guó)家的現(xiàn)階段，正處于搭建這個(gè)橋梁的起步階段，尚在憲政的入口處，我們雖然初步建立了社會(huì)主義法制體系，但還存在著有法而弱治、甚至有法而無(wú)治的現(xiàn)象。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，法治的實(shí)現(xiàn)程度，幾乎也就是民主的實(shí)現(xiàn)程度。所以必須厲行法治。

首先，要建設(shè)法治政府。憲政的本質(zhì)在于限制國(guó)家和政府的權(quán)力，那么首先就要對(duì)政府實(shí)行法治。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，市場(chǎng)生成過(guò)程本身所創(chuàng)造的經(jīng)營(yíng)貿(mào)易機(jī)會(huì)，會(huì)自發(fā)導(dǎo)致社會(huì)收入分配差距不斷拉大，接近和執(zhí)掌政治權(quán)力的一些人就可能壟斷這種機(jī)會(huì)。怎樣才能改變接近和執(zhí)掌權(quán)力的人壟斷發(fā)財(cái)致富機(jī)會(huì)這樣的社會(huì)安排？這就要用法律規(guī)則來(lái)限制政府公務(wù)員的自由裁量權(quán)，并劃定他們自由操控社會(huì)的界限和范圍，防止某些官員濫用權(quán)力，防止權(quán)錢交易的發(fā)生。改革開(kāi)放以來(lái)，我們?cè)?jīng)作過(guò)多次這樣的改革，但是凡與政府自身利益密切相關(guān)的改革，往往收效不大，可見(jiàn)改革之難，法治之難。今年3月18日，溫家寶總理在回答記者有關(guān)政府改革的提問(wèn)時(shí)堅(jiān)定地表示，“我要下決心推進(jìn)財(cái)政體制改革”，“讓人民的錢更好地為人民謀利益”。這樣一場(chǎng)財(cái)政體制改革，說(shuō)到底，就是建設(shè)法治政府的改革，就是一場(chǎng)將政府關(guān)進(jìn)籠子里的改革，決定這場(chǎng)改革成敗的，將是社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，也就是法治化。

其次，黨的執(zhí)政方式要法治化，克服政策大于憲法的“人治”現(xiàn)象。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，政治結(jié)構(gòu)的“金字塔”型和法律結(jié)構(gòu)的“漏斗”型相互抵觸，產(chǎn)生了一系列深層次的社會(huì)問(wèn)題。例如，在某些基層法院，如果審理的案件涉及政府規(guī)章或地方性法規(guī)，法官會(huì)優(yōu)先使用這些規(guī)章和法規(guī)；沒(méi)有政府規(guī)章或地方性法規(guī)，才考慮使用行政法規(guī)；沒(méi)有行政法規(guī)，才考慮援引憲法和法律?？梢愿杏X(jué)到，當(dāng)前改革開(kāi)放中遇到的所有問(wèn)題，幾乎都涉及到憲政問(wèn)題。每當(dāng)改革出現(xiàn)重大困難，依靠現(xiàn)有法律體系不能解決時(shí)，政府往往動(dòng)用組織手段解決政令不通、中央政策難以落實(shí)的問(wèn)題。這其實(shí)不利于從根本上解決問(wèn)題。因此，今后的改革首先必須樹(shù)立憲法至上的觀念，必須將憲法作為國(guó)家改革的基本綱領(lǐng)和總章程。任何制度包括人大制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、地方立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章，都必須接受憲法的約束。只有在部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和行政法規(guī)不違反憲法的前提下，才考慮援引這些規(guī)定。要將我國(guó)立法法和監(jiān)督法中規(guī)定的憲法審查制度具體化，在程序的引導(dǎo)下，全面約束地方立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的制度違憲行為，采取切實(shí)措施捍衛(wèi)憲法的權(quán)威。

最后，以保護(hù)、保障公民權(quán)利為核心，克服片面依法“治民”現(xiàn)象。關(guān)于法治，一些官員還存在另一種認(rèn)識(shí)偏差，在某些部門(mén)那里法治變成了依法“治民”。其實(shí)真正的法治乃是法律的統(tǒng)治，權(quán)力服從法令。法治的根本目的是為政府的權(quán)力劃定清晰的界限，讓民眾獲得一個(gè)確獲保障的私人領(lǐng)域。因此，法治的核心在于建立一套有效的司法體系，一旦政府權(quán)力越過(guò)這個(gè)界限，并侵害了民眾自由、權(quán)利與利益，民眾就可以從這個(gè)司法體系中找到及時(shí)而有效的救濟(jì)。無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利。一套合乎法治原則的司法體系，不僅能夠讓公民起訴政府的具體行政行為，更可以讓公民起訴政府實(shí)施這種行為的法規(guī)、文件。這樣放寬視野，我們將會(huì)發(fā)現(xiàn)，法治即是民主，即是保障公民權(quán)利，我們追求和諧、穩(wěn)定，那么較為有效的辦法是首先積極地推進(jìn)法治建設(shè)，進(jìn)行司法體制改革，解決法院地方化、行政化的問(wèn)題，讓法院可以更好地把正義送到每個(gè)公民的家門(mén)口。借助司法救濟(jì)，公民便可以保護(hù)自己免受官員越界權(quán)力的侵害，改變官員的行為模式，使其尊重公民的權(quán)利與自由。