重建食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系，全面提高處罰力度，但分段監(jiān)管體制仍無(wú)實(shí)質(zhì)性改變

在食品安全事故層出不窮的背景下，2007年12月26日，《食品安全法（草案）》正式提交第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議。

一個(gè)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以表明社會(huì)各界對(duì)食品安全問(wèn)題的關(guān)注程度：2003年十屆全國(guó)大人一次會(huì)議以來(lái)，全國(guó)人大代表累計(jì)有3100多人次向大會(huì)提交了食品安全衛(wèi)生立法監(jiān)管方面的議案。

2004年7月，國(guó)務(wù)院指定法制辦公室牽頭，著手《食品衛(wèi)生法》的修訂工作，隨后列入全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃。2007年12月26日，國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)作了議案說(shuō)明。

曹康泰介紹，此次修訂《食品衛(wèi)生法》的總體思路是：建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，建立過(guò)程監(jiān)管和預(yù)防處置機(jī)制，明確生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為食品安全第一責(zé)任人，明確地方政府對(duì)食品安全負(fù)總責(zé)和建立消費(fèi)者權(quán)益救濟(jì)渠道。同時(shí)根據(jù)修訂內(nèi)容，將《食品衛(wèi)生法（修訂草案）》改為《食品安全法（草案）》（下稱(chēng)草案）。

“分段監(jiān)管”無(wú)實(shí)質(zhì)性改變

中國(guó)現(xiàn)行與食品安全直接相關(guān)的法律主要是兩部：1995年頒布實(shí)施的《食品衛(wèi)生法》和2006年11月開(kāi)始實(shí)施的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，另有相關(guān)法律法規(guī)30余部。

在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院建立了由農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、質(zhì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工、工商部門(mén)負(fù)責(zé)食品流通、衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)、食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)綜合監(jiān)管的分段監(jiān)管體制。

長(zhǎng)期以來(lái)，分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管體制屢被詬病。這種體制看似分工明確、各司其職，實(shí)則職能交叉、責(zé)任不清。隨著“中國(guó)制造”食品流向全球，這種因監(jiān)管弊端引發(fā)的安全隱患正有從國(guó)內(nèi)向國(guó)際擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)。僅2007年3月以來(lái)，中國(guó)出口美國(guó)、日本、菲律賓等國(guó)的商品，就先后發(fā)生了“寵物毒糧”“二甘醇牙膏”“毒生姜”等多起安全事件。

此次草案并未能改變現(xiàn)行分段監(jiān)管體制。草案第五條規(guī)定，“縣級(jí)以上食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)監(jiān)督管理部門(mén)依據(jù)本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理”；但草案并未明確規(guī)定相關(guān)部門(mén)的具體責(zé)任，只是籠統(tǒng)提出“國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)實(shí)際需要對(duì)食品安全監(jiān)管體制作出調(diào)整”。

對(duì)此，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)在草案審議意見(jiàn)中認(rèn)為，草案維持現(xiàn)行的分段管理體制的思路，沒(méi)有解決目前存在的多頭管理、誰(shuí)也管不住的問(wèn)題，對(duì)各行政管理部門(mén)的職責(zé)劃分也不夠清晰，不利于操作執(zhí)法。

一些委員建議，為了增加法律的可操作性，應(yīng)該成立一個(gè)綜合的協(xié)調(diào)部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)小組、領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)來(lái)綜合管理食品安全。比如目前由各級(jí)政府設(shè)立的食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組就可以考慮寫(xiě)入法律。

全國(guó)人大法制工作委員會(huì)副主任沈春耀認(rèn)為，在下一步機(jī)構(gòu)改革當(dāng)中，應(yīng)該明確一個(gè)對(duì)食品安全監(jiān)督管理負(fù)主要責(zé)任的部門(mén)，其他部門(mén)配合。

一段時(shí)間以來(lái)，以“大部門(mén)制”為核心的機(jī)構(gòu)改革一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。而試行“大部門(mén)制”，其核心就是健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，規(guī)范垂直管理部門(mén)和地方政府的關(guān)系。

關(guān)于食品安全監(jiān)管，目前世界發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都是采取機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管模式。如美國(guó)，即是由總統(tǒng)食品安全委員會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，委員會(huì)成員由農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生部、管理與預(yù)算辦公室、環(huán)境保護(hù)局、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室等相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人組成；所轄部門(mén)包括衛(wèi)生部的食品藥品管理局(FDA)、農(nóng)業(yè)部的食品安全檢查局(FSIS)、動(dòng)植物健康檢驗(yàn)局(APHIS)、環(huán)境保護(hù)局(EPA)、商業(yè)部的國(guó)家漁業(yè)局(NMFS)、衛(wèi)生部的疾病控制和預(yù)防中心(CDC)等，從而實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)場(chǎng)到餐桌”的“無(wú)縫監(jiān)管”。

建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

如果說(shuō)草案有所突破，則在于它首次系統(tǒng)地提出了建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，明確要求將食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)食品安全實(shí)施監(jiān)督管理的依據(jù)。

目前，中國(guó)食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)等級(jí)；國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)又分為食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，其中國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)965項(xiàng)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)2900余項(xiàng)。標(biāo)準(zhǔn)之間相互交叉、重復(fù)時(shí)有發(fā)生，還有一些產(chǎn)品根本沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，給執(zhí)法帶來(lái)難度，也使企業(yè)無(wú)所適從。

草案第十七條第一款和第十五條規(guī)定，由國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門(mén)負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，可以制定地方標(biāo)準(zhǔn)。除食品安全標(biāo)準(zhǔn)，不得制定其他有關(guān)食品的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

中國(guó)疾病預(yù)防控制中心一位專(zhuān)家指出，統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵是要引入危險(xiǎn)性評(píng)估。只有對(duì)食品危險(xiǎn)性進(jìn)行定性和定量分析，明確其中的不確定性，才能得出科學(xué)、合理的結(jié)論。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是指對(duì)食品中生物性、化學(xué)性、物理性危害對(duì)人體健康可能造成的不良影響進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。曹康泰表示，將食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)和政策的依據(jù)，符合食品安全監(jiān)管規(guī)律，也是許多國(guó)家的通行做法。

全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)委員、中國(guó)科學(xué)院化學(xué)研究所所長(zhǎng)王梅祥則認(rèn)為，統(tǒng)一制定食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)后，還需要適時(shí)修訂?？萍嫉倪M(jìn)步使得食品安全監(jiān)管不斷出現(xiàn)新情況，如果國(guó)家和地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一樣、新老標(biāo)準(zhǔn)不一樣，食品安全監(jiān)管就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。

事實(shí)上，不少“中國(guó)制造”商品在國(guó)際上引發(fā)信任危機(jī)，都是由于中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的差異引起的。如“二甘醇牙膏”，美國(guó)FDA稱(chēng)，二甘醇是一種有毒的化學(xué)物質(zhì)，與允許在牙膏中使用的聚乙二醇截然不同，但在中國(guó)，二甘醇一直被合法、被廣泛地應(yīng)用于牙膏中的保濕成分。

明確“第一責(zé)任人”

此次草案明確提出生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為食品安全的第一責(zé)任人，也是亮點(diǎn)之一。

草案制訂了一系列具體的規(guī)定，來(lái)規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為。如建立食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者安全信用檔案等制度，以及食品標(biāo)簽、索票索證、不安全食品召回等一系列制度。

一些專(zhuān)家認(rèn)為，中國(guó)的食品生產(chǎn)、銷(xiāo)售企業(yè)太多，光靠監(jiān)管部門(mén)人盯人是不可能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的。世界發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法是，政府主要負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)行監(jiān)管，由企業(yè)自己履行食品安全的責(zé)任。草案提出生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為第一責(zé)任人，即是這種監(jiān)管理念的直接體現(xiàn)。

不過(guò)，眾多小企業(yè)、小作坊的食品生產(chǎn)安全責(zé)任如何履行，仍然是一個(gè)法律難以規(guī)定、實(shí)際監(jiān)管難以覆蓋到的盲點(diǎn)和難點(diǎn)。此前，質(zhì)檢總局食品司副巡視員畢玉安在接受媒體采訪時(shí)承認(rèn)，“小企業(yè)、小作坊是我國(guó)食品安全存在隱患的主要所在”。

2007年12月26日，衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳竺在代表國(guó)務(wù)院作《關(guān)于城鄉(xiāng)衛(wèi)生體制改革和加強(qiáng)食品藥品安全監(jiān)管情況的報(bào)告》中也表示，“要把整治的重點(diǎn)放在農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部等重點(diǎn)區(qū)域，把小作坊作為整治的重中之重”。

首提懲罰性賠償

與現(xiàn)行《食品衛(wèi)生法》相比，草案全面加大了違法處罰力度。

《食品衛(wèi)生法》對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)違法行為主要采取行政處罰的方式，最高處以違法所得1倍以上5倍以下，或最高5萬(wàn)元的罰款?，F(xiàn)在的草案，則在行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任三個(gè)方面，全面提高了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的違法成本。

民事責(zé)任是食品安全處罰中最富現(xiàn)實(shí)意義的部分。此次修訂將原來(lái)以違法所得計(jì)算處罰的方法，改為以違法貨值計(jì)算處罰。

草案第七十九條規(guī)定，生產(chǎn)、銷(xiāo)售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，貨值金額不足1萬(wàn)元的，并處10萬(wàn)元罰款；貨值金額1萬(wàn)元以上的，最高可處貨值金額10倍以上、20倍以下罰款。

草案明確羅列了最新出現(xiàn)的諸多食品生產(chǎn)違法情形，包括經(jīng)營(yíng)病死、毒死或者死因不明動(dòng)物肉類(lèi)及肉制品，使用非食品原料或添加非食品用化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)食品，使用回收食品作為原料生產(chǎn)食品，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合標(biāo)準(zhǔn)的嬰幼兒主輔食品，經(jīng)營(yíng)腐敗變質(zhì)或感官性狀異常的食品，經(jīng)營(yíng)農(nóng)藥殘留和其他危害物質(zhì)超標(biāo)食品，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)未經(jīng)檢疫或檢疫不合格的肉類(lèi)制品等。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，近年來(lái)頻頻發(fā)生的諸如“阜陽(yáng)奶粉”等惡性食品安全事件，在社會(huì)上引起強(qiáng)烈反響，影響極壞。草案的修訂將有助于加強(qiáng)企業(yè)對(duì)自身行為的約束。

此外，草案還首次引入了懲罰性賠償制度。懲罰性賠償是指賠償數(shù)額超出實(shí)際損害數(shù)額的賠償。目前，我們現(xiàn)行法律僅有《消費(fèi)者權(quán)益保障法》有懲罰性賠償條款。草案第九十條規(guī)定：食品經(jīng)營(yíng)者以假充真或者銷(xiāo)售不安全食品，除了賠償消費(fèi)者的損失，消費(fèi)者還可以要求其支付價(jià)款10倍的賠償金。這有助于激勵(lì)消費(fèi)者主動(dòng)維護(hù)自己的權(quán)益。

全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)人口衛(wèi)生體育室毛俊鋒認(rèn)為，現(xiàn)行《食品衛(wèi)生法》頒布于1995年，許多法律責(zé)任設(shè)定已不適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)，不足以震懾和遏制利益驅(qū)動(dòng)下的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不法行為。因此，在制定新法時(shí)，有必要在法律責(zé)任中加大對(duì)食品衛(wèi)生不法行為的處罰力度，以大大提高食品衛(wèi)生違法行為的成本。