國務(wù)院首次提出全國農(nóng)村“普九”500多億元債務(wù)“一攬子”清償計(jì)劃，中央和地方財(cái)政共擔(dān)責(zé)任，在未來兩三年內(nèi)予以清償

年關(guān)臨近，黑龍江省農(nóng)村綜合改革辦公室副主任陳大光內(nèi)心充滿了期待。2007年12月中旬，黑龍江等14個(gè)省份納入全國化解“普九”債務(wù)計(jì)劃，試點(diǎn)方案已上報(bào)北京，他盼望著方案早日獲得批準(zhǔn)。

“黑龍江全省農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)約51億元。一旦國務(wù)院批復(fù)了試點(diǎn)方案，這些債務(wù)將按照中央的要求在兩年內(nèi)全部化解?！标惔蠊飧嬖V《財(cái)經(jīng)》記者。

所謂“普九”債務(wù)，是指中國在普及九年制義務(wù)教育過程中，學(xué)校和基層政府欠下的債務(wù)。據(jù)教育部官方統(tǒng)計(jì)，中國目前農(nóng)村“普九”債務(wù)高達(dá)500多億元。

2007年12月19日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組《關(guān)于開展清理化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)試點(diǎn)工作的意見》（下稱《意見》），該《意見》首次提出了全國500多億元農(nóng)村“普九”債務(wù)的清償方案。中央財(cái)政將對(duì)首批14個(gè)試點(diǎn)省份給予“適當(dāng)補(bǔ)助”。

據(jù)財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人的講話，2007年底，中央財(cái)政已從當(dāng)年財(cái)政超收收入中安排了60億元，專項(xiàng)用于清償農(nóng)村“普九”債務(wù)；而在2008年和2009年，中央財(cái)政的該項(xiàng)投入將超過60億元的規(guī)模。

教育財(cái)政學(xué)者指出，這是中央政府首次承諾對(duì)農(nóng)村“普九”債務(wù)部分“埋單”。這也是為化解包括“普九”債務(wù)在內(nèi)的數(shù)千億鄉(xiāng)村債務(wù)而邁出的第一步。

“普九”債務(wù)由來

“普九”債務(wù)由來已久。上世紀(jì)90年代，中國政府提出，要在20世紀(jì)末普及九年制義務(wù)教育，并制訂了從校舍到圖書室在內(nèi)的“普九”驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)劃。

中央政府對(duì)“普九”制定了明確的時(shí)間表，省級(jí)政府也把“普九”達(dá)標(biāo)納入地方官員的政績(jī)考核?？h級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為了完成上級(jí)“考核”，不得不默許甚至鼓勵(lì)鄉(xiāng)村兩級(jí)“舉債辦學(xué)”。

正是在如此背景下，上世紀(jì)90年代，中國各地的農(nóng)村中小學(xué)紛紛舉債，購置土地，翻建和擴(kuò)建校舍，購置教學(xué)設(shè)備，大多完成了“普九”達(dá)標(biāo)。與此同時(shí)，中國各地農(nóng)村中小學(xué)普遍背負(fù)了沉重債務(wù)。

有一段時(shí)間，鄉(xiāng)村組織和中小學(xué)校的任務(wù)就是“借錢”。而其之所以能借到錢，與當(dāng)時(shí)的義務(wù)教育投資體制密切相關(guān)。

2000年前，在中國城市，義務(wù)教育學(xué)校由縣級(jí)以上政府投資舉辦和管理，學(xué)生家長(zhǎng)只需交納課本費(fèi)和雜費(fèi)。而在農(nóng)村，除了雜費(fèi)和課本費(fèi)，農(nóng)民還要交納教育費(fèi)附加、各種教育集資，用于支付民辦教師工資、校舍修建、公用經(jīng)費(fèi)等。由于農(nóng)村中小學(xué)每年都有書雜費(fèi)等穩(wěn)定的現(xiàn)金流，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著征收教育集資款、農(nóng)村教育費(fèi)附加等權(quán)力，在“普九”達(dá)標(biāo)過程中，建筑商愿意墊付資金為學(xué)校修建校舍，一些金融機(jī)構(gòu)也敢于給學(xué)校貸款。

2000年后，中國推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了“農(nóng)村教育費(fèi)附加”、“農(nóng)村教育集資”；2005年底，中央政府又取消了“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)”，原支撐上述借款人信心的三大支柱全部被抽掉，學(xué)校也頓時(shí)失去償債來源。在中西部地區(qū)農(nóng)村，諸如包工隊(duì)封堵學(xué)校大門的事層出不窮，嚴(yán)重影響了正常教學(xué)。

記者就此問題在重慶采訪時(shí)，從重慶市萬州區(qū)“普九”負(fù)債清理核實(shí)情況報(bào)告中獲知，截至2002年底，僅“普九”期間學(xué)校建設(shè)的負(fù)債就高達(dá)2.63億元。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債占34.72%，而學(xué)校負(fù)債為近65%。從債務(wù)來源看，僅欠建設(shè)工程款就高達(dá)1.38億元，占到總負(fù)債的一半以上。

重慶市萬州區(qū)2007年的財(cái)政收入只有7億多元，2007年全區(qū)教育投入達(dá)4億多元。該區(qū)財(cái)政局教科文科科長(zhǎng)杜春時(shí)告訴《財(cái)經(jīng)》記者：“2007年區(qū)財(cái)政本級(jí)安排了1.4億元教育投入，其中600萬元用于償還‘普九’債務(wù)等。這些錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，只能用于‘滅火’?！?/p>

抑制地方虛報(bào)債務(wù)

2006年，中國全面取消農(nóng)業(yè)稅，中西部地區(qū)諸多縣鄉(xiāng)政府財(cái)力更加拮據(jù)，有的地方甚至連政府公務(wù)員的工資都不能保證，更失去了償債的渠道。盡管中央要求各地立足自身逐步化解“普九”債務(wù)，但對(duì)很多縣市而言，這只能是難以實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)想。

由此，近年來各地一直呼吁中央財(cái)政出資解決“普九”債務(wù)。而中央財(cái)政之所以難以決策，主要是擔(dān)心一旦承諾中央出資償債，各地上報(bào)的債務(wù)可能是“天文數(shù)字”。對(duì)中央財(cái)政而言，出資清償“普九”債務(wù)的前提，是找到一個(gè)“抑制地方虛報(bào)債務(wù)”的機(jī)制。

從上述國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《意見》看，至少目前，中央財(cái)政認(rèn)為已找到了這個(gè)機(jī)制，亦即該《意見》所提及的“激勵(lì)約束機(jī)制”。

所謂“激勵(lì)約束機(jī)制”，按照財(cái)政部的說法，至少包括三個(gè)方面。一是明確償債主體?！兑庖姟访鞔_，地方各級(jí)政府是義務(wù)教育的還債主體，中央財(cái)政只是“給予補(bǔ)助”。且這種補(bǔ)助只是“重點(diǎn)支持”中西部地區(qū)，“適當(dāng)兼顧”東部地區(qū)。

二是摸清債務(wù)底數(shù)?！兑庖姟访鞔_，所有“普九”債務(wù)必須經(jīng)過嚴(yán)格審計(jì)，全面摸清債務(wù)底數(shù)?！捌站拧眰鶆?wù)指各地以縣為單位推進(jìn)“普九”至通過省級(jí)“普九”驗(yàn)收合格期間發(fā)生的債務(wù)，“主要包括教學(xué)及輔助用房、學(xué)生生活用房、校園維修建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備購置等與學(xué)校建設(shè)直接相關(guān)的債務(wù)”。

據(jù)記者了解，中央確定的“普九”債務(wù)統(tǒng)計(jì)最遲截至2005年12月31日。這也是中國正式?jīng)Q定取消農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)的日期。此后新增的債務(wù)、不在上述范圍內(nèi)的負(fù)債，不在清償之列。

三是按“因素法”，確定對(duì)地方的補(bǔ)助數(shù)額。據(jù)財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人的講話，中央對(duì)地方的補(bǔ)助資金，根據(jù)各地義務(wù)教育階段“學(xué)生數(shù)、學(xué)校數(shù)、辦學(xué)成本和財(cái)政困難程度等”因素確定，不與實(shí)際發(fā)生的債務(wù)額掛鉤，從而“債多不多補(bǔ)、債少不少補(bǔ)、早還不少補(bǔ)、晚還不多補(bǔ)”。

為了激勵(lì)地方償債的積極性，《辦法》明確，清償“普九”債務(wù)實(shí)行“先化解后補(bǔ)助”。對(duì)首批14個(gè)試點(diǎn)省份，凡未在兩年的規(guī)定期限內(nèi)化解債務(wù)的“不予補(bǔ)助”。同時(shí)，“中央的補(bǔ)助資金跟著省級(jí)補(bǔ)助資金走”，只有省財(cái)政先出資后，中央才按一定比例下?lián)苜Y金。

據(jù)財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人講話，主持此次清償計(jì)劃的“國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組”將與試點(diǎn)省級(jí)政府簽訂“化債責(zé)任書”，“兩年后組織驗(yàn)收”。

據(jù)記者了解，中央雖然要求試點(diǎn)省在兩年內(nèi)化解現(xiàn)有“普九”債務(wù)，但如果地方政府能夠提前清償，并經(jīng)過中央有關(guān)部門驗(yàn)收，中央補(bǔ)助資金或有望提前撥付。

重慶市是目前全國惟一基本解決“普九”債務(wù)的省份。截至2006年底，重慶各地“普九”債務(wù)上報(bào)總計(jì)32.2億元，經(jīng)認(rèn)定24.7億元，目前已償還19.5億元。在已償還的19.5億元中，重慶各區(qū)縣財(cái)政承擔(dān)了大約11億元，市本級(jí)財(cái)政承擔(dān)8.5億元。重慶市財(cái)政局教科文處處長(zhǎng)周慶良告訴《財(cái)經(jīng)》記者，中央對(duì)重慶“提前償債”如何補(bǔ)助，目前并未確定。

學(xué)者指出，盡管《意見》要求建立“激勵(lì)約束機(jī)制”，但由于中央很難知悉各地“普九”債務(wù)的具體情況，加上財(cái)政決策的不透明，中央能否及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方政府的“虛報(bào)”行為，如何根據(jù)地方債務(wù)現(xiàn)狀及清償力度給予補(bǔ)助，都存在諸多難題。

制止“新債”難題

根據(jù)此次《意見》，中央此次出資償還“普九”債務(wù)，首要目標(biāo)自然是確保巨額義務(wù)教育投入不被基層“擠占挪用”，用于“普九”還債。其深層目標(biāo)更為深遠(yuǎn)，是要建立“制止新債的機(jī)制”，并建立“義務(wù)教育新債責(zé)任追究制度。”

《意見》提出，“為保證償債資金安全可靠，各地不得借新債還舊債，不得向農(nóng)民攤派，不得擠占挪用其他必保的專項(xiàng)資金”。 事實(shí)上，在中央財(cái)政大幅增加農(nóng)村義務(wù)投入的背景下，近年來一些地方曾有擠占挪用中央專項(xiàng)補(bǔ)助資金償還“普九”債務(wù)的案例。財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人也坦承：“有些地方為了償還債務(wù)，擠占挪用村內(nèi)‘一事一議’的公益事業(yè)籌資款，還擠占上級(jí)下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金?！?/p>

為此，《意見》要求“各級(jí)財(cái)政用于化解‘普九’債務(wù)試點(diǎn)的支出應(yīng)在預(yù)算中單設(shè)科目、單獨(dú)反映，不作為預(yù)算安排教育正常支出的基數(shù)”。這意味著，中央和地方的“普九”償債資金只是一筆“臨時(shí)支出”，不會(huì)永久存續(xù)。一旦按照中央的部署，該“清償計(jì)劃”推向全國并實(shí)施完畢后，該筆資金將在各級(jí)財(cái)政支出諸多科目中消失。因此，這對(duì)地方財(cái)政而言，是償還債務(wù)的“最后一次機(jī)會(huì)”。

有學(xué)者指出，由于中央對(duì)14個(gè)試點(diǎn)省份有“兩年時(shí)限”，并且中央財(cái)政只是按地方化解的進(jìn)展撥付補(bǔ)助，很可能促使地方政府為爭(zhēng)取中央資金“鋌而走險(xiǎn)”，“借新債還舊債”的擔(dān)憂或?qū)⒉恍已灾小?/p>

為了確保制止“新債”，《意見》同時(shí)要求，今后對(duì)“確需建設(shè)的”義務(wù)教育項(xiàng)目，“要用政府財(cái)政資金解決，不留缺口”，對(duì)“超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算和沒有資金保障的建設(shè)項(xiàng)目與投資不予批準(zhǔn)”，“嚴(yán)格控制學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)支出”，“嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放教職工津貼補(bǔ)貼”。

《意見》中也亮出了屢試不爽的“撒手锏”，即實(shí)行“債務(wù)控管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制”——“建立農(nóng)村義務(wù)教育新債責(zé)任追究制度，并將農(nóng)村義務(wù)教育借新債和清理化解舊債情況作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容”?！兑庖姟吠瑫r(shí)警告，“對(duì)盲目搞建設(shè)、上項(xiàng)目、借新債的學(xué)校和部門，要追究有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員的責(zé)任”。

學(xué)者估計(jì)，隨著14個(gè)省份“普九”償債試點(diǎn)，中國現(xiàn)有500多億元農(nóng)村“普九”債務(wù)可能在未來兩三年內(nèi)基本得到清償。但此次清償計(jì)劃只局限于“農(nóng)村學(xué)校為‘普九’達(dá)標(biāo)而欠下的債務(wù)”，并不涉及普九前和‘普九’達(dá)標(biāo)后的義務(wù)教育負(fù)債”。事實(shí)上，農(nóng)村中小學(xué)校中，除了普九負(fù)債，還有其他類型的債務(wù)。要解決這些債務(wù)，依然有待時(shí)日。