由中央政府建立集中支付、集中交易的全國性社保金產(chǎn)品交易平臺(tái)，同時(shí)把個(gè)人賬戶資金投資管理的決策權(quán)交還給參保人

1993年中共十四屆三中全會(huì)提出，中國要建立“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，個(gè)人賬戶制度由此確立。其后，由于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金按照“統(tǒng)賬結(jié)合、混賬經(jīng)營”的模式運(yùn)營，造成個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)轉(zhuǎn)。2001年，中央決定由遼寧省率先開展做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)。之后，試點(diǎn)規(guī)模逐漸擴(kuò)大到目前的11個(gè)省份。個(gè)人賬戶由此步步做實(shí)。

當(dāng)前對(duì)個(gè)人賬戶的投資與管理，采用的是一種“個(gè)人繳費(fèi)，地方管理，中央負(fù)責(zé)”的模式。這種模式顯然存在激勵(lì)扭曲、利益沖突的問題：個(gè)人繳費(fèi)，卻無法參與對(duì)其賬戶保值增值所必需的監(jiān)督管理；地方管理，卻無持續(xù)保持個(gè)人賬戶資產(chǎn)完整性的硬約束責(zé)任；中央負(fù)責(zé)，卻不能有效控制地方借混賬經(jīng)營而致擴(kuò)大的資金缺口，積累資金投資所蘊(yùn)含的種種風(fēng)險(xiǎn)，以及由此衍生的其他一些制度外矛盾。

對(duì)此，必須加以變革。改革的方向應(yīng)該是建立統(tǒng)一、安全、高效、可信、透明的“個(gè)人積極參與，政府有效監(jiān)督”的體制。

參與個(gè)人賬戶管理的各方，政府、參保人、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與其他中介機(jī)構(gòu)之間，應(yīng)進(jìn)行合理分工。起步之初，政府的作用至關(guān)重要，應(yīng)該著力做好三項(xiàng)公共服務(wù)工作：一是建立個(gè)人賬戶的集中收付系統(tǒng)，二是搭建個(gè)人賬戶資金與投資產(chǎn)品集中交易的全國性中介平臺(tái)，三是制定相應(yīng)的監(jiān)督管理規(guī)范。

其中，集中支付系統(tǒng)與集中交易系統(tǒng)保持相對(duì)獨(dú)立。社保機(jī)構(gòu)在集中支付系統(tǒng)中負(fù)責(zé)個(gè)人賬戶資金的征繳、發(fā)放環(huán)節(jié)的合規(guī)性管理。交易平臺(tái)在集中交易系統(tǒng)中監(jiān)督交易行為、為交易提供便利服務(wù)。社保機(jī)構(gòu)與交易平臺(tái)一同制定規(guī)范約束投資行為，而不參與具體投資交易。特別需要指出的是，無論是支付系統(tǒng)，還是交易平臺(tái)，抑或交易規(guī)則，都應(yīng)該是全國統(tǒng)一的，不應(yīng)帶有任何地方色彩。因此，個(gè)人賬戶資金是在每個(gè)參保人賬戶與其選擇的相應(yīng)投資產(chǎn)品之間流動(dòng)，從而不存在跨地區(qū)、跨行業(yè)流動(dòng)的問題。

——中央政府搭建全國性的個(gè)人賬戶集中收付系統(tǒng)。

繳費(fèi)記賬。參保人按照所在地執(zhí)行的征繳比例按規(guī)定繳納個(gè)人賬戶資金，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)監(jiān)督資金的征收并建賬立冊(cè)。這一機(jī)制事實(shí)上已經(jīng)在各地存在，不同的是，積累資金直接進(jìn)入?yún)⒈Ｈ嗽阢y行開立的相應(yīng)賬戶。

資金申領(lǐng)。當(dāng)參保人員符合退休條件而希望領(lǐng)取個(gè)人賬戶積累資金時(shí)，須向所在地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，經(jīng)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核同意，通知銀行辦理資金提取。其運(yùn)行與現(xiàn)行機(jī)制基本相同。

賬戶移轉(zhuǎn)。如產(chǎn)生參保人員跨地區(qū)、跨行業(yè)流動(dòng)，個(gè)人賬戶積累資金賬務(wù)信息根據(jù)參保人要求由轉(zhuǎn)出地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移至轉(zhuǎn)入地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，并根據(jù)轉(zhuǎn)入地繳費(fèi)比例對(duì)今后的個(gè)人賬戶繳費(fèi)額加以相應(yīng)調(diào)整。這在理論上與現(xiàn)有機(jī)制一致，惟一區(qū)別是在此過程中，賬務(wù)信息發(fā)生轉(zhuǎn)移，積累資金并不發(fā)生轉(zhuǎn)移。

——建立個(gè)人賬戶資金集中交易的全國性平臺(tái)。安全、高效的投資運(yùn)營體制由三要素組成。

第一，由個(gè)人賬戶參保人按照規(guī)定比例繳費(fèi)，并在政策允許范圍內(nèi)，自由選擇各類投資品種。也可借鑒香港強(qiáng)基金模式，以參保人所在企業(yè)為單位集合選擇。對(duì)于不希望主動(dòng)選擇投資產(chǎn)品的參保人，可以由政府通過競爭機(jī)制選擇某些機(jī)構(gòu)作為其默認(rèn)的資產(chǎn)管理人。無論何種方式，都必須保證每位參保人個(gè)人賬戶積累資金的安全，資金信息真實(shí)、完整、及時(shí)、準(zhǔn)確，并尊重參保人的最終選擇權(quán)。

第二，由市場上各類資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)個(gè)人賬戶參保人特異性的養(yǎng)老需求，設(shè)計(jì)相應(yīng)投資產(chǎn)品，提供專業(yè)理財(cái)服務(wù)。

第三，政府牽頭建立全國性的投資產(chǎn)品交易平臺(tái)，為資金的流動(dòng)、運(yùn)營提供安全的交易環(huán)境，提供高效低成本的交易機(jī)會(huì)。

這其實(shí)是一個(gè)特殊的“社保金產(chǎn)品交易所”——個(gè)人賬戶參保人是投資者，各類投資產(chǎn)品是各種證券組合，而投資交易平臺(tái)就是交易所。但它與人所熟知的股票交易所卻有幾點(diǎn)本質(zhì)不同：個(gè)人賬戶資金一旦進(jìn)入這個(gè)平臺(tái)，既不可撤出，也不可轉(zhuǎn)移，直到參保人達(dá)到機(jī)制允許的退休年齡；平臺(tái)中交易的產(chǎn)品是受政府監(jiān)管部門監(jiān)管的特定產(chǎn)品的組合，即使最為激進(jìn)的產(chǎn)品也不允許參保人做孤注一擲式的賭博；參保人對(duì)其交易產(chǎn)品的選擇及其交易頻率受其年齡和其賬戶上積累資金的限制；現(xiàn)有政府運(yùn)營機(jī)構(gòu)，如地方社保管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)，仍可作為默認(rèn)資產(chǎn)管理人參與運(yùn)營，并最終在競爭中提高效率。

——制定相應(yīng)的監(jiān)督管理規(guī)范。

個(gè)人賬戶管理體制能否安全、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)鍵在于政府如何設(shè)計(jì)監(jiān)管框架，如何發(fā)揮規(guī)范作用。政府應(yīng)該在以下方面發(fā)揮作用：制定資產(chǎn)管理人市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)提供的投資產(chǎn)品登記、交易、結(jié)算服務(wù)提出統(tǒng)一的規(guī)范要求；對(duì)資產(chǎn)管理人的內(nèi)部治理與風(fēng)險(xiǎn)控制提出具體指引；規(guī)范各類參保人員投資不同類基金產(chǎn)品的投資比例限制；對(duì)參保人選擇的投資產(chǎn)品數(shù)量、轉(zhuǎn)換投資產(chǎn)品的頻率制定相應(yīng)的規(guī)范；建立系統(tǒng)性保險(xiǎn)機(jī)制；對(duì)個(gè)人賬戶資金開戶銀行、托管機(jī)構(gòu)等中介組織制定市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；提供必要的過渡期服務(wù)。

以上個(gè)人賬戶管理體制改革建議，更偏重管理技術(shù)層面的完善，而不是對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度改進(jìn)。然而任何一項(xiàng)技術(shù)革新，發(fā)揮的作用不可能是中立的。

首先，個(gè)人賬戶管理體制改革是在延續(xù)了現(xiàn)有“統(tǒng)賬結(jié)合、做實(shí)個(gè)賬”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)上提出的，并不適用于現(xiàn)收現(xiàn)付、名義個(gè)人賬戶等其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

從中國目前人口結(jié)構(gòu)、未來老齡化發(fā)展趨勢與現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，采取“統(tǒng)賬結(jié)合，做實(shí)個(gè)賬”的半積累制是適當(dāng)?shù)倪x擇。對(duì)半積累制的擔(dān)心主要體現(xiàn)在兩方面：一是擔(dān)心積累資金的投資活動(dòng)可能蘊(yùn)含較高風(fēng)險(xiǎn)，二是擔(dān)心投資難以獲得令人滿意的收益。

但應(yīng)該看到，即便沒有強(qiáng)制性的基金積累制度，人們?yōu)榱藵M足自己未來的養(yǎng)老需求，也已經(jīng)通過各種方式進(jìn)入到資本市場中。政府應(yīng)該做的，既不是放任涉及養(yǎng)老需求的投資交易，也不是親力親為代參保人直接管理，而是把相關(guān)投資交易納入政府的有效監(jiān)督之下，這才是降低風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)有之道。

另一方面，部分積累制使政府與個(gè)人分別承擔(dān)一部分養(yǎng)老保障責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，能夠減少養(yǎng)老保障體系的政策風(fēng)險(xiǎn)。而關(guān)于投資的收益，無論是理論還是歷史經(jīng)驗(yàn)，都顯示高風(fēng)險(xiǎn)投資產(chǎn)品的收益率確實(shí)高于低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品。此外，通過長期的、系統(tǒng)性的投資模式，可以以盈補(bǔ)缺，熨平收益波動(dòng)。

其次，我們提議的個(gè)人賬戶管理，從本質(zhì)上說是一種政府監(jiān)督下的分散管理模式。我們認(rèn)為，參保人應(yīng)該在政府監(jiān)管下行使積累資金的投資權(quán)，而不是把投資權(quán)強(qiáng)制性地上收到政府或某一機(jī)構(gòu)，由他們來集中管理。當(dāng)然，無論從制度過渡角度出發(fā)，還是為參保人消極投資提供一項(xiàng)默認(rèn)選擇，政府可以提供一種集中管理的投資機(jī)制及產(chǎn)品，供參保人選擇。但把最終有限制的選擇權(quán)留給參保人，卻是整個(gè)制度得以成功、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

總之，現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然還存在諸如體制過度分割、統(tǒng)籌層次有待提高、覆蓋面急待擴(kuò)大等一系列體制性問題，但整體框架已經(jīng)形成，今后將進(jìn)入細(xì)節(jié)推動(dòng)改革、管理決定成敗的下一個(gè)階段。我們建議，由中央政府建立集中支付、集中交易的全國性社保金產(chǎn)品交易平臺(tái)，同時(shí)把個(gè)人賬戶資金投資管理的決策權(quán)交還給參保人。隨著做實(shí)個(gè)人賬戶資金規(guī)模的日益壯大，隨著外部市場的逐漸成熟，隨著政府財(cái)政收入的持續(xù)增長，現(xiàn)在是推進(jìn)下一步改革的最好時(shí)機(jī)。