摘要：目前西部農(nóng)村貧困人口迫切需要一種比區(qū)域性扶貧戰(zhàn)略更加精確的瞄準(zhǔn)機(jī)制，以及比開發(fā)性扶貧更加直接的救助方式來幫助他們脫貧，解決他們的溫飽問題。為此，農(nóng)村低保是最適宜的制度選擇。文章在實(shí)際調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析了西部農(nóng)村最低生活保障制度推進(jìn)過程中存在的問題，并提出了相關(guān)的政策建議，期望西部農(nóng)村最低生活保障制度得以快速推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：西部農(nóng)村；保障制度；政策建議

我國(guó)西部農(nóng)村貧困，不單是農(nóng)民收入低、縣鄉(xiāng)財(cái)政底子薄、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，它還包含了農(nóng)民現(xiàn)有知識(shí)和文化的短缺、法制信息的閉塞、教育和科學(xué)的落后、衛(wèi)生和保障的低下等一系列問題，即人文貧困。

一、西部農(nóng)村最低生活保障制度推進(jìn)情況

重慶屬西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，轄40個(gè)區(qū)縣、122街道、900鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有14個(gè)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)扶貧縣和4個(gè)市級(jí)重點(diǎn)扶貧縣。全市總?cè)丝?169萬人，其中農(nóng)業(yè)人口2352萬人。2006年底，全市農(nóng)村貧困人口有190萬人（絕對(duì)貧困人口53萬人，相對(duì)貧困人口137萬人），占農(nóng)業(yè)人口的8%。從2003年開始進(jìn)行農(nóng)村最低生活保障試點(diǎn)工作，到2006年底，有10個(gè)經(jīng)濟(jì)條件較好的區(qū)建立了農(nóng)村低保制度，享受農(nóng)村低保人數(shù)4.3萬人，年支出資金1506萬元，年人均補(bǔ)差350元。同年11月出臺(tái)了《重慶市人民政府關(guān)于全面建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的意見》（渝府發(fā)（2006）149號(hào)），明確從2007年1月起，在全市全面建立農(nóng)村低保制度。目前，全市有農(nóng)業(yè)人口的39個(gè)區(qū)縣均已出臺(tái)實(shí)施辦法，年保障標(biāo)準(zhǔn)為700元的有22個(gè)區(qū)縣，725元的有1個(gè)縣，800元的有7個(gè)區(qū)縣，825元的有1個(gè)區(qū)，850元有1個(gè)縣，1000元以上的有7個(gè)區(qū)，最高的為1400元。

南岸作為重慶主城區(qū)，城市化進(jìn)程較快，農(nóng)業(yè)人口逐年減少，2003年7月以來，重慶市先后在南岸區(qū)、雙橋區(qū)等10個(gè)區(qū)縣開展農(nóng)村最低生活保障制度試點(diǎn)工作。從2004年起，南岸區(qū)在全市率先建設(shè)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)救助體系，全面啟動(dòng)農(nóng)村最低生活保障制度，讓農(nóng)民群眾也能像城市居民一樣享受相應(yīng)待遇，對(duì)人均年收入不足800元的困難群眾，按800元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)足。在堅(jiān)持公開、公平、公正、應(yīng)保盡保的原則下，2004年南岸9個(gè)鎮(zhèn)共882戶1729名農(nóng)民群眾人均享受266元最低生活保障補(bǔ)助，確保了農(nóng)村困難群眾無饑寒。2005年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由每人每年800元上調(diào)為每人每年1000元。2006年再由每人1000元上調(diào)為每人每年1200元。2007年全區(qū)有農(nóng)村低保戶1481戶、2982人，人均補(bǔ)差328元，全年支出低?？傤~93.5萬元，其中區(qū)財(cái)政局承擔(dān)56.1萬元。2007年，全區(qū)農(nóng)村低保實(shí)施了分類施保，分類施救的保障模式，對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象中的一二級(jí)重殘人員、重病人員、長(zhǎng)期臥床不起以及低保對(duì)象中80歲老年人實(shí)施分類施保和分類救助，低保金每月每人多支付10元，救助金每月每人多支付30元。農(nóng)村低保制度的實(shí)施和標(biāo)準(zhǔn)的逐步提高，切實(shí)保障了全區(qū)農(nóng)村貧困群眾的基本生活，為農(nóng)村建立社會(huì)保障體系探索出了一條成功之路。

二、西部農(nóng)村最低生活保障制度存在的問題

（一）農(nóng)村最低生活保障面窄、標(biāo)準(zhǔn)低

據(jù)各地的調(diào)查，需要保障的對(duì)象一般占農(nóng)村總?cè)丝诘?%-6%。南岸區(qū)2007年的資料顯示，全區(qū)有農(nóng)業(yè)人口107216萬人，享受低保人數(shù)2982人，僅占農(nóng)村總?cè)丝诘?.78%。其中比例最高的迎龍鎮(zhèn)也只有4.3%，而最低的涂山鎮(zhèn)僅為0.89%。

從保障標(biāo)準(zhǔn)來看，重慶市還是較高的，但比起東部沿海地區(qū)還是偏低。

（二）市、區(qū)、鎮(zhèn)之間財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱

目前南岸農(nóng)村最低生活保障資金由區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政承擔(dān)，其中區(qū)財(cái)政承擔(dān)60%，鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)40%，而市一級(jí)不承擔(dān)。市、區(qū)、鎮(zhèn)之間財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱。這種主要靠區(qū)、鎮(zhèn)政府籌措資金的辦法，在經(jīng)濟(jì)條件尚好的時(shí)期才有可能維持，在經(jīng)濟(jì)條件欠佳的情況下僅靠區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政籌措難度就會(huì)很大，這將直接影響農(nóng)村居民最低生活保障制度的進(jìn)一步建立和完善。

（三）經(jīng)濟(jì)調(diào)查缺失

家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查漏洞多，主要有兩個(gè)方面：“低保”申請(qǐng)人及其家庭不配合或弄虛作假；“低保”申請(qǐng)人所在鄉(xiāng)村不配合或開假證明。經(jīng)濟(jì)調(diào)查要么不夠徹底，要么壓根兒就沒有進(jìn)行。當(dāng)眾多申請(qǐng)者口頭申報(bào)后，村委會(huì)就會(huì)根據(jù)平時(shí)對(duì)轄區(qū)村民家庭基本狀況的了解，進(jìn)行排隊(duì)，并按照各自對(duì)有關(guān)政策的理解而確定申報(bào)者是否具備低保資格，并發(fā)表格給篩選后的村民填寫，然后上報(bào)鎮(zhèn)政府，而鎮(zhèn)政府通常不再派專人調(diào)查。區(qū)民政的復(fù)核審批工作也只是對(duì)申報(bào)表上填寫的有關(guān)情況和數(shù)據(jù)是否符合標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)人數(shù)和所需費(fèi)用必須在區(qū)低保保障金總量允許的范圍之內(nèi)，這種做法實(shí)際上偏離了中央政府“應(yīng)保盡?！钡恼呔?。

（四）觀念未轉(zhuǎn)變

當(dāng)前包括基層政府工作人員的許多人對(duì)低保工作的法制性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為低保工作是黨和政府的一項(xiàng)德政工程，可有可無，可多可少，現(xiàn)行的工作方式帶有濃厚的行政色彩，隨意性較大，因錢定人。不少人認(rèn)為，同是作為弱勢(shì)群體的農(nóng)村居民與城市居民相比，前者最起碼還擁有賴以生存的生產(chǎn)資料土地，而城市三無人員、下崗人員等，失去工作，就失去了任何經(jīng)濟(jì)來源，因此，城市低保工作比農(nóng)村低保工作更迫切、更重要。加之現(xiàn)行農(nóng)村土地制度也讓人們對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度的理解走入誤區(qū)，我國(guó)的農(nóng)民只要一出生（具有正式戶口），就有分配土地的權(quán)利直到死亡為止，終身享受土地保護(hù)，所以在人們的眼里農(nóng)民總是有經(jīng)濟(jì)保障的，這就使得政府和社會(huì)容易忽視農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利，從而制約了農(nóng)村最低保障制度的發(fā)展。

（五）農(nóng)村低保對(duì)象界定標(biāo)準(zhǔn)難

在確定低保對(duì)象時(shí)，需要對(duì)農(nóng)村居民進(jìn)行收入調(diào)查，由于農(nóng)民沒有固定收入，即使取得收入也沒有相應(yīng)的收入證明。和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民收入有其自身特點(diǎn)，使得在收入界定上存在一定困難：第一，收入難以貨幣化。由于農(nóng)村居民收入中糧食等實(shí)物收入占相當(dāng)比重，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過程中，存在較大的隨意性。第二，收入的不穩(wěn)定性。除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性。第三，由于農(nóng)村養(yǎng)老金制度遠(yuǎn)未普及，那些喪失勞動(dòng)能力和經(jīng)濟(jì)來源的老年人口其生活、就醫(yī)、子女求學(xué)

等方面的困難加大。由于收入調(diào)查困難，高估和低估收入的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致低保對(duì)象確定的失誤。

三、西部農(nóng)村最低生活保障制度的政策建議

（一）以家庭人均支出計(jì)算貧困線

根據(jù)對(duì)當(dāng)?shù)夭糠洲r(nóng)村貧困居民食品消費(fèi)的特點(diǎn)和對(duì)貧困消費(fèi)結(jié)構(gòu)的分析發(fā)現(xiàn)，食品消費(fèi)以糧食（包括薯類和豆類）為主。其中糧食消費(fèi)360元，是按500斤水稻的價(jià)值計(jì)算的。在農(nóng)村滿足農(nóng)民糧食消費(fèi)需要500斤的水稻，500斤的水稻可以折合350斤大米，基本上能夠達(dá)到一天一市斤大米的標(biāo)準(zhǔn)。如果消費(fèi)薯類和豆類，就可以減少大米的消費(fèi)，故糧食消費(fèi)金額仍設(shè)定為360元。農(nóng)民，尤其是貧困農(nóng)民，糧食基本以實(shí)物型表現(xiàn)。油脂消費(fèi)36元，按月人均1市斤計(jì)算；肉蛋魚消費(fèi)96元，，按月人均2市斤計(jì)算；鮮菜水果72元，按月人均10市斤鮮菜和5市斤水果計(jì)算。油脂、肉蛋魚和水果蔬菜有部分的實(shí)物消費(fèi)，也有一定的現(xiàn)金消費(fèi)，但結(jié)構(gòu)根據(jù)各戶的生產(chǎn)情況有所不同，因此各按50%計(jì)算實(shí)物和現(xiàn)金計(jì)算。其他食品包括調(diào)味品、糖煙酒、糕點(diǎn)等，農(nóng)民一般不進(jìn)行生產(chǎn)，所以按現(xiàn)金計(jì)算，月人均3元。食品加工費(fèi)主要是水稻加工的費(fèi)用，共需要20元。

根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困居民的食品消費(fèi)每年需要620元，其中實(shí)物型消費(fèi)462元，現(xiàn)金消費(fèi)只有158元。需要說明的是在價(jià)格運(yùn)用上，實(shí)物價(jià)格按低于市場(chǎng)價(jià)格的農(nóng)村價(jià)格計(jì)算。如肉蛋魚的綜合價(jià)格為每市斤4元、油脂每市斤3元、蔬菜每市斤0.3元、水果每市斤0.6元。因?yàn)槭怯?jì)算貧困家庭的消費(fèi)，所以取了低價(jià)格。如果按一般價(jià)格計(jì)算，食品消費(fèi)的需要會(huì)高于620元。在非食品消費(fèi)中，燃料和部分棉花屬于實(shí)物形態(tài)，按燃料18元（月均1.5元）和人均1市斤棉花計(jì)算，需要24元。

貧困居民的總消費(fèi)，采用了恩格爾系數(shù)法。對(duì)于恩格爾定律，西方一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家又作了不少補(bǔ)充，并認(rèn)為“食物支出”有統(tǒng)一意義，其他一切變量為常數(shù)的條件下，恩格爾定律是普遍適用的。620元÷0.5=1240（元），計(jì)算得到貧困家庭的最低消費(fèi)需要1240元。其中農(nóng)村貧困居民的實(shí)物型消費(fèi)為人均486元，現(xiàn)金消費(fèi)為754元，共計(jì)1240元。

（二）建立農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制

農(nóng)村低?？砂闯鞘械捅?biāo)準(zhǔn)的一定比例確定保障標(biāo)準(zhǔn)，并隨著城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小，逐步提高比例。從而確保保障水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，做到城鄉(xiāng)低保同步協(xié)調(diào)發(fā)展，并逐步縮小城鄉(xiāng)保障水平的差距。以重慶市為例，2005年，全市城市居民可支配收入為10243元/年，城市恩格爾系數(shù)為36.4，城市居民平均用于生活支出費(fèi)用為3728元/年。全市城市低保平均保障水平為180元/月，年保障水平為2160元，占城市居民平均可支配收入的21%?？紤]適當(dāng)提高保障水平，城市低保標(biāo)準(zhǔn)按可支配收入的25%-30%確定。2005年，全市農(nóng)村居民年純收入為2809元，農(nóng)村恩格爾系數(shù)為52.8，農(nóng)村居民平均用于生活支出費(fèi)用為1483元/年，為城市用于生活支出費(fèi)用的40%。因此，農(nóng)村保障標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于城市保障標(biāo)準(zhǔn)的40%。

（三）以家庭人均年收入指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)來界定低保對(duì)象

相關(guān)部門要通過理論研究和實(shí)際調(diào)研，盡快制定出一套既切合實(shí)際又便于操作的農(nóng)村居民家庭收入（財(cái)產(chǎn)）評(píng)估方法（包括現(xiàn)金銀行存款、經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、可變現(xiàn)收入等），從而準(zhǔn)確界定低保對(duì)象，提高農(nóng)村居民最低生活保障工作的質(zhì)量。建議由民政部門牽頭，財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、殘聯(lián)等部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部配合，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)低收入戶調(diào)查摸底，初步確定保障對(duì)象，然后由農(nóng)戶申請(qǐng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)張榜公布，最后由民政部門審批，然后再交鄉(xiāng)鎮(zhèn)張榜公布。力爭(zhēng)達(dá)到一個(gè)不錯(cuò)、一個(gè)不漏，真正讓那些連溫飽都難以維持的農(nóng)村貧困人口在政府的幫助下享受最基本的生存權(quán)。

（四）建立多元化保障資金籌集機(jī)制

實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度，最重要的是要有穩(wěn)定的資金做后盾。要堅(jiān)持一級(jí)負(fù)責(zé)一級(jí)的辦法，以政府為主，本著低標(biāo)準(zhǔn)起步、逐步調(diào)整的原則，合理確定各級(jí)負(fù)擔(dān)的基數(shù)。在實(shí)際工作中，一方面應(yīng)該加大各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，各級(jí)政府可根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況，積極籌措資金，調(diào)節(jié)各地比例標(biāo)準(zhǔn)，逐步加大對(duì)農(nóng)村的低保資金投入；另一方面資金籌集應(yīng)該多渠道，大力鼓勵(lì)社會(huì)捐助，借助社會(huì)力量，通過福利彩票等靈活多樣的方式，多渠道、多途徑籌集資金。

（五）正確選擇資金管理方式與保障方式

農(nóng)民低保所需資金，應(yīng)由各級(jí)人民政府列入年底財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專項(xiàng)管理、?？顚Ｓ茫⑦m當(dāng)向財(cái)政狀況不好的地方傾斜，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)村最低生活保障方式可靈活多樣，可以是發(fā)放救濟(jì)金，也可以是發(fā)給部分救濟(jì)金和部分實(shí)物（如糧食、燃料等），甚至是給予政策優(yōu)惠，如免除義務(wù)工、部分醫(yī)療費(fèi)等。

（六）建立正常的退出機(jī)制

低保對(duì)象的退出機(jī)制，是由相關(guān)監(jiān)管部門的動(dòng)態(tài)調(diào)查決定的。由于社會(huì)救助利益作為一種公共物品，并不與監(jiān)管者的個(gè)人利益有直接的利害關(guān)聯(lián)，因此不能激發(fā)監(jiān)管者的主觀積極性去注意適時(shí)剔除出己經(jīng)不再符合接受社會(huì)救助資格的人，從而造成有限社會(huì)救助資源的浪費(fèi)。因此應(yīng)設(shè)計(jì)嚴(yán)格的退出機(jī)制規(guī)范，保證及時(shí)讓那些己經(jīng)擺脫貧困狀態(tài)者退出社會(huì)救助的行列，將有限的資源分配給真正的貧困者。

（七）完善土地經(jīng)營(yíng)法律制度，探索農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新

完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制方面，需要將現(xiàn)有的政策性制度安排轉(zhuǎn)化為法律性制度安排，依法賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，穩(wěn)定他們的預(yù)期，保證他們放心地增加投入，以努力提高土地的產(chǎn)出率，至少保持土地的現(xiàn)有產(chǎn)出水平。探索土地經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新方面，可以考慮明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，賦予農(nóng)民可以依法轉(zhuǎn)讓、設(shè)定擔(dān)保的權(quán)利，改變農(nóng)民對(duì)土地的人身依附關(guān)系，盤活存量土地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使土地在流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)增值，提高土地產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益。

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（作者單位：西南政法大學(xué)管理學(xué)院。作者為該單位教授）