[摘要] 2004年，中共十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，首次提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的概念，胡錦濤總書記在闡明社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本特征時(shí)指出“我們所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)，應(yīng)該是民主法治，公平正義，誠(chéng)信友愛，充滿活力，安定有序，人與自然和諧相處的社會(huì)”。建設(shè)和諧社會(huì)的偉大決策和實(shí)踐，向法學(xué)界提出了“如何正確處理人與人的關(guān)系，人與自然的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人與人的和諧，人與自然的和諧，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的重大任務(wù)和重要課題。

[關(guān)鍵詞] 理想秩序 和諧共處 公眾參與 公共信托理論

一、“人與自然和諧共處”理念的含義

蔡守秋認(rèn)為，和諧是人類的一種理想秩序，包括人與人的和諧和人與自然的和諧兩個(gè)方面。當(dāng)我們談到人與自然之間的和諧時(shí)，不是指人與自然之間沒有斗爭(zhēng)、矛盾和相互關(guān)系的調(diào)整，而是指將兩者之間的矛盾或沖突限制調(diào)整在雙方可以承受的適當(dāng)范疇內(nèi)，將損失盡量降低，最小化，將收益盡量提高，最大化?！叭伺c自然和諧相處理念”包括非常豐富的內(nèi)涵，它建立在人與自然共生共榮共發(fā)展，人與自然雙贏的理念上，強(qiáng)調(diào)“以人為本，以自然為根和“以人為主導(dǎo)，以自然為基礎(chǔ)”的思想，包括實(shí)現(xiàn)社會(huì)生產(chǎn)力與自然生產(chǎn)力相和諧，經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)與自然再生產(chǎn)相和諧，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)相和諧，“人化自然”與“未人化自然”相和諧，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相和諧等內(nèi)容

1.“人與自然和諧共處”理念的產(chǎn)生與發(fā)展

當(dāng)今人類面臨著嚴(yán)峻的沖突和挑戰(zhàn)，面臨著人與自然的生態(tài)危機(jī)的沖突；人與社會(huì)的社會(huì)危機(jī)的沖突；人與人的道德危機(jī)的沖突；人的心靈的精神危機(jī)的沖突；文明之間的文化危機(jī)的沖突。“人與自然和諧共處”這一理念不是憑空產(chǎn)生的，而是西方的自然法學(xué)理論，東方的天人合一觀念與當(dāng)代環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)、生態(tài)倫理學(xué)的綜合，是人類現(xiàn)實(shí)利益與理性智慧、科學(xué)態(tài)度與道德精神相結(jié)合的產(chǎn)物，是整個(gè)法學(xué)理論、環(huán)境學(xué)理論與環(huán)境法制建設(shè)實(shí)踐共同發(fā)展的結(jié)晶。

2.“人與自然和諧共處”理念的意義

“人與自然和諧共處”作為環(huán)境資源法學(xué)的基本理念，在環(huán)境資源法學(xué)研究和環(huán)境資源法制建設(shè)中具有重要的理論意義和實(shí)踐作用，它將促進(jìn)調(diào)整人與自然關(guān)系的環(huán)境資源法學(xué)理論的健康發(fā)展，指引我國(guó)環(huán)境資源法制建設(shè)沿著環(huán)境法治的方向發(fā)展，并將促進(jìn)和保障“人與人和諧共處，人與自然和諧共處”和諧社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展。人與自然的關(guān)系首先取決于人類對(duì)自然的認(rèn)識(shí)，這種認(rèn)識(shí)就是自然科學(xué)。重視人與自然關(guān)系的調(diào)整有利于提升法律的科學(xué)化。傳統(tǒng)的法律提倡公平、正義、公正、效率等，但這些與科學(xué)可能有一定的距離，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展永遠(yuǎn)領(lǐng)先于法律。我們的法律很明顯滯后于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，例如我們以前對(duì)待森林的立法實(shí)際是林業(yè)法，對(duì)待土地的立法實(shí)際是建設(shè)用地法，現(xiàn)在對(duì)待洪水的立法是防洪法等，都是落后于科學(xué)技術(shù)的，之所以落后一方面是由于認(rèn)識(shí)能力，另一方面是過分重視人的利益即人與人的關(guān)系，而忽視人與自然的關(guān)系?？茖W(xué)在人與自然關(guān)系中的反映是最直接的，法律不應(yīng)長(zhǎng)期滯后于科技。但另一方面法律也不應(yīng)簡(jiǎn)單地服從于科學(xué)技術(shù)，法律不能淪為科學(xué)技術(shù)的奴仆，法律永遠(yuǎn)有它自己的價(jià)值。我們要把法律的調(diào)整范圍限制在一個(gè)合理的范疇內(nèi)，該法律管的管，不該法律管的就由其它規(guī)范管。 流域管理作為資源環(huán)境管理中的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)貫徹人與自然和諧相處的理念，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)。但目前我國(guó)流域管理體制存在一些弊端，不符合這一理念的要求，這些弊端主要體現(xiàn)在流域管理的途徑和流域管理中的生態(tài)利益補(bǔ)償方面。本文將就如何在這兩個(gè)方面完善我國(guó)的流域管理體制，以達(dá)到建設(shè)和諧社會(huì)的要求進(jìn)行論述。

3.流域管理的含義

水資源具有以流域單元為整體的自然特性。流域是一個(gè)從源頭到河口的天然集水單元，流域管理是人們?yōu)榱丝茖W(xué)、有效地開發(fā)、利用、保護(hù)水資源而將流域的上、中、下游，左岸與右岸，干流與支流，水量與水質(zhì)，地表水與地下水，治理、開發(fā)與保護(hù)等作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，將興利與除害結(jié)合起來，運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和教育等手段，按流域進(jìn)行水資源的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。流域管理的外延包括：流域管理的法律制度、流域管理的行政管理體制、流域管理的經(jīng)濟(jì)政策與科學(xué)技術(shù)等。流域管理的實(shí)質(zhì)和核心是水環(huán)境資源權(quán)益在流域范圍的配置與整合，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)各主體間利益的衡平。流域管理體制是指流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理權(quán)限的分配、職責(zé)范圍的劃分以及機(jī)構(gòu)運(yùn)行和協(xié)調(diào)的機(jī)制。

二、我國(guó)目前流域管理的途徑

流域管理有兩種途徑，一種是政府管理，一種是公眾參與管理機(jī)制。我國(guó)2002年《水法》第12條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)”，第17條規(guī)定，“國(guó)家確定的重要江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院水行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”，但對(duì)公眾參與根本沒有涉及?？梢娢覈?guó)現(xiàn)行的流域管理體制仍是以政府行為為主，以行政管理與行業(yè)管理的手段實(shí)施管理。即政府管理，政府要求流域管理主體履行義務(wù)，而忽視其權(quán)利。公眾的參與權(quán)和知情權(quán)沒有得到應(yīng)有的體現(xiàn)，這樣的管理體制難以適應(yīng)水資源管理日趨復(fù)雜的狀況，難以適應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)水資源管理的要求，不符合建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求。和諧社會(huì)需要民主制度，但是和諧社會(huì)不能只依靠民主制度，應(yīng)該依靠全體主體的自愿，這種自愿以協(xié)議的方式表達(dá)更好一些。因此，我們應(yīng)在流域管理中引入公眾參與機(jī)制，使流域管理主體以協(xié)議的方式參加管理，明確政府與公民在流域管理中雙方的權(quán)利和義務(wù)，充分考慮公眾的利益，使政府和公眾協(xié)力合作，以達(dá)到流域管理的最佳效果。

1.在流域管理中引入公眾參與機(jī)制的理論依據(jù)

流域管理中的公眾參與，是指在流域管理領(lǐng)域里，公民有權(quán)通過一定程序或途徑參與一切與環(huán)境有關(guān)的決策管理活動(dòng)，使得決策管理活動(dòng)符合公眾利益，同時(shí)，公眾也負(fù)有對(duì)流域環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的義務(wù)。近年來，在環(huán)境法學(xué)研究中，國(guó)外有的學(xué)者提出了“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)”論，“公共信托”理論和公民“環(huán)境權(quán)”理論。

2.環(huán)境的公共財(cái)產(chǎn)理論

環(huán)境的公共財(cái)產(chǎn)理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)家基于公共物品經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境污染的根源或環(huán)境之所以會(huì)惡化，關(guān)鍵是由于人們所使用的環(huán)境資源所有權(quán)和使用權(quán)不夠嚴(yán)密和周全所致。例如，大氣，河流，湖泊和地下水等都是公共財(cái)產(chǎn)資源或公共物品，人們?cè)趥鹘y(tǒng)上習(xí)慣于將這些公共財(cái)產(chǎn)資源用于各種用途，其中包括用于處理各種污染物。其結(jié)果使自然環(huán)境和公共財(cái)產(chǎn)資源過度濫用而嚴(yán)重惡化。為此，環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論認(rèn)為，空氣、陽光等人類生活所必需的環(huán)境要素，不能像古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)那樣將其視為取之不盡，用之不竭的“自由財(cái)產(chǎn)”，它們是全人類的“公共財(cái)產(chǎn)”，任何人不得任意對(duì)其占有、支配和損害。作為公共財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)由代表全體公民意志的機(jī)構(gòu)來予以管理，并且引入科學(xué)決策的立法和程序。只有這樣才有利于環(huán)境這種公共財(cái)產(chǎn)和品質(zhì)得以提高。

3.環(huán)境的公共信托理論

環(huán)境的公共財(cái)產(chǎn)理論指出了公民參與管理的重要性，但是，作為一種民主主義機(jī)制，不可能讓所有的公民都成為環(huán)境的行政管理者，它必須以一種代表民意的機(jī)關(guān)來行使環(huán)境管理權(quán)。為此，美國(guó)學(xué)者J.L薩克斯于20 世紀(jì)70年代初又提出了環(huán)境管理的“公共信托理論”。這一理論的實(shí)質(zhì)是要建立民選的環(huán)境管理機(jī)關(guān)，即以信托的形式將本應(yīng)由公民行使的管理環(huán)境資源的權(quán)力轉(zhuǎn)而交由政府機(jī)關(guān)來行使，政府機(jī)關(guān)對(duì)人民負(fù)責(zé)。人民可以通過行政或司法等程序?qū)φ墓芾硇袨檫M(jìn)行監(jiān)督。因此，薩克斯的公共信托理論也可以稱為程序環(huán)境權(quán)理論。

4.環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)既是一種新興的、正在發(fā)展中的重要法律權(quán)利，也是一種新的法學(xué)理論。環(huán)境權(quán)理論是20世紀(jì)60年代以來，基于環(huán)境污染損害和西方國(guó)家呼吁環(huán)境立法以保護(hù)環(huán)境過程中提出，將之作為基本人權(quán)——生存權(quán)的派生權(quán)利理論。環(huán)境權(quán)是指環(huán)境法律關(guān)系主體就其賴以生存、發(fā)展的環(huán)境所享有的基本權(quán)利和承擔(dān)的基本義務(wù)。環(huán)境權(quán)確認(rèn)人享有在適宜環(huán)境中生存、發(fā)展的權(quán)利和履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，是自然人依法利用環(huán)境要素或環(huán)境資源、享受適宜生活環(huán)境條件的法律保障，是防治生活污染而使人類身心健康和財(cái)產(chǎn)免遭損害，或在受到損害時(shí)依法請(qǐng)求救濟(jì)的法律武器；它賦予公民參加環(huán)境保護(hù)活動(dòng)、參加國(guó)家環(huán)境管理的平等資格，是實(shí)行環(huán)境民主和環(huán)境公眾參與的法律依據(jù)。

三、在流域管理中引入公民參與機(jī)制的實(shí)踐依據(jù)

水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)、管理涉及到社會(huì)中每一成員的利益，與每個(gè)人的生存、發(fā)展息息相關(guān)，生活在流域沿岸的居民對(duì)流域環(huán)境最為了解，對(duì)流域問題最為關(guān)注，讓他們參與流域的管理，既是保證自身利益的需要，也是對(duì)流域管理機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督的一種重要方式。公民和社會(huì)團(tuán)體參與流域管理應(yīng)該得到實(shí)體上和程序上的保障。實(shí)踐證明，廣泛的公眾參與流域管理有利于解決和處理普遍的環(huán)境問題，有利于環(huán)境民主的擴(kuò)大。

國(guó)外在流域管理中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)也啟示我們應(yīng)在流域管理引入公眾參與機(jī)制。20世紀(jì)50年代以來，美國(guó)公眾參與水資源開發(fā)決策的程度不斷提高，80年代以后，對(duì)于重大的水資源開發(fā)項(xiàng)目，逐漸形成“溝通與協(xié)調(diào)”的體制，并在一些地區(qū)通過地方議會(huì)立法的形式法制化，保障公眾和有關(guān)部門享有參與決策的權(quán)利。日本的國(guó)土資源部與建設(shè)省常常有工程由于水資源開發(fā)規(guī)劃受到公眾的反對(duì)而擱淺。開發(fā)管理部門有完善的公示與意見征詢程序，區(qū)域的關(guān)聯(lián)者們有很強(qiáng)的參與意識(shí)，積極思考，審核工程對(duì)流域或區(qū)域發(fā)展的利弊，提出代表區(qū)域公眾的意見或建議。隨著水庫大壩的建設(shè)對(duì)水生態(tài)環(huán)境的影響被廣泛認(rèn)識(shí)，自20世紀(jì)80年代后期以來，日本有多座水庫因公眾的反對(duì)而取消建議計(jì)劃。澳大利亞也對(duì)其達(dá)令——墨累河實(shí)行流域協(xié)商的管理模式，保證公眾參與，取得了很大的成效。這些都啟發(fā)我們應(yīng)在流域管理中引入公眾參與機(jī)制，使流域管理的權(quán)力由政府向公民社會(huì)轉(zhuǎn)移，使公眾在流域管理的法律和政策制定中享有更多的發(fā)言權(quán)和負(fù)有更多的責(zé)任，并監(jiān)督政府的管理，逐步實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的偉大目標(biāo)。

1.在流域管理中引入生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)利益補(bǔ)償?shù)暮x:流域生態(tài)補(bǔ)償是一種政府宏觀調(diào)控下實(shí)現(xiàn)水資源公平利用的經(jīng)濟(jì)政策。流域生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制就是中央和下游發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)由于保護(hù)環(huán)境敏感區(qū)而失去發(fā)展機(jī)會(huì)的上游地區(qū)以優(yōu)惠政策、資金、實(shí)物等形式的補(bǔ)償制度，其實(shí)質(zhì)是流域上下游地區(qū)政府之間部分財(cái)政收入的重新再分配過程，目的是建立公平合理的激勵(lì)機(jī)制，使整個(gè)流域能夠發(fā)揮出整體的最佳效益。該制度的建立可以在很大程度上解決國(guó)家發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)矛盾和社會(huì)矛盾，促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2.建立流域生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制的原因及一些措施

水資源屬國(guó)家所有，水量調(diào)度是一個(gè)政府宏觀調(diào)控行為，不但要考慮發(fā)電，還要考慮城市、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等其它用水需要，目的就是為了追求水資源效益的最大化，正是因?yàn)椤皳p失”了局部的利益(主要是上游居民的利益)，才換來了巨大的綜合效益。基于“受益者補(bǔ)償?shù)脑瓌t”，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和利益受損人口應(yīng)實(shí)行利益補(bǔ)償。水源區(qū)因保護(hù)庫區(qū)生態(tài)環(huán)境和 水質(zhì)的需要，中游由于向下游均水，而使生產(chǎn)和生活活動(dòng)受到限制等影響，而因此受益的卻主要是下游地區(qū)，所以通過恰當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償機(jī)制對(duì)水源區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償是必不可少的。利益補(bǔ)償?shù)暮诵氖潜Ｕ鲜軗p人口的利益，特別是貧困地區(qū)農(nóng)民的利益，要通過多種渠道，包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，水市場(chǎng)收入和國(guó)家的投資和補(bǔ)貼等，實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)公平目標(biāo)。也可以采用各水源保護(hù)區(qū)所在流域的有關(guān)地方政府共同組建流域共同基金，出資比例由有關(guān)各方主要按在水資源利用中受益程度協(xié)商確定，基金的用途主要用來支持和鼓勵(lì)對(duì)水源區(qū)和上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水質(zhì)保護(hù)行動(dòng)?？傊?，該機(jī)制的基本宗旨是協(xié)調(diào)生態(tài)功能區(qū)開發(fā)與保護(hù)的矛盾，實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益與整體生態(tài)利益之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，其終極目的是促進(jìn)人與自然的永恒和諧，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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