《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）于2007年1月17日經(jīng)國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議討論通過，溫家寶總理于2007年4月5日簽署國(guó)務(wù)院令第492號(hào)，正式公布該條例。但條例開始實(shí)施的時(shí)間是2008年5月1日，也就是說自頒布日起到真正實(shí)施期間有一個(gè)為期一年的“實(shí)施準(zhǔn)備期”。筆者于2007年5月始指導(dǎo)研究生圍繞“政府信息公開條例實(shí)施準(zhǔn)備期的鎮(zhèn)級(jí)政府信息公開狀況”開展調(diào)查研究工作。調(diào)查采取實(shí)地考察、面對(duì)面深度訪談、電話訪談、文獻(xiàn)調(diào)查等方式，實(shí)地考察選擇了廣東省兩個(gè)有代表性的鎮(zhèn)（一個(gè)是集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、人均年納稅近1.3萬元的發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，另一個(gè)是人均年收入為6000元左右的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)）；但訪談的對(duì)象涉及省、市、區(qū)從事信息管理工作的人員。以下就是基于調(diào)查基礎(chǔ)上的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

實(shí)施“條例”的重點(diǎn)和難點(diǎn)是做好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的信息公開工作

《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的一大特點(diǎn)是在第十二條專門列出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府信息公開的八方面重要內(nèi)容?？梢哉f，“第十二條”體現(xiàn)了這部行政法規(guī)的制定過程既尊重歷史也關(guān)注現(xiàn)實(shí)，使法規(guī)的內(nèi)容既具有現(xiàn)實(shí)感又體現(xiàn)一定的歷史繼承性、連續(xù)性。因?yàn)樵缭?998年4月18日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就發(fā)出《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》，其中指出：“村務(wù)公開的重點(diǎn)是財(cái)務(wù)公開”，而且規(guī)定了村級(jí)財(cái)務(wù)公開的具體內(nèi)容?？梢?，農(nóng)村基層組織的財(cái)務(wù)公開早已引起關(guān)注。2000年中共中央辦公一廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》(中辦發(fā)[2000]25號(hào))， 這很明顯是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的政務(wù)公開制度建設(shè)作為重點(diǎn)。2005年3月24日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳提出“關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見”，在這個(gè)“意見”中再次強(qiáng)調(diào)：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要繼續(xù)貫徹中辦發(fā)［2000］25號(hào)文件精神，切實(shí)把各項(xiàng)要求落到實(shí)處。”

可見，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》專門針對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府提出“第十二條”條款是有其歷史必然性的。現(xiàn)在需要討論的問題包括：“條例”所講的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府信息公開”與早就著手抓的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的政務(wù)公開有何不同？為什么始終把“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府”作為公開的重點(diǎn)？預(yù)留一年時(shí)間的“條例實(shí)施準(zhǔn)備期”是否已讓鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府做好執(zhí)行“條例”的準(zhǔn)備？2008年5月1號(hào)“條例”開始生效以后，應(yīng)該采取哪些配套措施才能保證條例“第十二條”的落實(shí)并取得實(shí)效？根據(jù)我們的調(diào)查，得出以下幾點(diǎn)基本判斷：

第一，“政府信息公開”與“政務(wù)公開”相比外延更寬廣。根據(jù)筆者的理解，兩種“公開”所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)有所不同，“政務(wù)公開”旨在讓公眾了解政府在做什么、怎么做，從而可以監(jiān)督政府；而“政府信息公開”除了實(shí)現(xiàn)這一層目標(biāo)以外，還負(fù)有為公眾提供一般的信息服務(wù)，方便公眾生活、選擇投資策略、獲取就業(yè)信息等職能。就如“條例”第一條所表達(dá)的：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例?！睆牡胤秸呀?jīng)做的信息公開工作來看，譬如，中山市小欖鎮(zhèn)的政府信息網(wǎng)設(shè)有“認(rèn)識(shí)小欖”、“政務(wù)公開”、“經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)”、“便民服務(wù)”和“菊城風(fēng)采”等欄目，很直觀告訴我們“政務(wù)公開”的信息只是政府信息的一部分。當(dāng)然必須強(qiáng)調(diào)，這部分內(nèi)容是最核心的，或者說，“政府信息公開”最有意義的部分應(yīng)該是其中的“政務(wù)信息”，也許可以這樣說，政務(wù)公開僅與建立廉潔政府的理念聯(lián)系在一起，而政府信息公開的理念已經(jīng)前進(jìn)了一步，體現(xiàn)的是建立開放的、服務(wù)型政府的理念。

第二，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府特別是屬下的基層組織的信息公開與老百姓利益息息相關(guān)，特別值得重視。政府信息公開一方面是讓社會(huì)公眾享受信息權(quán)，即通過提供信息服務(wù)滿足其信息需求；另一方面是讓社會(huì)公眾享受知情權(quán)，即通過公開大量的政務(wù)信息特別是財(cái)務(wù)信息，讓公眾在知情的基礎(chǔ)上監(jiān)督政府，提高政府運(yùn)作的透明度，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。我們?cè)谥猩绞猩钊氲揭恍┥鐓^(qū)居委會(huì)開展調(diào)查，其中有一個(gè)社區(qū)居委會(huì)（下轄14個(gè)村民小組）擁有兩萬多人，該社區(qū)居委會(huì)一個(gè)月的經(jīng)營(yíng)收入高達(dá)好幾百萬元人民幣，專項(xiàng)福利費(fèi)收入近4萬元，接待費(fèi)5萬多元，會(huì)議費(fèi)高達(dá)20多萬（因?yàn)橐o每家每戶參加會(huì)議的居民代表發(fā)誤工補(bǔ)貼，遇到有召開居民代表大會(huì)的月份，會(huì)議費(fèi)就特別高），而且每家每戶都擁有集體企業(yè)的股份，因此，信息公開，提高社區(qū)居委會(huì)政務(wù)活動(dòng)的透明度，對(duì)社區(qū)居民了解、參與、監(jiān)督公共事務(wù)、維護(hù)自身利益具有特別重要的意義。實(shí)地調(diào)查告訴我們，一般的老百姓對(duì)與自身利益關(guān)系比較間接的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)政府的政務(wù)信息不大給予關(guān)注，但對(duì)與自己切身利益關(guān)系密切的社區(qū)居委會(huì)或村委會(huì)的政務(wù)、財(cái)務(wù)、債權(quán)債務(wù)等是比較關(guān)心的，況且村委會(huì)、社區(qū)居委會(huì)就處在居民區(qū)中，其信息公開的“受眾”面廣。因此，若干年后檢查《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第十二條的貫徹落實(shí)情況也必須延伸到對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）屬下的村委會(huì)、社區(qū)居委會(huì)的信息公開工作的考核評(píng)價(jià)。

第三，各地區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的信息公開狀況在其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和領(lǐng)導(dǎo)施政理念等因素制約下呈現(xiàn)不平衡發(fā)展態(tài)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平高的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），信息公開的方式多種多樣，包括政府網(wǎng)站、廣播、電視、報(bào)刊、公告欄等，我們所調(diào)查的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)甚至全鎮(zhèn)所有社區(qū)居委會(huì)的大廳顯眼處都安裝有“事務(wù)公開觸摸查詢系統(tǒng)”，很多重要的信息包括財(cái)務(wù)報(bào)表都可以通過觸摸查詢系統(tǒng)比較方便的查看。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)一方面能解決支撐信息公開的硬件設(shè)施和人才問題，另一方面其經(jīng)濟(jì)職能、政治職能、社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能發(fā)揮得比較齊全，能夠讓老百姓在感受到政府的每一項(xiàng)決策、每一方面工作都與自己的利益息息相關(guān)的同時(shí)，關(guān)注政府發(fā)布的各方面信息，關(guān)心集體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。因此，這些地方的干部和群眾在信息公開的必要性問題上有比較一致的認(rèn)識(shí)，使信息公開工作在既必要又可能的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。但是，絕大多數(shù)地方的大部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及屬下的村委會(huì)、社區(qū)居委會(huì)的信息公開工作離“條例”所提出的要求還是挺遠(yuǎn)的。可以說，信息公開工作的落后往往是物質(zhì)條件的落后與觀念層面的落后共同造成的：一方面，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)確實(shí)在信息公開所依托的諸如政府網(wǎng)站、廣播、電視、觸摸查詢系統(tǒng)等硬件設(shè)施建設(shè)方面受到經(jīng)濟(jì)能力制約；另一方面，這些經(jīng)濟(jì)落后的鎮(zhèn)無論是干部還是群眾在思想觀念方面確實(shí)也比較陳舊，在很多干部的心目中，政府決策、政府運(yùn)作、政府的錢該怎樣花，這些都是政府內(nèi)部事務(wù)，無須向群眾通報(bào)，于是，缺乏提供信息服務(wù)的責(zé)任意識(shí)和主動(dòng)性；而這些地區(qū)的群眾維權(quán)意識(shí)、參與意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)一般也比較差，難以給政府運(yùn)作透明化構(gòu)成壓力。所有這些因素導(dǎo)致很多經(jīng)濟(jì)條件差的地方政府連僅需要少量的投入就可提供的“政府信息公告欄”這樣的信息公開方式都不使用，政府大量事務(wù)處于“黑箱操作”狀態(tài)。

基于以上情況，我們認(rèn)為，2008年5月1日開始實(shí)施“條例”以后，如何讓鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府真正執(zhí)行“第十二條”規(guī)定，還是個(gè)很值得關(guān)注的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。各省怎樣根據(jù)不同市縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r分類制定不同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的信息公開工作目標(biāo)，并分別給予政策指導(dǎo)、物質(zhì)和技術(shù)支持，并定期進(jìn)行督促檢查，將是關(guān)系到“條例”實(shí)施能否取得成效的不能不解決的問題。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的信息公開工作在整個(gè)政府信息公開工作中屬于最基礎(chǔ)性的部分，也是與老百姓聯(lián)系最為密切的部分，如果能把這個(gè)環(huán)節(jié)的工作做得扎實(shí)而有成效，人們期盼已久的以“十年破冰”形容其制定產(chǎn)生歷程之《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的實(shí)施就有希望實(shí)現(xiàn)“里程碑式的跨越”了。

建立健全政府信息采集、組織、發(fā)布方面的協(xié)調(diào)機(jī)制是降低政府信息公開成本的關(guān)鍵

我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不同層級(jí)的政府（省、市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）在信息公開方面存在的問題各不相同，區(qū)、縣級(jí)以上地方人民政府特別是省級(jí)人民政府的信息公開工作存在的突出問題是協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、信息公開成本高而收效差。政府管理機(jī)構(gòu)的條塊分割特點(diǎn)，部門利益的存在，使得信息管理長(zhǎng)期處于分散狀態(tài)，難以共享，同時(shí)，相當(dāng)部分的信息資源只為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，利用率較低。而且很多部門都掌控一定的信息發(fā)布權(quán)，信息發(fā)布的協(xié)調(diào)很成問題，經(jīng)常出現(xiàn)人為設(shè)置信息流動(dòng)障礙的情況。譬如，一個(gè)省級(jí)政府，其信息管理工作可能涉及的部門包括：政府辦公廳信息處、發(fā)展改革委員會(huì)、紀(jì)委監(jiān)察廳、宣傳部、秘書處、政府新聞辦、信息產(chǎn)業(yè)廳等，有的負(fù)責(zé)內(nèi)部信息處理，有的管政府公眾網(wǎng)，有的監(jiān)督政務(wù)公開，有的負(fù)責(zé)新聞發(fā)布會(huì)，總之，政府管理機(jī)構(gòu)的條塊分割導(dǎo)致信息資源管理帶有混亂性和壟斷性，大大增加政府信息公開的成本。如何通過協(xié)調(diào)機(jī)制的建立降低推行政府信息公開的成本，應(yīng)該是實(shí)施“條例”過程中必須著力解決的問題。

加強(qiáng)考核、監(jiān)督、責(zé)任追究等制度建設(shè)是促使條例得以落實(shí)的基本舉措

根據(jù)我們的調(diào)查，不管是哪一級(jí)地方政府，事實(shí)上都不太情愿使自己成為完全置身于公眾的監(jiān)督之下的所謂“陽光下的政府”，信息透明雖然有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)，但是對(duì)于信息擁有部門卻可能是利益的損失，信息公開意味著部分權(quán)力的喪失，并有可能失去相應(yīng)的權(quán)力尋租。因此，大大小小的政府官員都會(huì)一定程度上存在壟斷信息、截留信息的內(nèi)在沖動(dòng)。必須清醒看到，政府信息公開絕對(duì)是一項(xiàng)需要上頭壓下面推才能做好的工作，它不能寄希望于各級(jí)政府的自覺性上，而必須靠各項(xiàng)考核、監(jiān)督、責(zé)任追究制度來加以約束與激勵(lì)?！皸l例”的 “第四章 監(jiān)督和保障”中的第二十九條指出“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，定期對(duì)政府信息公開工作進(jìn)行考核、評(píng)議?！?第三十條指出“政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)政府信息公開的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”，這是非常必要的。事實(shí)上過去一些省市在推進(jìn)政務(wù)公開工作時(shí)，已經(jīng)非常重視考核制度、監(jiān)督制度的建立。例如，廣東省于2005年7月29日通過《廣東省政務(wù)公開條例》，一年后即2006年8月25日又制定了《廣東省政務(wù)公開考核辦法（試行）》，其中的第九條提出具體的量化考核辦法，這是值得借鑒的。如果沒有定期進(jìn)行考核、評(píng)議的制度，不能建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，是難以確?！皸l例”的貫徹執(zhí)行并取得成效的。

要清醒看到“條例”的頒布實(shí)施只是向“陽光下的政府”邁出了一步

“政府信息公開” 賦予公民運(yùn)用政府和其他公共部門所掌握的官方信息的權(quán)利，讓公眾在知悉政府運(yùn)作的前提下監(jiān)督政府，促使政府運(yùn)作更加理性、透明，更負(fù)責(zé)任。正如我國(guó)一些專家所說的“陽光是最好的防腐劑，政府的權(quán)力運(yùn)行過程公開透明會(huì)大大地降低腐敗發(fā)生的機(jī)率”。在《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》于去年4月份問世之初，輿論曾歡呼這是“里程碑式的跨越”，“人民知情權(quán)有了保障”，將有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的成效?？梢?，十年磨一劍的“政府信息公開條例”承載著人們過重的期盼。事實(shí)上，就算在整個(gè)條例實(shí)施過程中絲毫不會(huì)出現(xiàn)有法不依、“上有政策、下有對(duì)策”的情況，人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利的落實(shí)也是要靠多方面的制度建設(shè)才能奏效的事情。譬如，輿論監(jiān)督制度的確立對(duì)保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有特別重要的意義；又譬如官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，對(duì)于實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開的防治腐敗功能具有實(shí)質(zhì)性的意義?？傊?，應(yīng)該加緊研究推出一系列與政府信息公開條例相配套的新的制度安排，才能確保條例的實(shí)施取得預(yù)期目標(biāo)。

“陽光下的政府”建設(shè)是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要整體推進(jìn)，但決不能把它變成形象工程、政績(jī)工程。政府信息公開所采取的方式方法應(yīng)該切合各地實(shí)際，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)老百姓上網(wǎng)查閱資料的機(jī)會(huì)極少，采取公告欄、簡(jiǎn)訊、廣播、電視、會(huì)議傳達(dá)等方式雖然看起來不夠時(shí)髦，但只要能讓老百姓得到真實(shí)的有用的信息就可以采用，不一定非要投入大量的財(cái)力物力建政府網(wǎng)站?！罢畔⒐_條例”的實(shí)施過程不能搞一刀切，對(duì)不同地區(qū)、不同層級(jí)的政府執(zhí)行條例情況的檢查、評(píng)價(jià)也應(yīng)該有不同的標(biāo)準(zhǔn)和側(cè)重點(diǎn)。

（參加調(diào)研的有華南師范大學(xué)政治學(xué)專業(yè)研究生張繼文、劉惠興、王文俊等）