摘要：我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，人口老齡化加快，對(duì)社會(huì)保障需求隨之增加。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，完善社會(huì)保障融資制度體系，對(duì)經(jīng)濟(jì)順利轉(zhuǎn)型和建設(shè)和諧社會(huì)意義重大。本文針對(duì)問(wèn)題提出應(yīng)對(duì)方式。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障制度； 社會(huì)保障資金； 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌； 老齡化； 公共財(cái)政

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ

一、體制轉(zhuǎn)軌中我國(guó)社會(huì)保障資金收支面臨的壓力

經(jīng)過(guò)幾十年的努力，我國(guó)初步建立了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等在內(nèi)的社會(huì)保障制度。但隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、人口老齡化等壓力增大，社會(huì)保障資金籌措面臨的挑戰(zhàn)日益凸現(xiàn)，隨之而來(lái)的一系列問(wèn)題正深刻地影響著我國(guó)社會(huì)保障制度的建立和完善。諸如高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變、離退休人員增加，收入分配制度等，對(duì)社會(huì)保障資金的收支帶來(lái)了空前的壓力。主要表現(xiàn)在：

(一)高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)保障資金支付的壓力

1.我國(guó)未來(lái)面臨高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。高失業(yè)率是今后一段時(shí)期內(nèi)難以回避的問(wèn)題。根據(jù)國(guó)務(wù)院政策研究中心提供的數(shù)字：未來(lái)5-10年，全國(guó)每年將新增就業(yè)人口1000萬(wàn)人，加上1.5億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，這將給我國(guó)就業(yè)環(huán)境帶來(lái)巨大壓力。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的失業(yè)，使得失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、勞動(dòng)培訓(xùn)等社會(huì)保障面臨嚴(yán)峻的資金考驗(yàn)。此外，我國(guó)以前為了壓低失業(yè)率，大量應(yīng)當(dāng)進(jìn)入失業(yè)行列的人員錯(cuò)位進(jìn)入養(yǎng)老隊(duì)伍，把對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的近期壓力扭曲成了對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)期壓力。如此繼續(xù)下去，到2020年左右老齡化高峰期，養(yǎng)老保險(xiǎn)將會(huì)難以為繼。

2.失業(yè)保障面臨的資金壓力。一些地方的失業(yè)保險(xiǎn)基金收不抵支。從收入情況看，欠費(fèi)企業(yè)多是由于企業(yè)虧損或經(jīng)營(yíng)困難而無(wú)力繳納。在收入無(wú)法充分保證的同時(shí)，支出的壓力卻越來(lái)越大。根據(jù)“三三制”的資金來(lái)源規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)效益很差的企業(yè)以及結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)沉重的老工業(yè)基地和資源性城市，無(wú)論是應(yīng)由企業(yè)籌集的部分，還是應(yīng)由城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)基金承擔(dān)的部分，一般都做不到準(zhǔn)時(shí)、足額到位，責(zé)任自然集中到地方政府身上。但這些地方政府的財(cái)政也很緊張，難以落實(shí)足夠的資金。其結(jié)果必然是：或者不斷提高對(duì)中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的要求，將壓力向中央財(cái)政傳遞；或者在落實(shí)中央“三個(gè)確保”政策時(shí)打折扣，致使不少下崗職工不能按時(shí)、足額甚至根本領(lǐng)不到基本生活費(fèi)。另外失業(yè)保險(xiǎn)資金收支狀況在地區(qū)間、行業(yè)間也很不平衡：目前收支情況較好的省份主要集中在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，廣大經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)存在較大的資金缺口，致使部分失業(yè)人員的保險(xiǎn)金得不到有效保障。

(二) 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變及城鎮(zhèn)化加速對(duì)社會(huì)保障資金收支的影響

1.城鎮(zhèn)化加速對(duì)社會(huì)保障融資的影響。城鎮(zhèn)居民較農(nóng)民具有更高水平的社會(huì)保障需求。城鎮(zhèn)人口比例的增加，意味著社會(huì)保障整體水平的提高，必然加大社會(huì)保障資金支付壓力。按國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心預(yù)測(cè)，未來(lái)20年城鎮(zhèn)人口比例每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口每年增加1200萬(wàn)人；另外，城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)村青年勞動(dòng)力大量遷移到城市，農(nóng)村老齡化程度將加劇，農(nóng)村社會(huì)保障需求增加。因而，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的農(nóng)村與城市社會(huì)保障需求都會(huì)不斷增加。隨著進(jìn)城務(wù)工人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和被征地農(nóng)民數(shù)量的增加，我國(guó)已不再是從前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而變成了城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)，即出現(xiàn)了介于城鄉(xiāng)之間的特殊群體。與此相適應(yīng)，社會(huì)保障實(shí)際上就要“三線”作戰(zhàn)，即在搞好城市社會(huì)保障、農(nóng)村社會(huì)保障的同時(shí)，還要搞好處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)保障。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，面對(duì)農(nóng)村、面對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部，我國(guó)社會(huì)保障突現(xiàn)制度創(chuàng)新與儲(chǔ)備的嚴(yán)重不足。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變對(duì)社會(huì)保障資金收支的影響。城鎮(zhèn)化還將促成就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻的變化，二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重增加，意味著加入社會(huì)保障的人數(shù)增加；同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)全球化，以及資本有機(jī)構(gòu)成的不斷提高，資本排擠勞動(dòng)力的程度增加，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的就業(yè)崗位增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上經(jīng)濟(jì)本身的增速。產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)調(diào)整必然要求對(duì)勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，而老年職工在這樣的調(diào)整過(guò)程中處于相對(duì)不利的地位，對(duì)老年職工實(shí)行的內(nèi)退、提前退休等特殊照顧的保障政策，導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整成本向社會(huì)保障轉(zhuǎn)移，加大整體社會(huì)保障支付的壓力。地方政府與企業(yè)從本位利益出發(fā)，無(wú)原則地放寬提前退休政策執(zhí)行條件，進(jìn)一步擴(kuò)大了社會(huì)保障資金壓力。

(三)離退休人員的增長(zhǎng)速度超過(guò)繳費(fèi)人數(shù)的增長(zhǎng)對(duì)社會(huì)保障資金收支的影響

隨著全國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的穩(wěn)步推進(jìn)，全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的職工人數(shù)不斷增長(zhǎng)，但領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)的增加幅度明顯高于繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)的增加幅度。這其中主要的原因是：伴隨著國(guó)有企業(yè)改革，為了減員增效，國(guó)家和各地方政府在退休政策的執(zhí)行和退休審批的管理上有所放松，造成近年來(lái)不符合退休條件的職工大量提前退休。這減少了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入，增加了養(yǎng)老金的支出。1993年時(shí)，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)與領(lǐng)取基本養(yǎng)老金人數(shù)之比為4.35：1，但是到2007年這個(gè)比例變?yōu)?.02：1，在職職工的贍養(yǎng)壓力大幅度增加。面對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支的困難局面，在繼續(xù)提高企業(yè)繳費(fèi)率不可行的情況下，1999年勞動(dòng)和社會(huì)保障部根據(jù)此條例制定了擴(kuò)大覆蓋面推進(jìn)計(jì)劃，但工作成效甚微，2000年以后全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的職工人數(shù)雖然較1998年出現(xiàn)了增長(zhǎng)，但參保率基本保持穩(wěn)定，甚至中間還出現(xiàn)了輕微的下降。

(四)收入分配制度不健全及失地農(nóng)民保障缺失對(duì)社會(huì)保障資金的支付壓力

1.收入分配制度不健全對(duì)社會(huì)保障資金收支的影響。我國(guó)收入分配制度不健全導(dǎo)致收入分配差距過(guò)大已是客觀事實(shí)。如何通過(guò)保障和福利的轉(zhuǎn)移支付縮小一次分配差距，是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌新階段社會(huì)保障制度面臨的又一嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國(guó)社會(huì)收入分配制度還存在統(tǒng)計(jì)收入數(shù)據(jù)失真以及工資外收入與非貨幣收入項(xiàng)目廣泛存在問(wèn)題。收入數(shù)據(jù)失真，一方面導(dǎo)致以官方統(tǒng)計(jì)工資數(shù)據(jù)作為稽核標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)偏低，社會(huì)保險(xiǎn)收入減少；另一方面導(dǎo)致以官方統(tǒng)計(jì)工資數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)計(jì)算的保障水平的替代率虛高，實(shí)際上是退休前后消費(fèi)水平落差較大，退休人員以提高收入為目的的就業(yè)進(jìn)一步加劇了勞動(dòng)力供求矛盾。初次分配領(lǐng)域的數(shù)據(jù)失真，使再分配領(lǐng)域的政策制定缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持，增加了社會(huì)保障政策制定與完善的難度。

2.失地農(nóng)民的社會(huì)保障缺失對(duì)社會(huì)保障資金收支的影響。農(nóng)村的社會(huì)保障水平不高，土地仍是現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民社會(huì)保障的重要依靠，而失地農(nóng)民和一般農(nóng)民相比更缺乏生存保障。失地農(nóng)民一般會(huì)得到一定的收入補(bǔ)償和安置，但無(wú)法滿足失地農(nóng)民家庭所有成員有一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的生活來(lái)源。失地農(nóng)民已不再是純粹意義上的農(nóng)民，當(dāng)失去全部土地時(shí)，他們和城市居民已無(wú)本質(zhì)區(qū)別，面臨著同樣的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。目前農(nóng)村生產(chǎn)力水平較低而缺乏社會(huì)保障的基礎(chǔ)和條件，政府承擔(dān)了較少的責(zé)任。盡管可以按照國(guó)家、集體和個(gè)人三方合理負(fù)擔(dān)的原則進(jìn)行融資，但仍然會(huì)增加我國(guó)社會(huì)保障的收支平衡壓力。

二、根據(jù)公共財(cái)政理論對(duì)社會(huì)保障資金籌資模式的分析

社會(huì)保障特別是基本社會(huì)保障屬于純公共物品，因而，社會(huì)保障也應(yīng)該成為最大的政府開(kāi)支方案。多數(shù)社會(huì)保障項(xiàng)目具有公共品、半公共品性質(zhì)或外部性，如養(yǎng)老金和失業(yè)救濟(jì)金具有再分配效應(yīng)和外部性，救濟(jì)失業(yè)人口具有防止犯罪的作用，減少貧富差距有利于增強(qiáng)社會(huì)凝聚力。

社會(huì)保障尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)安排必須遵循收支平衡的原則。各國(guó)依不同的平衡理論(橫向平衡、縱向平衡)形成了現(xiàn)收現(xiàn)付(也稱(chēng)隨收即付)、基金積累(又分完全積累和部分積累，后者又稱(chēng)混合制)等制度。

(一) 現(xiàn)收現(xiàn)付制

現(xiàn)收現(xiàn)付制(Pay-as-You-Go，PAYG)，是以一定時(shí)期(通常為一年)的短期橫向平衡為指導(dǎo)原則確定的資金運(yùn)行的籌資模式。具體做法是，首先確定社會(huì)保險(xiǎn)給付的水平和待遇標(biāo)準(zhǔn)，并以此為依據(jù)計(jì)算出支出數(shù)額，然后再根據(jù)以支定收的原則，確定社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)比率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障資金收支年度內(nèi)的體平衡。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，社會(huì)保障資金的籌集和給付是根據(jù)“以支定收、收支平衡、略有節(jié)余”的原則確定的，因而不存在基金積累，其資金運(yùn)行的籌資模式如下圖所示：

現(xiàn)收現(xiàn)付制資金運(yùn)行籌資模式的特點(diǎn)是:繳費(fèi)比率的確定和調(diào)整比較靈活、共濟(jì)性強(qiáng)、管理成本低、易于操作，不受通貨膨脹和利率變動(dòng)的影響?，F(xiàn)收現(xiàn)付制下，為了避免繳費(fèi)率的頻繁變動(dòng)，允許社會(huì)保障的儲(chǔ)備金保持在一定的支出范圍內(nèi)。例如，德國(guó)波動(dòng)儲(chǔ)備金保存的額度為一個(gè)月至一個(gè)半月的支出額，波動(dòng)儲(chǔ)備金的設(shè)置，有助于繳費(fèi)比率的穩(wěn)定。

現(xiàn)收現(xiàn)付制下的收支平衡關(guān)系式可表示為：C=B ·D(1.1)

式（1.1）中，C為繳費(fèi)率，B為工資替代率，D為制度贍養(yǎng)率。在以工資為基數(shù)的情況下，C為繳費(fèi)額與工資總額之比(C=c/w)，B為待遇給付額與社會(huì)平均工資之比(B=p/w)。D則是受益人數(shù)(R)與法定范圍內(nèi)在職職工人數(shù)(E)之比(D=R/E)，它表明，現(xiàn)收現(xiàn)付制社會(huì)保障資金運(yùn)行的前提條件是，需要一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的人口結(jié)構(gòu)，也就是說(shuō)，在職職工和受益人(如退休職工)保持適度的比例?，F(xiàn)收現(xiàn)付制實(shí)施的初期， 由于退休職工與在職職工的比率較低，繳費(fèi)社會(huì)保障資金運(yùn)行問(wèn)題研究率也是偏低的?，F(xiàn)收現(xiàn)付制實(shí)施的后期，退休職工與在職職工的比率會(huì)逐步提高，繳費(fèi)率也會(huì)提高。例如，1978年，我國(guó)在職職工和離退休職工的比率為30:1，1989年這一比率降為5.4:1，近幾年降到3.1:1。這一比例正在急劇下降，現(xiàn)收現(xiàn)付制資金運(yùn)行模式在我國(guó)遇到了極大的壓力和挑戰(zhàn)。

(二 )完全積累制

完全積累制又稱(chēng)完全基金制(Pay-as-You-Earn，PAYE)，是一種以個(gè)人整個(gè)生命周期的長(zhǎng)期縱向平衡為原則確定的資金運(yùn)行的籌資模式。具體做法是，在預(yù)測(cè)勞動(dòng)者個(gè)人退出勞動(dòng)領(lǐng)域后對(duì)社會(huì)保障資金需求的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)可以保持其消費(fèi)期內(nèi)一定生活水平的總平均費(fèi)用，然后將總平均費(fèi)用分?jǐn)偟狡湔麄€(gè)投保期，通過(guò)逐月繳納集中到可用于投資的社會(huì)保險(xiǎn)基金中。勞動(dòng)者個(gè)人退出勞動(dòng)領(lǐng)域后，管理機(jī)構(gòu)根據(jù)勞動(dòng)者個(gè)人以往的繳費(fèi)數(shù)量和基金的投資回報(bào)支付保障待遇?？梢?jiàn)，完全積累制積累的個(gè)人繳費(fèi)基金是職工工資的延期支付。

完全積累制下基金收支平衡關(guān)系式:基金積累額=待遇給付額。假設(shè)雇員第一年的繳費(fèi)額為CW，以后的年份，隨著工資的增長(zhǎng)，繳款將以每年1+g的速度增長(zhǎng)；考慮到基金的投資增值因素，基金的積累將以每年1+r的速度增長(zhǎng)。于是雇員退休時(shí)的基金積累額為:

CW[(1+r)ⁿ+(1+g)(1+r)^n-1+…(1+g)^n-1(1+r)] (1.2)

這里，g為工資增長(zhǎng)率，r為利息率，n為工作年數(shù)。如果給付水平與工資指數(shù)化的話，則m年的退休生活在其開(kāi)始年份的給付額現(xiàn)值為:

BW(1+g)ⁿ [1+(1+g)/(1+r)+…(1+g)^m-1/(1+r)^m-1](1.3)

這里， BW(1+g)n為始年工資指數(shù)化的給付水平，n為工作年數(shù)；m為退休

年數(shù)(余命)；m/n為自我負(fù)擔(dān)率，g、r、n、m為常數(shù)，如果工資增長(zhǎng)率9等于利息率r，則式(l.2)和(l.3)可簡(jiǎn)化為:

CW(1+g)ⁿn(1.4)

BW(1+g)ⁿm(1.5)

在完全積累制下，基金積累量必須等于退休支出現(xiàn)值量，則式(1.4)和(1.5)相等，如果利息率與工資增長(zhǎng)率相等話，則式(l.4) 與(l.5) 必須相等。則所需的繳費(fèi)率為：

C=B(m/n) (1.6)

式(1.6)表明繳費(fèi)率與可比工資替代率及自我負(fù)擔(dān)率有關(guān)。如果利息率低于工資增長(zhǎng)率(r，其資金運(yùn)行模式的優(yōu)點(diǎn)是，在制度實(shí)施初期，就形成了數(shù)額龐大的社會(huì)保險(xiǎn)基金，經(jīng)過(guò)數(shù)十年后，養(yǎng)老金的給付需要從基金的積累額中支付，其不足部分由國(guó)家財(cái)政支付，一般地說(shuō)，這部分資金占政府財(cái)政支出的比重較少。其運(yùn)行如下圖所示：

在較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，完全積累制模式會(huì)積累巨額的資金，容易遭受通貨膨脹、金融市場(chǎng)危機(jī)的影響，因此，完全積累制需要基金進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，以投資收益來(lái)實(shí)現(xiàn)基金保值增值；完全積累制模式還可能導(dǎo)致資金被挪用、瀆職等問(wèn)題的出現(xiàn)，歷史上就曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)基金被用于戰(zhàn)爭(zhēng)、揮霍等問(wèn)題。因此，完全積累制要求實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。盡管如此，完全積累制被認(rèn)為在應(yīng)付人口老齡化問(wèn)題、社會(huì)保障資金支付危機(jī)等問(wèn)題上，具有一定的優(yōu)勢(shì)，但前提條件是基金投資收益率(r)須高于工資增長(zhǎng)率。

從世界范圍來(lái)看，目前新加坡、智利、馬來(lái)西亞、阿根廷等國(guó)家采用的都是完全積累制。完全積累制下基金的籌集可以是用人單位和職工共同繳費(fèi)(如新加坡)，也可以是職工單獨(dú)繳費(fèi)(如智利)，這些繳費(fèi)直接計(jì)入職工個(gè)人賬戶(hù)，形成社會(huì)保險(xiǎn)基金，待職工退休以后依據(jù)個(gè)人賬戶(hù)繳費(fèi)記錄和投資收益領(lǐng)取養(yǎng)老金。完全積累制下，職工家屬有權(quán)結(jié)轉(zhuǎn)、繼承職工個(gè)人賬戶(hù)未消費(fèi)完的養(yǎng)老金。這是一種通過(guò)強(qiáng)制性?xún)?chǔ)蓄實(shí)行的職工自我保障制度，主要特征是“強(qiáng)制儲(chǔ)蓄、自存自用”，完全積累制社會(huì)保險(xiǎn)的儲(chǔ)蓄和收益具有高度相關(guān)性，這與現(xiàn)收現(xiàn)付制的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制大相徑庭。

(三) 部分積累制

部分積累制又稱(chēng)混合制(Integration)，是一種把短期橫向收支平衡和長(zhǎng)期縱向收支平衡結(jié)合起來(lái)的社會(huì)保障資金運(yùn)行的籌資模式。也就是說(shuō)，這種社會(huì)保障資金運(yùn)行的籌資模式，既考慮當(dāng)前退休職工對(duì)社會(huì)保障資金的需求，進(jìn)行社會(huì)保障資金的統(tǒng)籌給付，又考慮在職職工未來(lái)的養(yǎng)老金需求，儲(chǔ)備資金形成社會(huì)保險(xiǎn)基金。這樣，不僅可以在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，保持社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支平衡，而且還可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力和短期內(nèi)情況變化的需要，比較靈活地選擇和調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)基金的積累率(圖3)。

部分積累制的優(yōu)點(diǎn)是，采用了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的辦法，既吸收了現(xiàn)收付制的優(yōu)點(diǎn)，又吸收完全積累制的優(yōu)點(diǎn)，其特點(diǎn)在于，實(shí)現(xiàn)了兩種社會(huì)保障資金運(yùn)行模式功能上的互補(bǔ)。在這種模式下，社會(huì)保險(xiǎn)金的給付原則是給付確定制和繳費(fèi)確定制的結(jié)合，可以實(shí)現(xiàn)公平和效率的有機(jī)結(jié)合。一方面，個(gè)人賬戶(hù)是個(gè)人在不同年齡階段的收入分配的制度，個(gè)人老年時(shí)的收入取決于個(gè)人工作期的儲(chǔ)蓄及其積累；另一方面，現(xiàn)收現(xiàn)付制又是以支定收的，社會(huì)保障資金的供給，取決于社會(huì)保障資金的需求。這種既進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)籌，又進(jìn)行個(gè)人賬戶(hù)積累的制度，實(shí)現(xiàn)了互濟(jì)互助和自我保障的有機(jī)結(jié)合。

然而，部分積累制也有三個(gè)方面缺點(diǎn):一是社會(huì)保險(xiǎn)基金的積累率和收益率不易確定。在部分積累制社會(huì)保障資金運(yùn)行模式下，由于不斷地有一部資金給付現(xiàn)期退休職工，同時(shí)又存在個(gè)人賬戶(hù)積累保值和增值的問(wèn)題，因而不易確定社會(huì)保險(xiǎn)基金的積累率和收益率；二是承擔(dān)社會(huì)保障的轉(zhuǎn)制成本。在社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)變過(guò)程中，原來(lái)處于現(xiàn)收現(xiàn)付制下的職工是沒(méi)有個(gè)人賬戶(hù)積累的，他們現(xiàn)在和未來(lái)對(duì)社會(huì)保障資金的需求構(gòu)成社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)制成本，要順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變，政府必須承擔(dān)舊制度轉(zhuǎn)為新制度的轉(zhuǎn)制成本。三是管理難度大，管理成本比較高。職工個(gè)人賬戶(hù)積累的基金由非盈利性的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理，不僅造成了社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)效率低下，而且也使制度內(nèi)職工無(wú)法預(yù)期個(gè)人未來(lái)可能獲得養(yǎng)老金給付的金額。顯然，社會(huì)保障資金運(yùn)行模式的選擇對(duì)于促進(jìn)社會(huì)保障資金有效運(yùn)行、保證社會(huì)保障制度發(fā)揮充分功效十分關(guān)鍵。

（四）從前述的對(duì)比分析不難看出，任何一種籌資模式都不是十全十美的，因此，在選擇籌資模式時(shí)，既要考慮籌資模式自身的特點(diǎn)，又要考慮社會(huì)保障、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的需要。

首先，籌資模式的選擇需要考慮不同的社會(huì)保障項(xiàng)目的支出特點(diǎn)。社會(huì)保障項(xiàng)目按支付期限的長(zhǎng)短，可以分為短期支付項(xiàng)目和長(zhǎng)期支付項(xiàng)目。短期支付項(xiàng)目的主要特點(diǎn)是不定期的支付，發(fā)生支付的時(shí)期和支出規(guī)模變化有很大的隨機(jī)性，事先難以測(cè)定。因此，現(xiàn)收現(xiàn)付式的籌資模式很適合于這些項(xiàng)目。長(zhǎng)期支付項(xiàng)目的主要特點(diǎn)是在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)(至少在5年以上)定期支付，而且支付水平可能變動(dòng)，但是，發(fā)生支付的時(shí)期和支出規(guī)模變化的隨機(jī)性相對(duì)較小，可以事先預(yù)測(cè)。因此，一般說(shuō)來(lái)，積累式的籌資模式比較適合于這些項(xiàng)目。至于說(shuō)是采取完全積累、還是部分積累，還必須考慮社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等其它諸因素。

其次，籌資模式的選擇需要考慮人口年齡結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)。一般說(shuō)來(lái)，在人口年齡結(jié)構(gòu)中，老年人口的多少往往成為社會(huì)保障收支規(guī)模的決定因素。因?yàn)樗麄兪巧鐣?huì)保障制度中的主要保障對(duì)象。目前，國(guó)際上通行以65歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貋?lái)確定一個(gè)國(guó)家的人口結(jié)構(gòu)，65歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?%以上就確認(rèn)是人口老齡化國(guó)家。如果在未達(dá)到人口老齡化之前因老年人口少而采取現(xiàn)收現(xiàn)付式的模式，那么，當(dāng)進(jìn)入人口老齡化時(shí)期社會(huì)保障費(fèi)用就會(huì)急劇增加，成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沉重負(fù)擔(dān)，這時(shí)再實(shí)行積累式的籌資模式就顯得十分困難了。因?yàn)樵谑召M(fèi)率已經(jīng)較高的情況下，要建立一定的儲(chǔ)備基金勢(shì)必提高收費(fèi)率，無(wú)論企業(yè)和個(gè)人都難以承受。相反，在老年人口較少、社會(huì)保障費(fèi)率較低的時(shí)期就充分考慮人口結(jié)構(gòu)變化對(duì)社會(huì)保障支出規(guī)模的影響，采取積累式的籌資模式預(yù)先建立一定的儲(chǔ)備基金，當(dāng)老年人口高峰到來(lái)時(shí)就可以沉穩(wěn)地應(yīng)付挑戰(zhàn)。

再次，籌資模式的選擇需要充分考慮經(jīng)濟(jì)承受能力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的客觀要求。社會(huì)保障收支規(guī)模是建立在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之上并受其制約的，任何超越經(jīng)濟(jì)承受能力的社會(huì)保障收支規(guī)模，不僅其本身難以長(zhǎng)久為繼，而且會(huì)削弱其賴(lài)以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這就要求籌資模式的選擇要充分考慮經(jīng)濟(jì)的承受能力。而且，任何一種籌資模式都可以在一定時(shí)期或多或少地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金積累，許多國(guó)家都非常重視利用社會(huì)保障籌資模式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是發(fā)展中國(guó)家更加重視利用積累式籌資模式的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄功能，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供長(zhǎng)期投資。

根據(jù)我國(guó)建立公共財(cái)政體制的需要，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)該與政府提供的公共服務(wù)內(nèi)容相一致。尤其是向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制過(guò)渡的進(jìn)程中，出現(xiàn)了失業(yè)率高、失地農(nóng)民保障缺失等較為嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而我國(guó)財(cái)政在社會(huì)救助事業(yè)方面缺位嚴(yán)重。為了加強(qiáng)和落實(shí)財(cái)政支出的調(diào)整，建立社會(huì)保障預(yù)算應(yīng)該是比較有效的。變“救火式”的財(cái)政投入為經(jīng)常性的財(cái)政投人，建立財(cái)政預(yù)算內(nèi)社保專(zhuān)項(xiàng)基金，每年可以按一般預(yù)算收入的一定比例或一定額度，安排社保專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)款專(zhuān)用；也可規(guī)定按一些稅費(fèi)(如城市維護(hù)建設(shè)稅、所得稅、印花稅、利息稅等的增長(zhǎng)部分等)的一定比例提取社保專(zhuān)項(xiàng)資金，列入社?？颇浚灰谪?cái)政預(yù)算內(nèi)建立專(zhuān)用基金，逐年積累，壯大規(guī)模，改變每年預(yù)算安排社保資金時(shí)，需要多就多安排，需要少就少安排的狀況，避免隨意性。

三、關(guān)于完善我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期社會(huì)保障融資的建議

針對(duì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期社會(huì)保障制度出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，必須下大力氣進(jìn)行制度創(chuàng)新，以制度創(chuàng)新帶動(dòng)措施的完善，以使我國(guó)社會(huì)保障制度能夠不斷地適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到推動(dòng)促進(jìn)的作用。

(一) 進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)救助融資制度

1.完善各級(jí)政府對(duì)社會(huì)救助分擔(dān)比例與辦法。包括中央財(cái)政在內(nèi)的各級(jí)政府在近幾年不同程度地加大了對(duì)低保資金的投入，但由于低保范圍不斷擴(kuò)展、新對(duì)象不斷增加，資金投入與資金需求還存在較大缺口。我國(guó)居民最低生活保障制度實(shí)行“屬地管理”原則，居民最低生活保障制度實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制。但最低生活保障制度在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有發(fā)揮它應(yīng)有的作用。所以，可以在目前分級(jí)財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，以中央財(cái)政負(fù)擔(dān)50%為基準(zhǔn)、實(shí)事求是地制定各類(lèi)地區(qū)的負(fù)擔(dān)比例，對(duì)特別困難的地區(qū)，中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)比例可以再提高。另外，為保證低保資金的合理利用，社會(huì)保障主管部門(mén)要會(huì)同其他相關(guān)部門(mén)研究制定出用于確定各檔次的城市和縣鎮(zhèn)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一的工作框架和程序，以便于各地制定科學(xué)合理的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

2.以個(gè)人所得稅作為低保制度的專(zhuān)項(xiàng)資金來(lái)源。按照國(guó)際慣例，個(gè)人所得稅是調(diào)節(jié)貧富差距、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的主要手段。在發(fā)達(dá)國(guó)家，個(gè)人所得稅約占整個(gè)財(cái)政收入的30%左右，而主要用于社會(huì)保障的公共支出也大約占財(cái)政支出的20% 至30%，可以說(shuō)是個(gè)人所得稅支持了社會(huì)保障的開(kāi)支。我國(guó)隨著公共財(cái)政制度的建立，財(cái)政所承擔(dān)的社會(huì)保障的內(nèi)容大量增加，但地方財(cái)政沒(méi)有可固定用于社會(huì)保障支付的資金來(lái)源，大多是通過(guò)增量財(cái)力和預(yù)算外財(cái)力來(lái)解決，這只能是權(quán)宜之計(jì)?？梢钥紤]將個(gè)人所得稅等屬于調(diào)節(jié)收入的稅種規(guī)定為地方財(cái)政社會(huì)保障支付的固定來(lái)源。

3.積極拓寬社會(huì)救助融資的其他渠道。通過(guò)稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方式吸引更多的民間資金補(bǔ)充社會(huì)救助基金：（1）制定支持社會(huì)慈善事業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策。為鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)向慈善事業(yè)提供資金，應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行的稅收政策，取消個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅中對(duì)于公益性、救濟(jì)性捐助較多的限制。（2）通過(guò)發(fā)行社會(huì)保障彩票從社會(huì)上籌集一部分補(bǔ)充社?；?。社會(huì)保障彩票具有強(qiáng)大的社會(huì)集資功能，在世界許多國(guó)家和地區(qū)被稱(chēng)為“第二財(cái)政”，所籌資金主要用于社會(huì)福利、公共衛(wèi)生、體育、教育等，以彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政對(duì)公益事業(yè)撥款的不足；（3）拓寬社區(qū)服務(wù)的融資渠道，積極鼓勵(lì)個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、外商和各種民間團(tuán)體以各種形式投資興建并管理社區(qū)服務(wù)設(shè)施；（4）開(kāi)征遺產(chǎn)稅。遺產(chǎn)稅會(huì)鼓勵(lì)富人多做善事，在繳納遺產(chǎn)稅的預(yù)期下，富人會(huì)在生前把較多的財(cái)富捐獻(xiàn)給慈善事業(yè)，以逃避繳納更多的稅收。

4.社會(huì)醫(yī)療救助制度的融資。公共衛(wèi)生體系脆弱是目前我國(guó)社會(huì)保障制度中的較大漏洞。從各國(guó)建立醫(yī)療救助制度的經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)醫(yī)療救助的主要責(zé)任，中央財(cái)政和地方財(cái)政分擔(dān)是多數(shù)國(guó)家的通常做法。我國(guó)醫(yī)療救助資金原則上應(yīng)該由中央財(cái)政和地方財(cái)政分擔(dān)，但對(duì)困難地區(qū)中央應(yīng)出“大頭”，地方也要根據(jù)實(shí)際情況匹配資金，以保證資金的使用更有效率。還可以研究通過(guò)社會(huì)捐助籌資設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)醫(yī)療救助基金，以及加收煙酒和高檔特別消費(fèi)稅等來(lái)籌集醫(yī)療救助資金；設(shè)立流動(dòng)人口社會(huì)保障基金，對(duì)流動(dòng)人口突發(fā)的疾病和特困人口的危重疾病予以救助資助。

(二)加強(qiáng)在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的失業(yè)保障融資

1.進(jìn)一步強(qiáng)化政府在失業(yè)保障中的責(zé)任。增加政府對(duì)失業(yè)保障的補(bǔ)助并規(guī)范政府應(yīng)負(fù)擔(dān)責(zé)任的行為。失業(yè)保障資金主要來(lái)源于雇主和雇工交納的社會(huì)保障費(fèi)(稅)是合乎邏輯的，但這部分的社會(huì)保障費(fèi)(稅)是有上限的。在大多數(shù)國(guó)家，當(dāng)失業(yè)保險(xiǎn)基金支出大于收入時(shí)由國(guó)家財(cái)政來(lái)補(bǔ)充。我國(guó)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成不同于西方國(guó)家，體制改革是其中的重要原因。按照勞動(dòng)部的測(cè)算，如果將現(xiàn)有占企業(yè)職工總數(shù)10.1%的富余人員全部推向市場(chǎng)，加上原有的失業(yè)人口，失業(yè)率將突破兩位數(shù)，單從經(jīng)濟(jì)上支持這個(gè)失業(yè)率，企業(yè)繳費(fèi)水平就要提高到10%左右，完全由企業(yè)與職工負(fù)擔(dān)是不可行的。改革的失業(yè)成本應(yīng)該主要由國(guó)家承擔(dān)，要在國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人合理分?jǐn)傌?fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化地方政府和相關(guān)企業(yè)的責(zé)任，建立“政府負(fù)擔(dān)主要責(zé)任、企業(yè)和勞動(dòng)者起輔助作用的三方負(fù)擔(dān)方式”。

2.完善失業(yè)保險(xiǎn)融資制度。第一，通過(guò)立法保證失業(yè)保險(xiǎn)基金的征繳。通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)立法，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施范圍、資金來(lái)源、管理機(jī)構(gòu)等做出明確規(guī)定，以保障失業(yè)保險(xiǎn)基金按期足額收繳；提高失業(yè)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次抵補(bǔ)低層次統(tǒng)籌基金的地區(qū)性缺口和階段性缺口；第二，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)和預(yù)算管理。目前，雖然國(guó)務(wù)院規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金要在財(cái)政預(yù)算中列收列支，但失業(yè)保險(xiǎn)基金從征收、管理到使用都由勞動(dòng)保障部門(mén)獨(dú)家管理，財(cái)政部門(mén)比較被動(dòng)。所以，要強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度管理，將失業(yè)保險(xiǎn)基金作為專(zhuān)項(xiàng)收支納入國(guó)家預(yù)算管理，堅(jiān)持專(zhuān)款專(zhuān)用，將失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余部分主要用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債和各項(xiàng)安全投資，確保基金安全。

3.建立失業(yè)保險(xiǎn)融資的補(bǔ)充機(jī)制。第一，對(duì)下崗職工的勞動(dòng)貢獻(xiàn)實(shí)施適度補(bǔ)償。實(shí)施補(bǔ)償?shù)膶?duì)象主要是實(shí)施勞動(dòng)合同制以前參加工作的老職工，補(bǔ)償資金應(yīng)主要來(lái)源于現(xiàn)有企業(yè)的存量資產(chǎn)，籌資辦法可結(jié)合養(yǎng)老保障制度改革中的過(guò)渡費(fèi)用籌集一起制定。第二，推行雇主補(bǔ)償制度。對(duì)未實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)的企業(yè)，雇主不必再繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，但雇主必須承擔(dān)解雇員工的責(zé)任，即雇主必須按照職工的服務(wù)期限等條件支付被解雇職工一定數(shù)量的補(bǔ)償費(fèi)用。政府還可以研究制定其他對(duì)雇主裁員行為有約束的政策，比如對(duì)集中過(guò)量裁員的企業(yè)給予一定的經(jīng)濟(jì)處罰，對(duì)有較大就業(yè)貢獻(xiàn)的企業(yè)則給予一定的減免稅優(yōu)惠。

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（責(zé)任編輯 顧 錦）