摘要：1954年憲法的制定，是新中國對蘇聯(lián)等社會主義國家開放的產物。制憲者們還以開放性的視野，一定程度地借鑒了西方資產階級國家和舊中國資產階級類型憲法實踐的經驗。但由于制憲所面臨的特定歷史背景和國際環(huán)境，其開放性價值表現(xiàn)出了較大的歷史局限性。

關鍵詞：1954年憲法；制憲時機；立法程序；歷史局限性

中圖分類號：B249，2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-7387(2008)01-0178-03

第二次世界大戰(zhàn)結束后，在雅爾塔體制內的美蘇勢力范圍之爭迅速發(fā)展為全面的冷戰(zhàn)，世界政治力量隨之分裂成社會主義和資本主義兩個針鋒相對的陣營。新中國成立后，人民民主主義政權面臨帝國主義的封鎖和可能的武裝干涉，特別是朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，中國與西方資本主義國家之間的關系更加緊張，經濟、外交和軍事等方面受到嚴密的封鎖。特定的國際環(huán)境以及由于意識形態(tài)領域的原因，新中國向蘇聯(lián)和各人民民主國家實行“一邊倒”的戰(zhàn)略，蘇聯(lián)經濟文化及其他各項重要的建設經驗，必然成為新中國建設的榜樣。隨著此種國際局勢的演進和中國國內形勢的巨大變化，制定正式的憲法取代《共同綱領》，成為迫切的客觀需要。然而，這些復雜的歷史背景和特定的國際環(huán)境又嚴重制約了新中國憲法的制定者以更廣闊的視野和更開放的思維方式設計憲法模式。也就是說，1954年憲法的制定，必定主要是在蘇聯(lián)等社會主義國家憲法所提供的經驗與成果的范圍內進行，對其他類型憲法的開放則是極其有限的。

(一)制憲時機把握問題上的局限性

盡管斯大林早在1949年和1950年就催促中共中央應制定憲法，但直到1952年10月斯大林第三次提出制憲建議之前，中共中央的思路依然是“暫時不制定憲法”。其理由是“因為中國目前已有一個共同綱領，而且在群眾和階層中有很好的威信，在目前過渡時期以共同綱領為國家的根本大法，是可以過得去的。如果在目前要制定憲法，其絕大部分特別是資產階級和小資產階級的關系，也還是要重復共同綱領。在基本上不會有什么變化，不過是把條文的形式及共同綱領的名稱改變而已。因此，我們考慮在目前過渡時期是否可以暫時不制定憲法，而以共同綱領代替憲法?！彪m然說，到1952年下半年我國社會生活各個領域都取得了巨大成就，作為臨時憲法的共同綱領已與社會發(fā)展之間產生了沖突和矛盾，但仍然可以對共同綱領“加以修改補充”來適應發(fā)展變化了的國內形勢。應當肯定，中共中央的這些考慮是以新中國民主政治發(fā)展的實際為基礎的。

然而，為什么在斯大林收到劉少奇的信，會見中共代表團再次建議中共應準備制定憲法后，中共中央卻認真考慮并接受了斯大林的建議最終作出在1953年制憲的決定?

一種解釋：由于作為臨時憲法的《共同綱領》與社會發(fā)展之間已出現(xiàn)了沖突和矛盾，以正式憲法取代臨時憲法勢在必行，剩下的問題是如何選擇合適的制憲時機?？墒?，根據中共中央原來的思路，待到“中國基本上進入社會主義以后，再來制定憲法?！蹦敲?，制定憲法的事情應該是過渡時期完成以后。即使按1953年6月毛澤東和中共中央正式提出過渡時期總路線設想的過渡時期要經歷十到十五年或更長一些時間，制定憲法的時間也應該是1963年或1968年或更晚些時候。從1952年到1963年或1968年，其間相距十余年或更長。由此看來，此種解釋未免有點牽強附會。

另一種解釋：斯大林建議中共制定的憲法，應是“現(xiàn)階段的憲法”，即指的不是社會主義性質的憲法。換句話說，斯大林建議中共中央應制定過渡時期的憲法。這說明，斯大林的建議是中共中央放棄原來關于制憲問題基本思路的重要因素。據有關文獻記載，斯大林收到劉少奇的信后，與蘇共中央其他領導人在1952年10月24日和29日同以劉少奇為首的中國共產黨代表團就中國召開全國人民代表大會及制定憲法問題舉行了會談，10月26日、30日，劉少奇將兩次同斯大林會談的情形分別用電報向毛澤東和中央作了匯報。其中10月30日的電報內容講到：“劉(指劉少奇)說：在共同綱領初制定時，人們曾懷疑我們是否真要實行共同綱領，但三年來我們真正實行了共同綱領，因此共同綱領在人民中及各黨派中威信很好。如果我們在今后兩三年內制訂憲法，勢必重復共同綱領，承認資本家的財產及剝削雇傭勞動為合法。但是再過七八年以后，我們又要把資本家的企業(yè)國有化，再制定社會主義性質的憲法，似乎是有些不好。在我這樣解釋以后，斯大林同志說了一長篇的話，并堅持他的看法?！彼勾罅值睦碛伤坪鹾艹浞?，他繼續(xù)分析道，“對中國國內還有一個問題，你們現(xiàn)在的政府是聯(lián)合政府，因此，政府就不能只對一黨負責，而應向各黨派負責。這樣，國家的機密就很難保障。我感到你們有些重要機密情況外國人都知道。例如，你們政府代表團這次來蘇聯(lián)(指周恩來率領的中國政府代表團，曾于1952年8月15日至9月22日訪問蘇聯(lián))，英美知道要談旅順口問題。有了其他黨派，政府要向其他黨派負責，國家重要問題就不能和其他黨派商量，其他黨派的人很多是和英美有關系的，他們知道了就等于英美知道了，你們的計劃如事先被敵人知道，對你們是很不利的。如果人民選舉的結果，當選者共產黨占大多數(shù)，你們就可以組織一黨政府?！彼?，斯大林建議，我想你們可以在1954年搞選舉和憲法。我認為這樣作，對你們是有利的。你們可以考慮。

雖然斯大林客套地說，“我對中國情況不熟悉，這樣不知道是否有困難?請諸同志考慮。”，但無論從中目黨和國家與蘇聯(lián)黨和國家關系的角度，還是從中國國內形勢發(fā)展的需要來看，對斯大林的建議，劉少奇不能不引起重視。劉少奇對斯大林說，“在1954年進行選舉和制定憲法，我想是沒有特殊困難的。”并保證將斯大林同志的建議報告中共中央和毛澤東。由此看來，中共即使不制定完全社會主義性質的憲法，但從政權存在與發(fā)展的角度考慮，制定一部正式憲法確認政權的合法性與合憲性也是一個非常重大的問題。中共中央據此最終接受斯大林的制憲建議就很有必要了。

應當肯定，斯大林的以上建議是從國際共產主義運動的整體利益出發(fā)的，但并不排除斯大林明顯存在出于蘇聯(lián)自身國家利益考慮的因素。我們不妨從反法西斯戰(zhàn)爭勝利后蘇聯(lián)的對外政策和實際行動來分析這一問題：

為了建立一個鞏固的社會主義陣營，也為了自己的利益，蘇聯(lián)利用駐軍東歐的有利條件，著手加強對東歐的實際控制。在與東歐各國簽訂貿易協(xié)定的同時，推動其改組聯(lián)合政府，以實現(xiàn)共產黨單獨執(zhí)政，并開始向社會主義過渡。蘇南沖突發(fā)生后，蘇聯(lián)推動東歐各人民民主國家開始仿行蘇聯(lián)以迅速的農業(yè)集體化和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)大規(guī)模向社會主義過渡的模式，在蘇聯(lián)的指導下改組聯(lián)合政府為一黨政府。同時，隨著中國革命形勢的發(fā)展，新中國的成立已成定局。斯大林對中國共產黨的態(tài)度發(fā)生變化，蘇聯(lián)也對整個中國的戰(zhàn)略方針做出了重大調整。一是通過采取實際外交步驟與加強意識形態(tài)的指導，促使新中國成為國際社會主義陣營重要而強有力的一員；二是希望并要求中國共產黨通過東歐人民民主國家的方式，也就是蘇聯(lián)的模式盡快地走上社會主義軌道。

由于以上原因，斯大林在一定程度地尊重中國共產黨自己設計的建國方案基礎上，同時又希望中國與東歐國家一樣經過短暫的人民民主陣線聯(lián)合政府時期以后，即產生共產黨一黨政府。所以在1949年新中國建國前夕劉少奇訪蘇時，斯大林就建議中國共產黨：多黨聯(lián)合政府至多可以存在5年，也就是說，中共應在1954年制定憲法和實行普選，并在此基礎上組成“一黨政府”。但新中國成立后，以《共同綱領》為政治基礎的人民民主統(tǒng)一陣線搞得如火如荼，這就引起了斯大林與蘇聯(lián)的懷疑。懷疑中國共產黨走南斯拉夫道路，擔心民主黨派和無黨派人士參加政府可能執(zhí)行親英美的路線。在如此情形下，1952年10月，斯大林再次催促中國共產黨應在1954年搞憲法和選舉，其原因就不難解釋了。同時，這時毛澤東和中共中央的工作重心是放在關于中國怎樣過渡到社會主義去的問題上，并希望這一問題征求斯大林的意見后得到他的支持。斯大林在收到劉少奇的信并會見中共代表團后對中共中央的認識給予肯定，然后，斯大林又借機提出制憲的建議。至此，中共中央再不接受斯大林的制憲建議就不合情理了。

雖然斯大林指出，新中國要制定的憲法不是社會主義性質的憲法，但它必定是不同于資產階級的社會主義類型的憲法。關于這一點，毛澤東指出：“我們的這個憲法，是社會主義類型的憲法”。事實上，1954年憲法已確立了我國高度集中的社會主義經濟體制和政治體制的基本框架。不能否認這些體制為中國的社會主義改造和建設所起的巨大作用，但我們也應當承認過早地確立這種高度集中體制的不利因素及此后所帶來的嚴重歷史后遺癥。以1954年憲法制定后我國某些政治制度的重大變化為例，如，1954年憲法制定施行后，原以中國共產黨領導的各民主黨派聯(lián)合執(zhí)政的政府轉變成了共產黨領導下的多黨參政的政府。國家最高決策層中，非中共人士悉數(shù)退了出來，同時主席、副主席、國務院總理、副總理全部由共產黨人擔任，國務院的部長中，非中共人士亦下退到三分之一左右。而在建國初的《共同綱領》為基礎組建的聯(lián)合政府中，中央人民政府的6名副主席、56名政府委員、4名副總理和15名政務委員中，非中共人士分別占3名、27名、2名和9名，政務院34個部級機構中，14個正職由非中共人士擔任信。這也表明，到此時，斯大林曾對中共中央提出應當在1954年制定憲法并產生一黨政府的要求已經實現(xiàn)。這一政治現(xiàn)象的變化也帶來了一定的消極影響，即中共中央某些不切實際的重大決策乃至黨的領導人的個人獨斷行為缺乏應有的制約和民主監(jiān)督，從而為此后中共中央領導社會主義改造過急過粗以及人民公社化運動、大躍進和“文化大革命”中極左錯誤的出現(xiàn)埋下了隱患。

綜上所述，由于意識形態(tài)及特殊國際環(huán)境的原因，新中國對蘇聯(lián)等社會主義國家實行“一邊倒”的開放戰(zhàn)略，1954年憲法的制定就是這一開放戰(zhàn)略的直接產物。然而，從另一個側面看，制憲當時所面臨的這種特殊國際環(huán)境又決定了1954年憲法制定時機把握問題上的局限性。我們不能主觀要求中共中央當時按照自己的思路在何時制定憲法，也不能假定中共中央依據此前的考慮繼續(xù)以《共同綱領》代替憲法后新中國的民主政治建設會是一副什么樣的歷史畫卷?但有一點可以肯定：中共中央倉促決定在1953年(實際上是在1954年)制定憲法，顯得有些被動。它并不完全符合新中國民主政治建設的實際需要，同時，在1952年底，包括毛澤東在內，新中國的公民在整體上憲法意識還是嚴重缺乏的。這為以后憲法實施后果的不理想甚至憲法等同于“廢紙”一張埋下了禍根。

(二)立法程序及指導思想上的局限性

1954年憲法的制定，是在中國共產黨的直接領導下進行的。在制憲過程中，中國共產黨堅持開門立法的原則，注重對人民內部的開放和人民群眾的廣泛參與，其形式的合法與充分民主是不容懷疑的。然而，由于一些復雜的原因，1954年憲法的制定過程中，立法程序自身的開放性價值并沒有完全體現(xiàn)出來，程序的規(guī)范、約束、過濾作用也沒有得到有效的發(fā)揮。例如，憲法草案初稿的基本框架，是由幾個人組成的起草小組完成的，這必然會受到個人主觀因素和少數(shù)人思想作風的影響，并缺乏原則問題上的充分民主。再則，沒有另外的方案作比較，重大條款就不能在嚴格、公正的程序規(guī)則之下，通過辯論和反復交涉不斷受到否認的錘煉和嚴格的審查。

考查蘇俄1918年憲法和蘇聯(lián)1924年憲法，即使是1936年憲法的制定，也不是由少數(shù)幾個人組成憲法起草小組草擬出憲法初稿基本框架的。以蘇俄1918年憲法制定為例，為了制定憲法，全俄中央執(zhí)行委員會決定成立制憲委員會，全俄中央執(zhí)行委員會自身選出5名委員參加制憲委員會工作，內務、司法、民族事務、軍事人民委員部和最高國民經濟委員會各出一名代表。正式起草憲法時，第一階段(1918年4月5日－19日1制定總則，第二階段(1918年4月20日－6月27日1制定根本法草案。這期間通過了委員會各小組制定的憲法各部分草案。與全俄中央執(zhí)行委員會共同制定憲法草案的還有司法人民委員部，從1918年6月起，司法人民委員部開始獨立制定憲法草案。而我國第一部憲法制定時，司法部部長史良連憲法起草委員會的成員都不是。

由于特定的歷史背景與國際環(huán)境，1954年憲法的制定必然是建立在社會主義的價值基礎上，因而以階級性為核心內容的馬克思主義憲法學理論必然成為其理論基礎和指導思想。在當時的歷史條件下，借鑒蘇聯(lián)及各人民民主國家的經驗是有其合理性的，但問題時，新中國的制憲者們在借鑒蘇聯(lián)等社會主義國家憲法經驗(主要是借鑒1936年斯大林憲法的經驗)的同時，卻失去了對其他類型憲法開放并與之交流的機會。

新中國的制憲者們雖然在制憲過程中曾把西方主要資本主義國家和舊中國時期的憲法資料整理匯集，但基本上“沒有參照或學習他們的”，更多的則是對其反面經驗進行總結，“主要參考的還是蘇聯(lián)及東歐人民民主國家的憲法資料”。在他們看來，“現(xiàn)在資產階級的憲法完全是不好的，是壞的，帝國主義國家的憲法尤其是欺騙和壓迫多數(shù)人的”“我們對于舊憲法的觀點只能有一個方針，那就是徹底肅清它，任何形式和任何程度的保留都是錯誤。”

基于以上認識，新中國的制憲者們，一方面，對歐美資產階級國家的憲法基本上采取一概批判的態(tài)度，沒有對其合理性部分給予實事求是的評價，從而使新中國同世界各國處于隔絕狀態(tài)，失去了交流的機會和有效借用大多數(shù)外國經驗的可能性。另一方面，對我國建國以前憲法理論和實踐的合理部分基本上持否定態(tài)度，則使源于中國傳統(tǒng)文化，經過不同歷史階段憲法學理論和實踐經驗的連續(xù)性人為地被割斷。