[摘要]WTO的發(fā)展已進入停頓、反思并謀求改革的階段，其間民主問題成為中心話題之一。西方社會熱議WTO體制下的民主旨在擴大國內(nèi)公民特別是非政府組織對WTO的參與性，這是不具有合法性的。發(fā)展中國家應以民主為理論憑借，主張限制環(huán)保等非貿(mào)易問題納入WT0談判議題，阻止非政府組織直接參與WTO決策，將非政府組織的政治作用限定于國內(nèi)。同時，立足于WTO體制下程序性和價值性民主缺失的現(xiàn)狀，提出完善WTO體制下民主的建設性方案，爭取在新一輪WTO規(guī)則的制定和運用中的話語權。

[關鍵詞]WTO體制下的民主；程序性民主；價值性民主；缺失；補正

[中圖分類號]F74 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)03－0106－04

WTO的發(fā)展已到了一個“十字路口”。西雅圖部長會議在非政府組織的抗議聲中草草收場，坎昆部長會議在發(fā)達國家與發(fā)展中國家利益博弈中無果而終，香港部長會議成果寥寥，多哈回合談判步履維艱以至陷入無限期的停頓。這一切促使人們反思其原因，謀求其對策。WTO成員國之間實力的差距和利益的沖突固然是決定因素，但WTO體制本身的價值缺失和對正當程序的偏離也是不容忽略的原因。

一、內(nèi)涵界定：民主和WTO體制下的民主

(一)民主的含義：程序和價值

在現(xiàn)代，“民主”已從一個只有區(qū)域性意義的政治哲學理念發(fā)展成為普世價值。民主的詞族迅速而持續(xù)地壯大，從直接民主、間接民主、憲政民主到精英民主、多元民主等等。正像哈耶克所指出的那樣：“正是人們對民主所表現(xiàn)出來的這種狂熱曾經(jīng)使得他們用民主這個術語去指稱政治中幾乎所有美好的東西?！彼踔琳J為這個術語已變成了人們“拜詞教”(word-fetish)的一個對象。薩托利也說：我們生活在一個以民主觀混亂為特色的世界里。因此，實有必要在討論WTO體制下的民主之前先界定本文中民主的內(nèi)涵。

從民主一詞的起源上看，它首先由古希臘詞demokratia演變而來。其基本含義為demos(人民)和kratos(統(tǒng)治)。但如今，這個概念的含義已經(jīng)歷了多種變化。我國有學者將民主的概念概括為五個方面：從權力與權利結構分析，民主首先是對國家權力與公民權利在制度上的一種理性設計與安排；從民主的內(nèi)容上說，民主是人民享有主權，即公民能夠以投票選舉的方式把代表人民意志的人推向政府權力的大舞臺；從民主的形式看?，F(xiàn)代民主是一種代議制民主；從民主與法治的關系上看，現(xiàn)代民主必須是法治化的民主。也有學者從內(nèi)容與形式兩方面界定民主?！懊裰髯鳛樾问?，就是把民主看成實現(xiàn)一定的社會目的和政治價值的手段工具和程序。民主作為內(nèi)容。它是一種價值。它是表達人們對政治結構及組織活動方式的‘應然性’思維的話語之一。”循著這一思路，筆者擬從程序與價值的角度界定本文所討論的民主的含義。民主首先是一種政治性的決策方法和程序，以確使人們遵守大多數(shù)人所認可的決定和規(guī)則。它可能會犧牲少數(shù)人的利益以推行多數(shù)人的意志。因而可能與正義、自由結緣也可能導致專制與暴政。要克服程序性民主的致命缺陷，達到某種實質性的善就需要價值的補充和約束。早在古代。亞里士多德就研究了民主價值的兩個基本范疇：平等和自由。“實際上，民主的正義觀念指的是數(shù)量上的平等，而不是基于個人能力的平等……另一條原則是，按照你所喜歡的方式來生活。因為他們認為，按你所喜歡的方式生活是自由的一種功能。相反，不按你喜歡的方式生活則是受奴役的一種功能。這是民主政體的第二個明確的原則?！弊鳛槊裰鲉栴}的先驅分析家之一。托克維爾認為民主的推動原則的社會條件是平等的條件，這是作為其他要素的根源的根本要素。他還認為，解決民主問題的辦法必須在民主的范圍內(nèi)來尋求，就是說解決辦法必須同民主的原則，即平等相一致。因而，作為一種價值的民主包括自由與平等兩個一般原則，自由是民主的目的，平等是保障民主通向自由的基本條件。

(二)共識和多數(shù)原則：WTO體制下的民主

作為一個由150多個成員組成的具有國際法人資格的國際經(jīng)濟組織，WTO具有自己的組織機構、決策機制和監(jiān)督機制。在決策機制方面，WTO一方面沿襲GATT的慣例，即以共識(協(xié)商一致)作決策，同時規(guī)定當共識無法做出決定時，一般情況下所爭議的問題應以所投多數(shù)票來決定。在部長會議和總理事會議上，WTO每一成員都有一票投票權。除非另有規(guī)定，一般情況下，部長會議和總理事會的決定以多數(shù)票表決通過。但對任何協(xié)議條款的解釋，需2/3多數(shù)通過；一般條款的修改需2／3多數(shù)通過；豁免某成員的世界貿(mào)易組織義務需要3/4多數(shù)的同意；修改《世界貿(mào)易組織協(xié)定》第9條(決策)、第10條(侈正)、1994第1條和第2條(最惠國待遇和減讓)、《服務貿(mào)易總協(xié)定》第2條第1款(最惠國待遇)、《與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權協(xié)定》第4條(最惠國待遇)，需由全體成員接受方始有效。在爭端解決方面，爭端解決機構在作出決定時，按協(xié)商一致的方式進行，但在通過專家組或上訴機構的報告時，采取反向一致原則。即除非爭端解決機構一致不通過相關報告，該報告即得以通過。

WTO的決策機制和爭端解決機制體現(xiàn)了共識方式加少數(shù)服從多數(shù)原則(只是對多數(shù)所占比例的要求較高)的程序性的民主。這種處理方式無疑帶有較為強烈的政治決策色彩，這是國際問題傳統(tǒng)的外交解決取向所決定的。同時暗含著希望盡力磋商，免傷和氣之意。WTO的這種方式比較充分地保障了中小國家在該組織中不受歧視和貶低，該方式所包含的對貿(mào)易大國的利益的承認和尊重，也使貿(mào)易大國得以接受這種做法。

二、WTO體制下民主的缺失

(一)WTO體制下程序性民主的缺陷

如上所述，WTO的先行規(guī)定體現(xiàn)了共識方式加多數(shù)原則的程序性的民主。有學者認為，這種方式兼顧了直接民主所表現(xiàn)出的平等參與的精神，也照顧了間接民主所體現(xiàn)的效率價值。按照公共選擇理論的觀點，嚴格使用全體一致規(guī)則是個人可借以確保他人的行動永不給自己造成外部成本的惟一方法。應該說，這種規(guī)則是實施成本最小但決策成本最高的一種辦法。如能一以貫之，無疑是民主帶給發(fā)展中國家的福音。但反觀實踐，我們便會發(fā)現(xiàn)其明顯的不足。

1、盡管存在投票表決的規(guī)定，但協(xié)商一致的做法已成為慣例。在重大問題上，特別是美國、歐盟、加拿大和日本四巨頭有意見的事項。WTO不可能采取投票表決的方式強行通過。WTO第二、三任總干事的任命明確說明了這一點。因此，對于WTO的決策方式，最多可以說協(xié)商一致優(yōu)先、投票表決次之，而不能說協(xié)商一致不成時投票表決?；诙喙睾险勁刑幱谕ｎD的現(xiàn)狀，許多發(fā)達國家開始攻擊WTO一國一票，協(xié)商一致的民主決策方式，前WTO總干事David Hartridge就提出“要求最不發(fā)達國家放棄否決權”的改革設想：如果這些國家放棄WTO談判過程中的否決權，他們可以得到貿(mào)易自由化的全部利益而不必作出承諾。

2、會議決策不透明，議案的起草和文本的起草忽略發(fā)展中國家的參與。多哈宣言文本的起草是通過不透明和排他的方式進行的，即：由總理事會主席以自己負責的名義遞交一個不公開的文本在一定的范圍內(nèi)進行協(xié)商和修改，直到最后延期一天的會議上才敦促各成員部長通過最后的文本。在這種情況下。部長們根本沒有選擇的時間。多哈會議后。由主席以自己負責的名義起草文本成為一種普遍的做法?？怖h上，這種做法不斷繼續(xù)，而且成了一種議事規(guī)則。盡管發(fā)展中國家對此一直表示異議，但一些關鍵性的WTO成員似乎已經(jīng)習慣這種不民主的做法。理由是：這種不公開和少數(shù)人參與起草文本的方式能提高工作效率。實際上，這種方式能夠使發(fā)達國家比較容易地將它們的立場和政策融入到會議的文件之中，但給廣大發(fā)展中國家通常帶來不利的結果。會議主席掌握著會議整個進程，由會議主席指定的各專門議題召集人或負責人具體負責相關議題的協(xié)商與文本起草。歷次WTO部長會議表明，這些關鍵職位和崗位的人員多半都是發(fā)達國家的官員。難怪歷次部長議會的文件更多地是反映發(fā)達國家成員的利益，而發(fā)展中國家成員的主張往往被淡化。

3、司法積極主義對程序性民主的侵蝕。盡管根據(jù)《WTO協(xié)定》第9.2條的規(guī)定，部長會議和總理事會擁有對其涵蓋的多邊貿(mào)易協(xié)定進行解釋的專有權力，但對任何協(xié)議條款的解釋，需2/3多數(shù)票表決通過。但每次召開會議時，能積極參與的成員方幾乎不到總數(shù)的2/3。而鑒于嚴格的表決機制，如果進行投票表決，通過一項決議所需的大多數(shù)是指WTO全體成員的大多數(shù)，不是僅指出席具體會議的成員。從而，條約解釋所規(guī)定的多數(shù)構成了“一個不可逾越的障礙?！痹诖朔N情況下，條約的解釋權實際上賦予了爭端解決機構予以適用。同時，WTO向“規(guī)則導向”的轉變和“反向協(xié)商一致”原則的建立，強化了爭端解決機構的“司法積極主義傾向”。于是DSB在解決具體爭端過程中對規(guī)則進行發(fā)展性解釋，通過創(chuàng)設程序規(guī)則來影響WTO成員方的權利和義務，超越成員方的共識進行司法。DSB的“司法積極主義”固然有法律補白的作用，可以及時解決新類型的國際貿(mào)易爭端，但它卻與WTO確立的程序性民主相悖?！八痉ǚe極主義”最主要的一個特征就是其“反多數(shù)”的特性。一方面，DSB越過成員方的共識或多數(shù)表決的程序性民主規(guī)定，直接對WTO規(guī)則做出解釋。另一方面，專家組和上訴機構人員的組成非經(jīng)成員國民主選舉產(chǎn)生，而且上訴機構的成員僅有7人，其成員均來自美國、歐盟和日本等發(fā)達國家。允許其對WTO規(guī)則直接作出解釋，為廣大WTO成員方創(chuàng)設新的權利與義務，這實際上損害了立法民主性原則。

(二)WTO體制下價值性民主的缺失

1、平等的缺失。WTO體制下價值性民主首先是指數(shù)量上的平等，即參與WTO規(guī)則制定和決策的主體數(shù)量相等。雖然WTO成員中超過2/3是發(fā)展中國家，在數(shù)量上較發(fā)達國家成員處于明顯優(yōu)勢，但實際參加規(guī)則制定和決策的發(fā)展中國家人數(shù)遠低于此，一些國家由于涉及的利益份額小或者不堪參加會議的財力和人力支出而往往缺席。另一方面，發(fā)達國家利用其軟實力的影響，尤其是在倡導和建立各種國際制度安排方面的優(yōu)勢能力，在WTO議題的提出、規(guī)則的起草和規(guī)則的解釋等方面起著決定性的作用。最終形成的規(guī)則或規(guī)則的解釋，往往絕大部分體現(xiàn)的是在數(shù)量上占少數(shù)的發(fā)達國家的意志與利益。正如在坎昆會議結束后，一位來自加勒比海國家的部長發(fā)表的質問：“在這里，我們大約70多個發(fā)展中國家在協(xié)商過程中清楚地發(fā)表了意見，對‘新加坡問題’清楚地表達了協(xié)商一致的文件語言，而經(jīng)過修改后的文本卻不顧它們的立場而采取相反的立場。這是一個什么類型的組織?它屬于誰的組織?誰來起草文件?誰來指定他們?為什么浪費我們的時間進行認認真真地協(xié)商而最終在草案中發(fā)現(xiàn)我們的觀點完全不在里頭?”

最近幾年，隨著環(huán)境、勞工標準等非貿(mào)易問題對國際貿(mào)易領域的影響日甚，非政府組織(主要是發(fā)達國家的非政府組織)要求成為WTO規(guī)則制定和決策主體的呼聲漸高，甚至有學者提出在環(huán)境與貿(mào)易問題的法律規(guī)制上應采取市民社會模式或稱利益攸關者模式(civil society model/stake-holder model)，這種模式主張非政府組織要直接參與WTO中環(huán)境與貿(mào)易問題的決策過程，并對決策結果施加直接的影響。其主要的理論依據(jù)是：非政府組織獨立于WTO成員方，代表公共利益，其直接參與國際組織的決策是實現(xiàn)公民參與權的要求。有助于填補WTO中的民主赤字。但實際上非政府組織直接參與WTO決策過程是否真正有利于WTO體制下民主的改進是值得質疑的。首先，這種直接參與和WTO的國家間政治性契約的本質相悖。不具有合法性。WTO并非是一個超國家性質的機構，其本身并無立法權，也不直接為成員方(主要是國家)的公民設定權利與義務。WTO的權力來源于各成員方基于意思自治的部分主權的讓渡，其規(guī)則的制定和解釋是成員方通過其政府代表談判達成妥協(xié)的產(chǎn)物。其次，這種直接參與將會加劇成員方之問的不平等，進一步損害WTO體制下的價值性民主。就正如國家間的實力是不均衡的，非政府組織問的實力也是不平等的。發(fā)達國家與發(fā)展中國家的非政府組織不僅在數(shù)量上有差異，二者在財力、游說能力、信息的獲取能力、公關能力方面都存在很大的差距。發(fā)達國家的非政府組織經(jīng)過國內(nèi)民主環(huán)境的浸潤和多年的發(fā)展，大都掌握了嫻熟的游說能力、獲取資金支持的能力和媒體公關技巧并且培養(yǎng)了在國際社會上廣泛的人脈，如綠色和平組織僅用于環(huán)境問題的預算就達數(shù)百萬美元。另外，非政府組織還通過提交“法庭之友”意見書的方式參與爭端解決。應該說通過歐共體影響石棉及石棉產(chǎn)品措施案、英國鋼鐵公司案、美國對蝦和蝦制品的進口限制案等案件的裁決，WTO爭端解決機構，尤其是上訴機構，對非政府組織以提交“法庭之友”意見書的方式參與爭端解決大體上是支持的，他們在對待“法庭之友”意見書的態(tài)度上也越來越靈活，從而使非政府組織實際上獲得了一些參與WTO爭端解決的權利。在這種情況下，即使主張非政府組織直接參與WTO決策的發(fā)達國家學者也承認：非政府組織的參與給WTO帶來了一些積極的影響，提高了WTO的決策能力，增加了WTO的透明度和民主性。但是，非政府組織對于WTO并不總是產(chǎn)生積極作用，如果WTO沒有處理好與非政府組織的關系，則可能對WTO的決策和全球貿(mào)易體制帶來消極影響。比如阻礙WTO的工作效率，阻礙WTO目標的實現(xiàn)，甚至導致基于國籍、種族、性別和階層等原因而形成的偏向等。

2、自由的缺失。正如約翰·洛克所宣稱：“法律的目的并不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由?！泵裰鲊业膰鴥?nèi)法律體制中，公民的基本自由通常包括自由表達的權利、自由結社的權利、自由遷徙的權利、獲得財產(chǎn)的權利和締結合同協(xié)議的權利。在WTO層面，各國基于意思自治讓渡自己的部分主權，創(chuàng)設WTO多邊貿(mào)易法律體制的目的是開拓全球性的開放市場，通過資源的優(yōu)化配置，創(chuàng)造和分享貿(mào)易自由化的成果，從而實現(xiàn)更大的自由。但在這個過程，各成員方的發(fā)展并非是田園牧歌式的并肩前行，它們能夠從中分享的利益并不均衡。各成員方利益的實現(xiàn)程度和自由度根本上取決于其實力。

因為WTO本質上是成員方之間的政治性契約，每一成員都有退出WTO的自由。根據(jù)WTO的規(guī)定，在無法達成共識的情況下，如3/4多數(shù)成員方投票表決通過，可以豁免某成員的世界貿(mào)易組織義務。但這種退出的自由似乎不具有實踐上的意義。隨著全球化的深入發(fā)展，WTO的成員方之間的相互依賴程度不斷加深，想兀然割斷種種千絲萬縷的聯(lián)系談何容易。WTO就像一輛隆隆前行的戰(zhàn)車，無論是駕馭者還是半路搭乘者都難以全身而退，除非這輛戰(zhàn)車停止前行。根據(jù)《關于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》的相關規(guī)定，爭端裁決中的敗訴方可以自由選擇實施義務、給予補償或承受對方的貿(mào)易報復。發(fā)達國家憑借雄厚的經(jīng)濟實力可以自由地游走于上述三種選擇之中。但對于大部分發(fā)展中國家而言，難以承受對方的貿(mào)易報復或負擔補償，而只能被動地選擇實施義務，修改國內(nèi)相關法律。

三、WTO體制下價值性民主的補正：一種建設性方案

(一)WTO體制下程序性民主的補正

應通過改革，使WTO的決策程序和爭端解決程序透明化和民主化。正如有學者認為，衡量多哈議程進展成果的標準之一就是世貿(mào)組織的運作是否變得更加民主透明和高效。具體而言，首先，WTO應該盡快制定系統(tǒng)的會議程序，尤其是部長會議的議事規(guī)則，確保決策的全程具有透明度和成員方的廣泛參與性。在會議或談判的籌備階段，保證各成員的代表團參與議程的制定和各種文件的準備工作，保證各成員方常駐日內(nèi)瓦的代表有時間就有關事項與國內(nèi)進行聯(lián)系。并保證能充分地發(fā)表意見和建議。在會議和談判的舉行期間，應及時、毫無保留地將會議的進展情況和不同意見或新的建議傳遞到每一個成員，各種緊急或臨時的非正式磋商應盡可能讓各成員代表參加，至少應該保證各種利益集團的成員代表參加，從而原則上擯棄少數(shù)成員參加“綠色房間”的決策模式。其次，應該確保談判的最后文件具有民主性和代表性。WTO談判的最后文件是整個談判過程的標志性成果，是對談判的主題實質性的內(nèi)容和結論的表述，體現(xiàn)不同利益集團的觀點。既要表述WTO成員在有關議題上通過協(xié)商與談判已經(jīng)達成一致的內(nèi)容，也要如實地反映雖經(jīng)協(xié)商和談判但仍然存在分歧的議題；既不可遺漏具有廣泛民主性和代表性的結論性意見，也不可將不具有廣泛民主性和代表性的意見歸于結論之中。最后，作為WTO規(guī)則取向重要體現(xiàn)的爭端解決機制需要增加民主性和透明度。專家組和上訴機構的成員組成可以考慮采取名單制和特別指定相結合的方法，指定專家組成員應考慮發(fā)展中國家的代表性。為了公正和妥善地處理向專家組和上訴機構提交的法庭之友信息，WTO應通過成員方協(xié)商一致，制定普遍性的標準和程序，消減成員方之間因非政府組織實力的差距而對裁決結果非公正性的影響。為了加強爭端解決機構的透明度，專家組和上訴機構的聽證一般應對公眾開放，除非專家組、上訴機構或爭端一方當事人提出合理和充分的理由阻止公眾參加全部或部分聽證。

(二)WTO體制下價值性民主的補正

為實現(xiàn)WTO體制下平等與自由的價值性民主，作為發(fā)展中國家，應該至少對兩個問題給予特別的關注和規(guī)范。第一，應謹慎對待把環(huán)保、勞工標準等非貿(mào)易問題納入WTO談判議題。WTO本質上仍然只是一個貿(mào)易協(xié)議，不是一個超國家的政府組織，難以獨自承擔全球治理的宏大使命。對WTO不切實際的過高期望只會最終摧毀其本身。發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展不充分，環(huán)保、勞工標準等問題對經(jīng)濟的影響程度尚不明朗。在這種情況下，更難以預測執(zhí)行統(tǒng)一的環(huán)保政策和勞工標準的經(jīng)濟、政治乃至文化的成本。在執(zhí)行TRIPS過程中的痛苦和代價當引以為鑒。WTO在對待環(huán)保、勞工標準問題上不妨借鑒北美自由貿(mào)易區(qū)的做法：通過成員間簽訂獨立的條約，設立獨立的組織予以監(jiān)管；在條約中，并不制定統(tǒng)一的規(guī)則和標準，而是要求各國在遵循一般原則的基礎上嚴格執(zhí)行本國已有的法律；在成員間建立信息交換機制；同時規(guī)定，發(fā)達國家成員對發(fā)展中國家成員在執(zhí)行相關法律過程中的困難給予物質和技術支持。第二，應該阻止非政府組織直接參與WTO決策，將非政府組織的政治作用限定于國內(nèi)。WTO的決策由成員方(主要是國家)通過經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的政府代表協(xié)商一致作出。WTO的法律規(guī)則體現(xiàn)的是各國國內(nèi)意志的國際化，正如彼得斯曼所言，(國際貿(mào)易)法律被人們所傾向于描述和分析各國間的貿(mào)易沖突，從經(jīng)濟與政治的角度來看在更大程度上經(jīng)常是國家間內(nèi)部而非國家間的利益沖突。他將其總結為，自由主義與國際主義必須從國內(nèi)起步。一方面，非政府組織完全可以充分利用本國的民主機制，通過游說和向本國政府的代表施壓而使自己的主張和利益要求國際化。“如果說非政府組織認為對于歐盟和美國的立場WTO存在缺乏政治責任和民主的代表性問題，那么出問題的原因在于國內(nèi)而非在于WTO”。另一方面，對于各成員方政府來說，WTO的規(guī)則還“能成為一個桅桿：政府可以把手綁在該桅桿上，以躲避它們國內(nèi)那些賽壬式(siren)的壓力集團?！北M管1996年《聯(lián)合國與非政府組織咨商關系決議》規(guī)定：非政府組織是指符合聯(lián)合國憲章精神的各種非政府組織，無論其是國家的、地方的、區(qū)域的或者國際層面的，這些組織應該設有總部并配有行政人員，應有民主章程、代議機構、責任機制和對外能力。但迄今非政府組織仍不具有明確的國際法律人格，其直接參與WTO的決策缺乏合法性。WTO在對待非政府組織問題上不是做的不夠，而是已走得太遠。對于WTO與非政府組織的關系，各成員方需協(xié)商制定一個統(tǒng)一的目標和制度框架，承認非政府組織參與WTO的決策的首要責任在成員方。

四、結束語

坎昆會議后，WTO總干事成立了由前任總干事彼得-薩瑟蘭任主席的8人咨詢委員會，就完善WTO的運行機制提出建議。2005年初WTO發(fā)布了由該咨詢委員會提交的報告《WTO的未來：應對新千年中的機制性挑戰(zhàn)》。該報告在增強WTO透明度和民主性方面提出了多項建議。如在決策機制上堅持協(xié)商一致的民主原則，但為提高談判效率，建議要求——成員只有以書面形式宣告某一事項對其有重大國家利益并提供理由時，才可以阻止一致意見的達成；通過更強有力的成員方的政治參與加強WTO的運行；對于最不發(fā)達地區(qū)中涉及貿(mào)易問題的當?shù)厥忻窠M織，應當作出特別，努力給予幫助等。這一報告透露出一個信息：在多哈回合談判陷入停頓的背景下，改革談判機制，提升WTO的民主性和透明度似乎已成為WTO的重要任務。在此過程中，中國作為負責任的發(fā)展中大國理應發(fā)揮更大的作用，深入研究如何使發(fā)展中國家的利益、立場及要求更好地體現(xiàn)于WTO體制之內(nèi)。在法律的層面上，可考慮以民主為話語，提出改善WTO程序性民主和價值性民主的整套建設性方案。畢竟，規(guī)則的制定者永遠都是規(guī)則的受益者。

[責任編輯：秦玉珍]