[摘要]政府非稅收入是財政收入的重要組成部分，長期以來，大量政府非稅收入游離干預(yù)算管理體系之外。人為地肢解了財政職能，降低了資金的使用效率，并成為經(jīng)濟(jì)秩序混亂、滋生腐敗的主要根源。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財政框架的建立，財政改革的逐步深入，必須加強(qiáng)政府非稅收入管理，樹立政府非稅收入的新理念。

[關(guān)鍵詞]政府非稅收入；制度安排；創(chuàng)新

[中圖分類號]F812.43 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)03－0019－03

一、政府非稅收入界定及分類

非稅收入是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式，它是除稅收以外，由各級政府、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、信譽、國家資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得的，并且用于滿足社會公共需要的財政資金。具體來說，主要包括：行政事業(yè)性收費收入、政府性基金、罰沒收入、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、主管部門按照國家規(guī)定集中的收入(包括提取的管理費、收入分成、下級上解資金等)、具有行政管理職權(quán)的社會團(tuán)體會費、以政府部門和單位名義獲得的捐贈資金、政府和政府部門主辦的廣播電臺、電視臺、報社等事業(yè)單位直接收取的廣告收入、利用國有資產(chǎn)舉辦的學(xué)校、幼兒園收費、國有資產(chǎn)(資源)有償使用收入(含土地、海域、場地和礦區(qū)有償使用、房屋、設(shè)備出租，場館及公園門票收入等)、對社會公共資源開發(fā)權(quán)、使用權(quán)、冠名權(quán)、特許(壟斷)經(jīng)營權(quán)等進(jìn)行招標(biāo)拍賣的收入、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府自籌和統(tǒng)籌資金以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他非稅收入。

按照性質(zhì)的差異性，上述有關(guān)的政府非稅收入又大致可以劃分為五大類：負(fù)外部效益矯正性、成本補償性、資產(chǎn)資源性、行政司法管理性非稅收入及其他非稅收入。其對照細(xì)目詳見下表：

二、我國現(xiàn)行政府非稅收入管理制度與弊病

我國對非稅收入的管理制度安排，伴隨著財政體制改革，在每一個時期都取得了不同程度的進(jìn)步。但是，由于其長期以來被視為預(yù)算外資金，與其他財政性資金管理制度相比，其制度安排在公共財政體制下暴露出越來越多的漏洞。如何對其加以整合和創(chuàng)新，無論是對非稅收入管理而言還是對公共財政體制完善而言，都具有緊迫性。

就非稅收入制度體系而言，主要包括了非稅收入收繳制度、預(yù)算管理模式、監(jiān)督檢查機(jī)制幾個方面的內(nèi)容。從當(dāng)前實行情況看，就非稅收入收繳制度而言，可以說，大部分的非稅收人的征收都實行了收費大廳集中征繳，票款分離，銀行代收，但是仍有部分單位保留了收入過渡戶，單位收繳的非稅收入要經(jīng)過收入過渡戶再繳國庫或財政專戶，單位借助過渡戶挪用或調(diào)整收支的現(xiàn)象仍然存在。而且，在征繳票據(jù)管理上也欠缺規(guī)范，某些收費項目征繳仍然采用簡單托收發(fā)票。各個地區(qū)在票據(jù)的設(shè)計上可以說沒有一個完整統(tǒng)一的模式，這給財政部門鑒定票據(jù)真?zhèn)螏砹溯^大的難度，也使得政府部門無法強(qiáng)化對這部分收入的監(jiān)控管理。

就預(yù)算管理模式看，當(dāng)前的管理模式也欠缺統(tǒng)一，帶有套用原來預(yù)算外資金管理模式的顯著特征。大致看，全國對非稅收入預(yù)算管理所采取的模式有三種。一是統(tǒng)一上繳國庫，納入政府預(yù)算管理模式，如政府性基金、各種專項收入等，其在管理上比較規(guī)范；二是上繳財政專戶，納入政府部門預(yù)算統(tǒng)籌安排，如事業(yè)性收費、主管部門集中的管理費等，其實行“收支兩條線”管理，全額繳人財政專戶作為預(yù)算外資金，財政部門按照核定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌安排支出，同時，在預(yù)算上實行零余額管理。三是財政之外的政府部門管理模式，如社會保障基金、政府集資等，其由各級政府及主管部門征收、使用和管理，游離于財政監(jiān)督之外，各地、各部門管理不一。會計核算上，及其不規(guī)范，該納入預(yù)算的收入納入預(yù)算外收入，該納入預(yù)算外收入的作為暫存暫付款處理，在賬務(wù)處理上。預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外采取兩套不同的賬務(wù)。從我國當(dāng)前情況看，可以說，上述三者管理模式并存。這種并存局面，不僅使得各級對非稅收入的認(rèn)識存在偏差，而且，也直接給非稅收入統(tǒng)一管理帶來了一系列弊端。首先，從非稅收入管理部門多元化形成事權(quán)和財權(quán)匹配不當(dāng)，且從行政管理效率角度來說，也造成扯皮現(xiàn)象。其次，管理模式多樣化使得管理軟件的設(shè)計千差萬別，從而使得軟件開發(fā)、維護(hù)等管理成本高居不下，且為各地挪用等行為提供了制度漏洞。第三，多種模式和管理主體多元化直接造成管理混亂和監(jiān)督不到位。當(dāng)前的非稅收入管理上，中央、地方政府可以審批，甚至部門也可以審批，審批權(quán)不集中使得對征收標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不一，且?guī)碇貜?fù)征收問題，這也進(jìn)一步模糊了社會公眾對“非稅收入”的正確認(rèn)識。

從非稅收入監(jiān)督上看，我國非稅收入中的罰沒收入、專項收入及行政性收費雖然納入了財政預(yù)算，但是收入的大部分都?xì)w入預(yù)算外資金，且以較高比例返還給了各個單位，這使得非稅收入在監(jiān)管上無法到位。對于基層政府來說，基于返還的刺激。其創(chuàng)收的積極性高漲，借各種名義巧立收費項目名目。越是基層部門，其收費和集資行為越缺乏約束，在分配上也處于混亂無序狀態(tài)，盡管有關(guān)收費規(guī)定對收入的用途有明確的規(guī)定，但是由于監(jiān)管上的疏松薄弱，非稅收入收用不符、流失嚴(yán)重。且由于對非稅收入的“征、管、查”幾個環(huán)節(jié)，無論是在部門設(shè)置上還是在部門職權(quán)劃分上都還存在交叉，這也使得監(jiān)督部門的職能權(quán)力被肢解，從而難以全面發(fā)揮其監(jiān)督作用。同時，由于政府非稅收入從立項、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié)尚沒有—套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，行政事業(yè)性收費和罰沒收入雖有—些地方性規(guī)章，但由于監(jiān)督不嚴(yán)，導(dǎo)致有章不循或有章難循。這也使得財政部門在非稅收入的管理上處于被動狀態(tài)，特別是對政府非稅收入管理中的違規(guī)行為缺乏強(qiáng)有力的法規(guī)約束。

可以說，非稅收入的上述制度設(shè)計在市場經(jīng)濟(jì)日益完善的條件下，其制度漏洞越來越嚴(yán)重，給國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了越來越大的負(fù)面影響，如干擾市場價格體系、削弱國家宏觀調(diào)控能力、加劇社會不公等。如何對這些制度缺陷進(jìn)行改進(jìn)也成為當(dāng)前財政體制改革的重點。為此，有必要就其成因做一分析。

三、政府非稅收入管理制度弊病成因

應(yīng)該說，政府非稅收入存在的一系列問題，其引發(fā)的因素，并不僅僅是非稅收入制度本身，除了制度設(shè)計本身存在缺陷外，還與相關(guān)的財政體制有關(guān)。審視現(xiàn)行的非稅收入制度，客觀說，它的產(chǎn)生是以統(tǒng)收統(tǒng)支財政管理體制的打破為背景的，其發(fā)展則是以體制轉(zhuǎn)型時期各類經(jīng)濟(jì)主體釋放長期受到抑制的自主性與創(chuàng)造性的強(qiáng)烈需求為依托。具體來說，其成因主要有：

第一，分稅制改革下地方政府事權(quán)擴(kuò)大與財權(quán)緊縮的背離刺激非稅收入發(fā)展。分稅制改革中，中央政府在向地方政府和有關(guān)部門分散事權(quán)的同時，對原來歸地方政府支配的財力進(jìn)行了重新配置，地方政府為了強(qiáng)化自己的事權(quán)，在資金支配權(quán)有限的條件下，往往選擇“自力更生”的道路，通過擴(kuò)張預(yù)算外資金和非預(yù)算外資金來實現(xiàn)。越是基層，其配置的事權(quán)越多，相對于事權(quán)的財權(quán)卻呈現(xiàn)縮減趨勢。因此，越是基層政府部門。特別是作為財政最基層的兩級縣鄉(xiāng)財政，其事權(quán)和財權(quán)的配置越不明晰。差距也越大，地方政府有關(guān)部門的各種收費項目越多，管理也越混亂。即使在中央三申五令下，其對非稅收入的征收力度也沒有多大改變?？梢哉f，分稅制本身的體制安排直接刺激了非稅收入的征收。

第二，政府間事權(quán)不清晰背景下各級政府博弈選擇促成非稅收入膨脹、無序發(fā)展。我國財政體制經(jīng)過幾次大的調(diào)整之后，應(yīng)該說，在中央政府與地方政府的事權(quán)、財權(quán)界定上已經(jīng)比較清晰了，但是，對地方政府之間的事權(quán)、財權(quán)界定卻模糊不清。在這一條件下，各級政府在事權(quán)和財權(quán)上都必然維護(hù)自身的利益且彼此戒備和算計，而財政“一級政府、一級事權(quán)”規(guī)則的存在進(jìn)而促使各級政府盡量擴(kuò)張收入。而從資金分配方式看，地方政府間財力的配置由中央定奪，地方?jīng)]有決定權(quán)，這也使得各級地方政府大力發(fā)展非稅收入?？傊?，從個體利益最大化的立足點出發(fā)。作為理性主體的政府各部門，其博弈的最優(yōu)選擇也必然導(dǎo)致非稅收入膨脹無序發(fā)展。

第三，財政分配法律地位的不明確及地方稅收立法權(quán)缺失影響非稅收入非正常發(fā)展。從立法權(quán)的角度看，我國的《預(yù)算法》中并沒有就財政分配的主體地位做出明確的規(guī)定，這就使得財政對非稅規(guī)模的控制缺乏法律依據(jù)。而且，在現(xiàn)行分權(quán)型體制下，收費立項權(quán)是由中央與地方分享，為保障地方行政經(jīng)費和投資資金，地方政府、地方行政部門也往往傾向于采取收費的形式來作為融資渠道。

第四，非稅收入管理主體相互交叉、多頭控制的運行機(jī)制激發(fā)了非稅收入的異常發(fā)展。當(dāng)前具體的收費項目管理，往往由兩個以上的部門共同管理，由于部門利益的偏差及認(rèn)識、處理問題的出發(fā)點不同，收費項目和標(biāo)準(zhǔn)管理分開，收費管理和政府性基金分開，這人為割裂了收費管理的內(nèi)在聯(lián)系，一些在中央得不到審批的收費項目可以在地方得到審批，以某個名目審批通不過換個名稱就可以得到審批，諸如此類的事件發(fā)生可以說又進(jìn)一步誘發(fā)了非稅收入的無序發(fā)展。

四、政府非稅收入管理制度整合與創(chuàng)新

顯然，非稅收入的無序異常發(fā)展無論是對于公共財政體制的建立而言還是對國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，其負(fù)面影響都不容忽視，如何從制度上進(jìn)行整合、變革、更新也成為當(dāng)前急需解決的問題。

可以肯定的是，非稅收入的正常有序發(fā)展，不僅需要從淺層的具體管理措施人手，而且需要對制度進(jìn)行創(chuàng)新。具體來說，今后對非稅收入改革的重點和創(chuàng)新的關(guān)鍵在于，圍繞非稅收入收繳制度、預(yù)算管理模式、監(jiān)督檢查機(jī)制，按照建設(shè)公共財政的要求，對非稅收入結(jié)構(gòu)(包括外部結(jié)構(gòu)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和上下結(jié)構(gòu))、法制化、信息化進(jìn)行變遷，在采取“改”、“轉(zhuǎn)”、“減”、“留”的基礎(chǔ)上予以完善，主要包括以下幾點。

(一)健全非稅收入管理機(jī)構(gòu)和管理制度

首先，實行“征、管、查”分離的機(jī)構(gòu)設(shè)置，按照“征收、預(yù)算、支付”三分離方式進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范管理。一是在財政系統(tǒng)設(shè)立專門的非稅收入管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織政府非稅收入的征收；財政部門作為本行政區(qū)域內(nèi)政府非稅收入的主管部門，專責(zé)非稅收入管理；物價、審計、監(jiān)督、人民銀行等部門按照各自的分工專轄非稅收入的稽查管理。二是嚴(yán)格項目審批管理，行政事業(yè)性收費嚴(yán)格實行中央、省兩級審批制度；政府性基金實行中央審批制度；罰沒收入項目的設(shè)立，嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定。嚴(yán)禁擅自設(shè)立收費、基金和罰沒項目的行為。同時，嚴(yán)格行政事業(yè)性收費、政府性基金的減免審批程序。對于重大項目或涉及省級收入的需報省人民政府批準(zhǔn)。三是取消“收支掛鉤”政策。各級財政部門要徹底改變對非稅收入按一定比例返還、收支掛鉤的管理模式。除特定用途的非稅收入外，原則上，非稅收入不再與有關(guān)部門的支出掛鉤。對資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用也應(yīng)有嚴(yán)格的規(guī)定性，具體實行辦法可按照非稅收入資金性質(zhì)實行分類管理。

其次，提高預(yù)算編制質(zhì)量，深化“收支兩條線”改革?！笆罩蓷l線”改革是對各級政府部門利益的直接觸動，其推行對于非稅收入的規(guī)范發(fā)展具有重大意義。為此，有必要在將部門的預(yù)算外收入納入財政專戶管理的基礎(chǔ)上引入國庫單一賬戶體系和財政集中收付制度。另外，在部門預(yù)算編制上，要全面落實部門預(yù)算的編制，綜合反映部門及所屬單位預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況提高預(yù)算透明度。具體來說，一是建立科學(xué)的非稅收入測算機(jī)制。非稅收入征管部門要在掌握政策、項目、標(biāo)準(zhǔn)、范圍及其變化的前提下，對本級非稅收入進(jìn)行科學(xué)測算，測算標(biāo)準(zhǔn)盡量采用可度量的公式，對非稅收入總量和結(jié)構(gòu)予以調(diào)控。二是建立公平合理的征收成本核定機(jī)制。所有非稅收入的征收成本均由財政非稅收入征管處室核定，執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，征收成本核定后，可作為部門的項目支出，直接匯入部門預(yù)算，以保證部門預(yù)算的公平性。三是完善賬戶的管理，在清理和規(guī)范預(yù)算單位的銀行賬戶基礎(chǔ)上，及時發(fā)現(xiàn)和糾正非稅收入收支管理中存在的問題，確?！笆罩蓷l線”規(guī)定落到實處。

第三，完善非稅收入收繳制度。一是全面推行“單位開票，銀行代收，財政統(tǒng)管”的征管制度。銀行代收是落實“收支兩條線”的重要手段，可以避免“一手開票、一手收現(xiàn)金”下的舞弊行為。因此。在具體操作上，應(yīng)取消收入過渡戶，實行執(zhí)行單位開票。銀行代收網(wǎng)點繳費方式，除收費、基金、罰沒收入外。對其他非稅收入，也要盡量納入銀行網(wǎng)點代收范圍。對于那些零星、數(shù)額較少或不具備銀行代收條件的非稅收入，也應(yīng)該由財政部門委托征收單位征收，然后由征收單位按規(guī)定要求匯繳到同級國庫或財政專戶。二是嚴(yán)格非稅收人票據(jù)管理，健全財政票據(jù)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)票據(jù)管理的基本原則應(yīng)是“統(tǒng)一印制、統(tǒng)一頒發(fā)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一保管、統(tǒng)一核銷、統(tǒng)一監(jiān)督”。為此，需要統(tǒng)一規(guī)范并擴(kuò)大票據(jù)覆蓋面，強(qiáng)化稽查工作，做到“以票管費、以票促收”。這就要求取消全國各地票據(jù)自我印發(fā)、使用，由專門的機(jī)構(gòu)設(shè)計、印制統(tǒng)一的具有防偽性的收費票據(jù)。在軟件管理上，也要求使用統(tǒng)一的管理系統(tǒng)和軟件。這種統(tǒng)一的票據(jù)管理，不僅可以提高工作效率，而且，由于可以借助代碼標(biāo)準(zhǔn)化的計算機(jī)管理，其可以實現(xiàn)收費票據(jù)的有效監(jiān)控。三是建立統(tǒng)一的非稅收入征繳管理信息系統(tǒng)，調(diào)整非稅收入的管理流程。目前的非稅收入都是由主管部門收取后再層層上繳，然后由中央按照一定的比例分成返回。這不僅造成繳庫不及時、截留、占壓、挪用等問題，而且從資金流向看，也帶來成本上升問題。要解決這些問題，不僅需要對非稅收入的管理流程進(jìn)行必要的調(diào)整，還必須借助相關(guān)的技術(shù)手段來解決信息傳遞問題。顯然，統(tǒng)一的多功能的非稅收入收繳管理系統(tǒng)可以在一定程度上緩解這些問題。從今后非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)的建設(shè)看，亟需利用計算機(jī)數(shù)據(jù)交換、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和銀行資金清算系統(tǒng)為技術(shù)支撐，在綜合公共信息查詢、執(zhí)收單位軟件、財政綜合管理、非稅收入信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步整合。

第四，加強(qiáng)法制建設(shè)，健全非稅收入監(jiān)督檢查機(jī)制。有效的監(jiān)督檢查機(jī)制不僅需要完善的機(jī)制，而且需要相關(guān)的法律保障體系。我國非稅收入異常膨脹的原因之一也在于缺乏有力的法律支持。非稅收入作為政府收入，其取得的依據(jù)和途徑不同于企業(yè)和個人。面對強(qiáng)權(quán)政治，個人是無法通過依靠市場方式對其加以約束和制約的，只有通過法律方式才能加以有效制約。因此，就強(qiáng)化非稅收入的監(jiān)督而言，一是從立法、執(zhí)法上為非稅收入的規(guī)范發(fā)展提供依據(jù)，結(jié)束非稅收入征收管理無法可依的局面。為此，有必要制定統(tǒng)一的《政府非稅收入征管法》等法律，就非稅收入的性質(zhì)、范圍、分類、征收等做出明確規(guī)定，加快非稅收入管理法律體系建設(shè)步伐。二是強(qiáng)化非稅收入管理稽查制度。對各項收費和基金的征繳情況、票據(jù)使用、賬戶設(shè)立、資金收取和使用等情況，進(jìn)行一年一度的監(jiān)督檢查和不定期抽查，實現(xiàn)稽查工作規(guī)范化、制度化。這要求對單位的銀行賬戶進(jìn)行清理，取消多頭開戶，確立收支專戶，一個單位原則上只能有一個收入專戶和一個支出專戶。在此基礎(chǔ)上，配合獎罰分明的激勵約束機(jī)制，推行責(zé)任追究制度，把監(jiān)督檢查的工作落實到明晰的利益主體上。三是推行非稅收入的相關(guān)公示制度。借助各種媒體對每種收費名目的收費性質(zhì)、收費范圍、票據(jù)樣式及收費人員、非稅收入取得進(jìn)展等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)介紹。具體上，可以借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立財政票據(jù)稽查監(jiān)督網(wǎng)、非稅收入信息網(wǎng)等，實行分級管理，責(zé)任連鎖。此外，還應(yīng)該全面貫徹非稅收入稽查、舉報、違規(guī)處罰和責(zé)任追究等監(jiān)督管理制度，對各種違規(guī)現(xiàn)象，通過各種媒體公開曝光，并依法給予處罰。最后，為提高非稅收入的透明度和監(jiān)督性，還可以建立定期向人大報告非稅收入征、管、用制度，把非稅收入管理工作自覺置于人大代表和全社會的監(jiān)督之下。

(二)規(guī)范非稅收入的配套措施

上述非稅收人的征收管理制度的調(diào)整對非稅收入存在問題的解決，可以說，是一種措施性的調(diào)整，從治理的成效看還停留在“治標(biāo)”的層面上，那么，對于規(guī)范的非稅收入發(fā)展來說，還有必要配合相關(guān)的配套改革措施，從“治本”的層次上杜絕非稅收入的異常發(fā)展。包括的內(nèi)容如下：

首先，深化分稅制改革，從根本上規(guī)范各級政府間的財政分配關(guān)系，明晰各自的事權(quán)與財權(quán)。如前所述，地方政府事權(quán)的不斷擴(kuò)大和資金調(diào)控權(quán)力的萎縮，以及事權(quán)的交叉直接造成了政府有關(guān)部門擴(kuò)張非稅收入。在這種情況下，要從根源上解決非稅收入的弊病，必須從根本上解決政府間的分配秩序混亂，尤其是縣鄉(xiāng)財政分配不公平問題，這要求把各級政府的事權(quán)、財權(quán)分配形成清晰的法律條文并嚴(yán)格實施。另外，為解決地方政府財力分配不公平問題，還必須對轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行調(diào)整，加強(qiáng)對縣鄉(xiāng)財政的規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，從制度上平衡政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)力與相關(guān)權(quán)利、責(zé)任。并且，考慮到各地實際情況千差萬別，在事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的前提下，可以考慮適當(dāng)賦予地方政府一定的稅收權(quán)力，當(dāng)然，這一權(quán)力的賦予要謹(jǐn)慎。

其次，深化政府機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。從1998年開始的政府機(jī)構(gòu)改革在一定程度上解決了冗員等問題，但是，與市場經(jīng)濟(jì)體制的要求相比，仍然存在機(jī)構(gòu)、人員膨脹和收費的惡性循環(huán)。而且，在政府職能與市場職能的劃分上，也存在著“越位”與“缺位”問題。因此，要根治非稅收入方面的弊病，根本要領(lǐng)還需要政府機(jī)構(gòu)改革同步進(jìn)行。一是取消那些“政企不分”、“政事不分”妨礙市場經(jīng)濟(jì)其作用的行政審批，并嚴(yán)格審批程序，較少不必要的審批環(huán)節(jié)，提高審批效率，實行審批責(zé)任追究制。二是把分流安置工作與收費人員結(jié)合起來，對進(jìn)入公務(wù)員序列的，經(jīng)費由財政承擔(dān)；對收費項目轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費的，由經(jīng)營單位自行負(fù)擔(dān)。三是推行改進(jìn)政府工作方式，廣泛推行電子政務(wù)以降低行政成本，從而在一定程度上破解高行政成本與非稅收入異常發(fā)展的惡性循環(huán)。

[責(zé)任編輯：孫 巍]