摘 要：為了在能源問題日益突出的情況下探索我國社會節(jié)能的有效途徑，本文采用實證和規(guī)范相結合的研究分析方法。研究發(fā)現，在我國社會節(jié)能過程中離不開金融與政策的支持，這不僅因為現行的財經制度和政策及其運行機制在很大程度上是傳統(tǒng)經濟的產物，對與現代經濟社會發(fā)展相適應的社會節(jié)能過程的財經及其政策的研究還十分薄弱，還在于現行財經政策對推進我國社會節(jié)能的潛力還遠沒有釋放。因此，一方面要運用金融政策工具，促進市場經濟體制的建立和市場機制的形成，加強有利社會節(jié)能的信貸制度、金融法規(guī)的建設，促進其導向和規(guī)范功能；另一方面，要持續(xù)推進能源價格的市場化和政府調控價格的管理科學化，充分運用稅收杠桿調控能源價格，逐步建立起適應中國國情的有效利用能源、保護環(huán)境的稅收和收費政策體系。

關鍵詞：社會節(jié)能；金融支持；政策支持

中圖分類號：FS；TK018 文獻標識碼：A 文章編號：1002-2104(2008)01-0215-06

我國的節(jié)能工作，特別是改革開放以來，主要以結構調整、技術進步、政府宏觀管理和增強市場競爭等來減少能耗，促進能源節(jié)約。盡管取得了很大成績，但與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施要求相比，還存在很大差距：①一些人對我國能源形勢缺乏正確的認識，對節(jié)能的重要性和緊迫性認識不足；②《節(jié)約能源法》配套法規(guī)和監(jiān)督體系不完善，缺乏有效的管理和監(jiān)督；③市場配置資源的基礎性作用還沒有得到充分的發(fā)揮，缺乏適應市場經濟體制要求的節(jié)能激勵政策，也還沒有形成企業(yè)自主節(jié)能的機制；④節(jié)能投入不足，絕大多數企業(yè)融資困難，工藝、技術和設備落后狀態(tài)嚴重。這些都阻礙著我國節(jié)能工作的進一步深入開展?？v觀以前的研究和具體做法，我國節(jié)能工作的一個突出特點是，注重政府對節(jié)能的管制作用，尤其是行政管制作用，而忽視“市場機制”、市場經濟規(guī)律在社會節(jié)能過程中的作用，尤其是沒有充分發(fā)揮金融在現代經濟社會的“核心”作用和激勵性政策的約束與激勵作用。更何況，現行的財經制度和政策及其運行機制在很大程度上是傳統(tǒng)經濟的產物，對與現代經濟社會發(fā)展相適應的社會節(jié)能過程的財經及其政策的研究還十分薄弱，財經政策對推進社會節(jié)能的潛力還遠沒有釋放。因此，加強節(jié)能過程中的金融與政策研究，建立與此相適應的金融與政策體系及其運行機制，充分發(fā)揮金融與政策在節(jié)能中的作用意義重大而深遠。

1 金融政策、產業(yè)政策及其對社會節(jié)能的作用

在現代經濟社會發(fā)展中，市場機制固然是調節(jié)經濟均衡的主導機制，在貨幣和市場化高度的國家，界定了貨幣政策主要是調控貨幣供應量和財政、稅收、價格等經濟政策的基本功能。這種總經濟政策體系中獨立的政策子系統(tǒng)分工較為明顯，與其經濟制度是緊密聯系的。而現階段我國央行的宏觀金融政策卻具有兩方面的功能，即在調節(jié)貨幣總量的同時，還承擔著結構調整和產業(yè)升級的任務。因此，我國的信貸政策具有過分明顯的國情特點：①央行的信貸政策融于貨幣政策的內涵中，只是在一定的條件下表現了更強烈的結構調整和產業(yè)升級(包括產業(yè)能耗的降低)的政策意圖；②產業(yè)政策既是信貸政策的實施對象，又是其調整結構、促進產業(yè)升級目標實現的重要表現形式；③金融政策的性質決定了它需要其他相關政策協(xié)調配合和綜合運作，才能保證金融政策的運作效果和產生共振效應。所以，我國央行的金融政策是以產業(yè)政策為導向，主要通過調整信貸結構來影響經濟結構變化的具有特定指向的信貸資金配置性政策，并通過信貸結構的平衡服務于貨幣政策的總量平衡。

運用金融政策調整產業(yè)結構、促進產業(yè)升級和能耗降低是經濟社會發(fā)展到一定階段的必然要求。因為，盡管在相當一段時期里，央行的貨幣政策一直承受由于經濟快速增長導致總量供應失衡的壓力，近些年央行運用貨幣政策，通過直接和間接并逐步加大間接比重的調控方式，基本上把總量供應控制在較為合理的區(qū)間，但是，粗放型經濟增長、效益低下、耗能高、污染嚴重等問題仍十分突出，中國經濟增長對能源的依賴程度呈快速的上升趨勢。然而，我國的投融資機制正處于轉軌時期，市場化的商業(yè)運作機制尚未完全建立起來，投資主要來自于政府的投資和政策性金融的專項貸款。因此，相對于商業(yè)性金融，政策性金融占據主導地位。我國政策性銀行建立的初衷為排除單一的利潤動機，其職責定位于承擔國家政策性支持的重點項目和重點產業(yè)的資金融通活動。由于生態(tài)環(huán)保的低能耗產業(yè)往往是高技術行業(yè)，其投融資的長期性、微利性、風險性甚至公益性的特征，致使商業(yè)性金融對其投入是有限的。為推動金融業(yè)對生態(tài)環(huán)保的支持，早在1995年2月，中國人民銀行做出了《關于貫徹信貸政策和加強環(huán)境保護工作有關規(guī)定的通知》，明確指出：要把環(huán)境保護和污染防治作為銀行貸款考慮的因素之一；對未進行環(huán)境評價的項目、高能耗、重污染項目等一律不準貸款、停止貸款支持；而對有利于改善生態(tài)環(huán)境的產業(yè)和產品，則給予積極的貸款支持、擇優(yōu)扶持等。這是運用信貸機制加強對低能耗的生態(tài)環(huán)保型產業(yè)發(fā)展的重大支持。盡管商業(yè)性金融逐漸增加對生態(tài)環(huán)保領域的投入，但目前，無論從投融資的總量來看，還是從投融資涉及的范圍來看，尚處于輔助地位。

政策性銀行是政府干預市場、彌補市場機制失靈在金融領域的具體體現。對于一些微利或無利、以及見效期長，但卻有社會效益、生態(tài)效益和長遠效益的項目，由市場機制配置資源，難以得到資金的支持，由政策性金融提供低息或無息貸款，體現政府在資源配置上的宏觀調控能力和對經濟效益、社會效益以及生態(tài)效益的綜合考慮，協(xié)調了微觀投資主體的利益動機和社會效益的矛盾，在金融市場上起到了引導和協(xié)調投資的作用。但是總體上講，政策性金融存在著總量不足、范圍過窄、力度不夠的問題。而商業(yè)性金融以利益作為推動機制，按照市場化原則進行運作，有利于動員更廣泛的資金投入節(jié)能項目，有利于運用多種投融資方式滿足不同項目的需要，有利于實現資金的合理流動和資源的優(yōu)化配置。發(fā)展商業(yè)性金融是市場化發(fā)展的必然趨勢。但是，由于市場機制失靈的缺陷，商業(yè)性金融以市場機制為主導，而市場力量不能反映商品和服務的全部成本，市場提供的信息常常給投資者帶來誤導，對于節(jié)能的環(huán)境成本和生態(tài)效益在投資活動中往往缺乏評估和考慮。同時，經濟利益目標往往又容易沖淡社會目標和生態(tài)目標，致使其與資源優(yōu)化配置和可持續(xù)發(fā)展相悖。

鑒于現有金融環(huán)境和政策空間，我們建議：在總體上，一方面應重點運用間接調控的政策工具，促進市場經濟體制的建立和市場機制的形成；另一方面，要加強有利社會節(jié)能的信貸制度、金融法規(guī)的建設，促進其導向和規(guī)范功能，增強其在實施中的有效性和可操作性；再一方面，保留少量的直接調控工具，以暫時替代間接調控工具失靈的“空間”發(fā)揮作用；最后，所運用的政策工具應具備調控總量和結構的雙重功能。具體主要包括以下內容：

(1)按照國際上實施產業(yè)政策的通常做法，根據我國的國情和發(fā)展階段的特點與條件，央行在經濟結構調整和轉變經濟增長方式上可采取以下調節(jié)型金融工具：①“窗口指導”。主要內容是建立一套較為完整的有利推進社會節(jié)能的產業(yè)和信貸指標體系，建立能耗預測、預報和預警系統(tǒng)，定期發(fā)布能耗白皮書。②建立央行的融資斡旋制度。主要對融資問題加以處理和協(xié)調，引導資金的合理流向，保證資金結構的均衡和“三低一高”(即低物耗、低能耗、低或無污染和高效益)企業(yè)的資金需求。③建立國家風險投資基金。用于除財政貼息對外經營高風險投資和國家調整結構投入的金融資金造成損失的補償。④建立國有大型企業(yè)集團協(xié)調檢查制度。對少數大中型企業(yè)集團的技術改造、能耗情況、節(jié)能措施及其實施情況進行跟蹤、服務、協(xié)調和檢查。⑤制定支持進行技術改造、結構調整(包括能源結構)、降低能耗的信貸政策。對技術含量低、物耗高、能耗高、環(huán)境污染重的產業(yè)或企業(yè)，加大其以資產為紐帶，通過聯合、兼并、合作、拍賣或破產等形式，達到資源的優(yōu)化配置，形成規(guī)模經濟，在規(guī)模經濟的基礎上，進一步提高技術含量、降低能耗。此外，金融部門應積極配合政府部門共同制定大中型企業(yè)的改造和節(jié)能方案，制定包括中短期流動資金、固定資金、各類專項資金、預備貸款、特定貸款等在內的各項信貸資金管理制度和管理辦法，以保證各類信貸資金的合理投向和規(guī)范運營。

(2)根據央行資金配置等政策性本質，建立調控型金融信貸政策工具與手段。①建立和完善信貸投向比例制度，加大科技含量高、能耗低的環(huán)保產業(yè)和企業(yè)的信貸投入。②實行結構性的差別利率政策。利率是資金的價格，利率水平的變化在一定程度上影響貨幣的供求狀況，影響社會支出的方向，利率結構的變動影響著資金在各產業(yè)部門之間的配置，影響著產品的成本高低和構成。如日本、印度等許多國家在經濟發(fā)展時期都成功地運用利率工具支持或限制某些產業(yè)的發(fā)展，取得了結構調整的良好績效。我國也應加大結構性利率政策的實施，使利率政策、信貸政策和產業(yè)政策有機結合起來。即對固定資產投資和流動資金實行差別利率，對同一產業(yè)的流動資產貸款允許有較大的浮動區(qū)間；對能耗低、社會效益好的可持續(xù)發(fā)展項目和產業(yè)實行低利率政策。③完善再貸款制度，使其在保證總量均衡的前提下，更偏重于結構調整和降低能耗。④加強“專項”貸款制度建設，擴大專項貸款規(guī)模，以保證節(jié)能型產業(yè)或企業(yè)和新能源建設項目的資金需求。⑤加強限制性產業(yè)的貸款審批制。日本銀行曾實行對各金融機構向非重點產業(yè)融資的檢查監(jiān)督制度，當這些金融機構必須向非重點產業(yè)融資時，須經日本央行的批準，以保證貸款向重點產業(yè)傾斜。這方面，我們完全可以借鑒。

(3)健全和完善一般性的金融工具。①再貼現。在市場經濟國家，再貼現總體上是一個調節(jié)總量的工具，但在經濟發(fā)展階段的產業(yè)培植過程中，可以利用再貼現政策中的“再貼現資格”和“再貼現率”兩個關鍵性杠桿支撐或者限制產業(yè)的發(fā)展。央行通過規(guī)定商業(yè)銀行再貼現票據的資格，實現商業(yè)銀行對信貸政策支持的產業(yè)進行資金傾斜；通過對不同產業(yè)再貼現率，誘導商業(yè)銀行增加支持需求發(fā)展的產業(yè)的貨幣供給，減少對限制性產業(yè)的貨幣供給，促進國家產業(yè)政策的落實，實現單位能耗的降低。②準備金制度。盡管準備金制度的主要功能是調控總量，但在一定條件下也可以起到產業(yè)調整的配套性作用，如可根據商業(yè)銀行經營的不同業(yè)務領域確定不同的存款準備金參數；依據對各銀行優(yōu)先或限制發(fā)展產業(yè)部門的信貸投放量或投資量確定高、低不同的準備金參數等等。③公開市場業(yè)務。它也是主要調節(jié)貨幣供給總量的工具，具有操作主動、方便和彈性強等特點。目前發(fā)展中國家包括中國運用這一工具進行宏觀調控較少，但只要通過金融改革的深化，使有價證券市場健康全面發(fā)展，運用公開市場業(yè)務這一工具調節(jié)結構，降低社會能耗是可以收到良好效果的。

此外，投資體制不到位也是信貸政策實施效應減弱的一個關鍵因素。因此，我們必須立足國情，放眼世界，努力打通國際融資渠道，為我國的節(jié)能技術的提高和節(jié)能項目的建設培育內外融資市場；積極主動采取優(yōu)惠政策，吸引國際融資進入我國的節(jié)能項目及其科研開發(fā)之中，逐步擴大外資的投資比例。同時，我們還要通過盡可能多種的方式，進一步加強與國外的聯系，開展多層次、多領域、多方式的交流與合作，充分利用國際資源，共享國際經驗與教訓，不斷提高自身的節(jié)能效能和新能源開發(fā)，逐漸改善能源結構。

2 價格機制與財稅政策對社會節(jié)能的作用

從經濟學意義上說，節(jié)能是指以盡可能少的能源消費，達到盡可能多的能源利用效果。換言之，為了達到一定的能源效率，以追求最小的能源消費量為目的。根據現有的經濟理論，從需求的角度看，價格、稅收都會對能源的需求量及消費量產生明顯的作用。產權的明晰也同樣會產生減少能源的消費，起到節(jié)能的作用。從供給角度看，政府的政策會從供給方面對節(jié)能的項目投資產生積極的影響和作用。

新古典經濟學理論認為，價格是影響商品需求量的首要因素。除此之外，收入、相關商品的價格、個人的偏好等也是影響需求量的因素。如果影響商品需求量的其他因素不變，只考慮價格與需求量的關系，那么隨著價格的上升，人們的需求量下降；反之，隨著價格的下降，人們的需求數量上升。但將上述一般性原理應用于分析價格對能源產品的影響時，必須考慮到能源產品的需求彈性。市場供求理論認為，價格對需求量影響的大小，取決于該商品的需求彈性。需求彈性大的商品，價格變動對其需求量的影響比較顯著；否則，價格變動對其需求量的影響相對不顯著。能源商品的需求彈性比較小，尤其在短期內，價格對這種商品的需求量影響很小，但從中長期來看，價格對能源商品的影響還是比較明顯的。一些發(fā)達國家的情況都表明了提高能源價格對減少需求的影響(見表1)。

稅收對消費量的影響，主要表現在對商品征收間接稅(我國為流轉稅)。該稅通過直接影響商品的價格，從而影響商品的需求量。間接稅主要有從量稅和從價稅。①從量稅是指對每單位所銷售商品征收一個固定的稅額。一般來說，征稅后消費者支付的價格要高于生產者得到的價格，這個價格差就是政府得到的稅收。按照供求與價格關系的理論，消費者支付的商品價格上升，會導致消費者對該商品的需求量減少，并導致生產者相應減少生產量。市場將因政府課征間接稅，引起商品供求變化，形成新的市場供求均衡量。一般說，稅收會使征稅前的銷售量下降。按照財政理論，稅收對消費量影響的大小，與商品的需求彈性沒有直接關系，如果存在間接關系的話，它主要體現在價格變動對商品需求量的影響。②從價稅對消費量的影響與從量稅相當類似。所謂從價稅，是指稅率為價格的一定比例。例如對酒的征稅，稅率為10％。假定每斤酒8元，征稅額為0.8元，征稅后的每斤為8.8元。對商品征收從價稅，同樣會使商品價格上升，從而使消費者的需求量減少。

根據對美國、加拿大、英國、法國、德國、意大利和日本7個國家的人均耗能和耗油情況的分析發(fā)現，這7個國家在發(fā)展經濟中存在著截然相反的耗能、耗油模式：美國和加拿大是高耗能、高耗油模式；英、法、德、意、日是低耗能、低耗油模式。按照1995年的數據，美、加兩國的人均GDP是23 180美元，而西歐和日本5國人均GDP為25 972美元，雙方的經濟基本處于同一水平。但是，同年后5國的人均耗能、耗油量僅是美、加兩國的一半左右。造成這個結果的重要原因之一是美、加兩國與西歐、日本采取了不同的能源和石油稅收、價格政策。美、加兩國采取的是低稅率、低售價政策，而西歐、日本采取的是高稅率、高售價政策。根據OECD對其27個成員國1999年第3季度無鉛汽油價格和稅率的統(tǒng)計資料表明，美國油品稅率為28.1％，價格是27國中最低的；加拿大油品稅率為50.1％，價格是27國中第二低的。西歐、日本5國的油品稅率在60％以上，其中英、法兩國稅率在80％以上，價格也高于美、加兩國一倍以上。

盡管我國適應市場經濟要求的節(jié)能管理機制的框架初步形成，但是隨著經濟發(fā)展和經濟體制改革的深化，以及全球化發(fā)展的要求，我國節(jié)能管理的新機制還需要進一步建立和完善。目前我國在節(jié)能管理機制方面還存在4大主要問題：

(1)能源價格形成機制需要進一步完善。目前我國能源價格形成機制基本上是一種政府管理與市場調節(jié)相結合、以市場調節(jié)為基礎的模式。根據國際經驗和做法，這種模式與國際上許多經濟發(fā)達國家的能源定價機制已經沒有本質上的區(qū)別。但是，在能源價格的構成、政府管制能源價格的效率、政府調控能源結構等方面卻存在較大的差距。我國政府在能源價格市場化，管制和調控能源價格等方面需要進一步完善。①電力、石油和天然氣的政府指導性價格在很大程度上仍然是壟斷價格。這種壟斷價格建立在這些行業(yè)的壟斷經營體制上，在依據企業(yè)成本定價時，由于壟斷經營成本過高、經營效率低下，導致了壟斷價格不具有市場競爭價格的效率性，從而也不利于能源使用效率的提高。②煤炭價格完全市場化后，存在著政府對煤炭價格調控不利的問題。政府尚沒能通過一定的手段，引導煤價按照硫分和熱值的不同，形成合理的市場差價，并且根據煤炭對環(huán)境污染的程度，將環(huán)境成本內部化為企業(yè)的銷售價格，以達到節(jié)能和保護環(huán)境的目的。③電價集中的問題較多，具體表現在：政府對電價的管理和監(jiān)督機制不夠完善。政府的管制電價比較混亂，沒有嚴格、具體的法規(guī)或條例約束各級政府的定價行為；工業(yè)電價和民用電價之間的電價結構扭曲。我國在計劃經濟時期，電價水平低，但電價結構比較合理。改革開放后，隨著電價管理機制的改革，電價水平得以恢復性提高。在提高電價的過程中，政府為了減輕居民的電費負擔，對電價的各種加價采取在居民的用電價格中盡量不加或少加的政策，大部分加價由商業(yè)、工業(yè)等部門承擔。其結果是居民生活電價低于工商業(yè)生產的電價，有些地方居民生活電價僅為工商業(yè)電價的1／2。這種電價的扭曲與國際上經濟發(fā)達國家的通行做法完全相反，不利于促進經濟的發(fā)展和節(jié)約電能；電價的確定沒能反映節(jié)能的要求。例如，峰谷電價的差距、不同可靠性電力用戶價格差距不同，不利于鼓勵節(jié)約用電。另外，不能按照負荷性質分類電價，各類用戶之間交叉補貼嚴重。電價存在的這些問題，反映了政府對電價管理的效率還比較低，規(guī)范和科學程度比較差，如果我們依然堅持政府管制電價機制的話，惟一的出路就是改革政府管理的本身問題，提高政府管制的科學性、規(guī)范性和效率性。④我國的石油價格基本上與國際市場的價格接軌，但價格形成機制仍然是政府主導和管制的。由于在跟蹤和反映國際油價、直至調整國內油價的過程中存在一定的時滯，使得國內的石油價格在上漲時略滯后于國際市場，而價格回落時則是明顯滯后于國際市場。⑤天然氣價格中存在的主要問題是還沒能發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。例如，目前使用的統(tǒng)一井口價，沒有反映資源條件和生產成本的變化。天然氣的開采、運輸及下游終端用戶的價格結構如何合理化，在政府管制價格的機制下，需要根據市場的要求加以科學的調控。⑥不同能源產品之間的價格比不甚合理。目前我國電價、煤炭、石油和天然氣4種主要能源價格之間的結構不十分合理。與國際水平相比，民用電價、石油和天然氣價格偏低，而煤炭和工業(yè)用電價格相對偏高。這種能源產品的價格比，按照市場法則客觀上刺激和鼓勵了對石油和天然氣的消費，不利于民用電力、石油和天然氣的節(jié)約使用；同時抑制了煤炭的消費和使用，并不合理地刺激了煤炭的生產和小煤窯的亂采。這反映了政府對能源產品價格的調控存在缺陷。

(2)尚不能充分運用稅收杠桿，調控能源價格、促進節(jié)約能源。目前我國對能源產品普遍征收增值稅，由于增值稅是中性稅率，絕大多數產品都實行17％的稅率，對于這些稅率相同的產品，增值稅不具有特殊調節(jié)的作用。具有特殊調節(jié)作用的是消費稅。目前我國對汽油和柴油征收消費稅，但是油品的總體稅收負擔為23％左右，大大低于國際水平，因此使我國的汽油和柴油的最終價格也明顯低于國際上多數國家的價格水平(見表2)，這種“低稅、低價”模式不利于提高石油的使用效率。

(3)財政運用稅收優(yōu)惠政策促進節(jié)能投資的手段弱化。1993-1999年，在固定資產投資方向調節(jié)稅中，規(guī)定了對節(jié)能項目投資的零稅率政策。凡是直接投資于通過合理利用、科學管理、技術進步以及其他途徑，更有效地利用能源，取得更高經濟效益、社會效益的節(jié)約煤、電、氣、油、水等建設項目，可以享受此項稅收優(yōu)惠政策。這對刺激節(jié)能投資具有一定的作用。但1999年后，為了應對亞洲金融危機對我國經濟的影響，刺激社會投資，該稅暫停征收，所有投資都事實上享受同一政策。停征該稅后，沒有新的鼓勵節(jié)能投資的政策出臺，因此目前對節(jié)能投資基本上沒有特殊的稅收優(yōu)惠政策。

(4)鼓勵使用清潔能源的財政稅收政策比較欠缺。隨著20世紀9HD年代中期我國能源供給基本結束了“短缺”時代，能源供給的瓶頸狀況緩解之后，我國的節(jié)能政策的目的和側重悄然地發(fā)生了改變。節(jié)能政策的著眼點和側重點，由控制能源消費以解決供給不足和緩解供不應求的矛盾，轉向促進能源合理消費、優(yōu)化能源消費結構、鼓勵使用清潔能源、提高能源利用效率的政策。對“節(jié)能”的理解從簡單的“節(jié)約能源”轉向“有效、合理地利用能源”。這與世界能源委員會的“節(jié)能”定義趨向一致。在這一改變之后，我國采用財政稅收政策鼓勵清潔能源的措施比較滯后。目前出臺了與環(huán)境保護直接有關的稅收優(yōu)惠政策，但是直接鼓勵生產和使用清潔能源的財政稅收政策還有待完善。

3 節(jié)能過程中進一步的工作

(1)持續(xù)推進能源價格的市場化和政府調控價格的管理科學化。從國際上的做法看，對于部分能源(如煤炭、石油)價格基本上實行了市場調節(jié)，政府不進行直接干預。對于石油價格，政府主要通過稅收杠桿對其價格水平進行調控。對于一些壟斷性很強的能源產品價格，政府仍然要進行控制。從總的趨勢上看，自20世紀80年代初起，國際上的一些國家相繼解除對于能源價格的管制，使得能源價格按照市場的供求關系來確定。近年來，美國和歐盟的很多國家在電力和天然氣等行業(yè)也放松了對能源價格的管制。我國能源價格機制改革的目標和方向，應以市場機制為基礎，弱化政府對能源價格的行政管制，強化政府對重要能源產品價格的科學調控。從目前來看，我國對能源價格的管理與發(fā)達國家比較還有很大的距離，管理的效率不高，政策手段落后。根據中國市場經濟體制和能源產業(yè)政府壟斷經營的特點，在今后相當長的一個時期，能源價格不可能脫離政府的管制，實行完全的市場調節(jié)。因此，提高政府管理和調控能源價格的科學性和效率，對于節(jié)約能源至關重要。

所謂“以市場機制為基礎”，包括兩層含義：一是對于那些可以完全由市場調節(jié)的能源產品價格，政府應放棄對其的價格管制，由市場機制充分發(fā)揮作用；二是政府管制的能源產品價格，在制定指導性價格時，要盡可能反映市場的供求狀況和企業(yè)競爭的結果。所謂強化政府對重要能源產品價格的科學調控，是指建立、完善政府對能源產品價格的調控辦法和調控手段。根據我國當前存在的問題，建議：①指導性價格的制定要采用長期邊際成本定價法或長期平均成本法定價，以確保這部分能源價格有利于促進企業(yè)降低成本，提高能源的使用效率。②在電價的調控方面，首先要根據電力體制改革的推進，建立競價上網的電價形成機制。其次，積極推進差別電價制度，對高能耗的傳統(tǒng)產業(yè)實施高電價，促使其產業(yè)轉移和產業(yè)升級；同時，實行城鄉(xiāng)電價一體化，促進農村經濟和新農村建設的發(fā)展。至于民用電價問題，要考慮我國目前的城鄉(xiāng)居民收入狀況和收入差距狀況、提高民用電價的空間十分有限的實際情況，以及城鄉(xiāng)廣大居民的承受能力，切不可操之過急。這一調整的一個較為可行的方案，隨著我國電力工業(yè)的發(fā)展，可以逐步降低工商電價，從而使這一電價結構逐步趨于合理。再次，逐步調整銷售電價的分類結構，合理確定比價關系，減少價格的交叉補貼；推廣兩部制電價、峰谷電價和豐枯電價，這樣會有效地促進節(jié)約使用電能。最后，政府對電價的管理要建立健全法律的手段，同時要建立起政府強有力的電價監(jiān)督制度。具體地說，為了更及時和有效地反映國際油價的變動，以利于企業(yè)在價格戰(zhàn)中爭取主動，減少因價格帶來的經營損失，提高經營效益，政府的價格調控必須提高效率，準確、及時、全面地反映國際油價的變動。在完善煤炭價格調控機制方面，在煤炭價格基本市場調節(jié)后，政府調控的著重點應在于通過稅收或收費手段將燃煤的社會成本內部化，以提高煤炭的節(jié)能效率。在這方面政府必須加強研究和出臺相應的政策。關于完善天然氣價格的政府調控，政府應制定合理的天然氣生產、運輸、最終消費3個環(huán)節(jié)的合理價格結構，以促進消費的節(jié)約，以及降低生產和運輸的成本。同時，政府要根據本國的資源狀況，通過科學調控各種能源產品之間的比價關系，引導能源的生產和消費，以達到綜合提高能源使用效率的目的。

(2)充分運用稅收杠桿調控能源價格。國際上的工業(yè)發(fā)達國家在利用稅收調節(jié)能源價格以促進節(jié)能方面，已經積累了很多好的經驗。我國在這個問題上起步較晚，而且認識不是很統(tǒng)一。事實上，充分利用稅收杠桿，不僅有利于與價格聯動調節(jié)能源的需求量，也會對調節(jié)能源結構發(fā)揮重要作用。當前我們比較突出的問題是，需要利用稅收杠桿對石油產品價格進行調控。根據我國石油的供求狀況，為促進石油安全戰(zhàn)略的實施，我國應該逐步將石油的“低稅、低價”模式轉為“適度高稅、高價”的模式。為此，建議在未來3～5年，逐步將我國汽油和柴油的價格含稅率提高到60％左右。提高汽油和柴油的稅賦水平可以通過兩種途徑：①開征燃油稅，同時取消公路養(yǎng)路費等其他收費，這是在1998年由政府確定實施的。政府有關部門為了實施開征燃油稅的改革，修訂了《公路法》，進行了征收管理的試點，制定了燃油稅暫行條例的方案。但是目前仍有一些相關問題正在研究解決之中，如農業(yè)生產者使用的汽油、柴油如何免稅等問題。應爭取及早推出燃油稅的改革，這對促進節(jié)約石油能源有著重要的作用。②逐步提高消費稅中對汽油和柴油征稅的稅率，國際上相當多的國家采取此項途徑。目前國內稅務部門也有此種意見，這種途徑比開征燃油稅更簡便也更為規(guī)范，值得引起重視。

(3)對節(jié)能投資項目實行加速折舊和稅收抵免的優(yōu)惠政策。建議對能夠取得明顯的經濟效益和社會效益的節(jié)能投資項目實行允許加速折舊和所得稅稅收抵免的優(yōu)惠政策，以區(qū)別一般的投資項目，鼓勵企業(yè)對節(jié)能項目進行投資。

(4)逐步建立適應國情的有效利用能源、保護環(huán)境的稅收和收費政策體系，將節(jié)能與環(huán)境保護有機地結合在一起。為此，我們需要借鑒國際經驗，將我國目前主要用行政手段進行環(huán)境保護，轉變?yōu)檫\用稅收和收費的手段和機制促進節(jié)能。例如，設置碳稅的征收，使礦物燃料所產生的社會污染成本進入經濟主體的成本之中，促進經濟者根據比較利益，尋求二氧化碳最少排放的途徑和措施。同時，我國可以根據本國國情逐步開征與節(jié)能相聯系的環(huán)境保護稅。

編輯 王興杰