[內(nèi)容摘要]建設(shè)社會(huì)主義政治文明是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，作為特殊政治主體的政府，實(shí)現(xiàn)依法行政是我國(guó)政治文明建設(shè)的必然選擇。政府在依法行政過(guò)程中必須做到：依利民之法行政；政府要帶頭守法；堅(jiān)持行政行為的公正；堅(jiān)持行政行為問(wèn)責(zé)制。

[關(guān) 鍵 詞]依法行政；政治文明

建設(shè)社會(huì)主義政治文明是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)馬克思主義政治觀的發(fā)展和創(chuàng)新。實(shí)現(xiàn)政治文明需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)政府的依法行政是我國(guó)政治文明建設(shè)的必然選擇。

一、依法行政是我國(guó)政治文明建設(shè)的必然選擇

1.依法行政是我國(guó)政治文明建設(shè)的題中應(yīng)有之義

讓人民享受充分的民主是我國(guó)政治文明建設(shè)的核心內(nèi)容，而依法行政是民主的集中體現(xiàn)。依法行政體現(xiàn)了法律的平等。雖然政府擁有行政權(quán)，但它和人民一樣，必須在憲法與法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，不允許享有超越憲法和法律的特權(quán)。依法行政推動(dòng)公民參政。國(guó)家通過(guò)建立健全與公民政治權(quán)利相配套的公開(kāi)制度、監(jiān)督制度、國(guó)家賠償制度和責(zé)任制度，完善行政程序性規(guī)則，使人民與行政權(quán)力的運(yùn)行結(jié)合起來(lái)，保證行政權(quán)力行使與人民意志和利益一致。依法行政是對(duì)人民當(dāng)家作主的確認(rèn)。行政權(quán)力來(lái)源于人民，這種權(quán)力是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行長(zhǎng)期革命斗爭(zhēng)在勝利后，由人民賦予的。

2.依法行政，調(diào)動(dòng)公民積極參與政治，為政治文明建設(shè)提供巨大的主體力量

人民群眾是政治文明建設(shè)的主體，我國(guó)政治文明建設(shè)需要廣大人民群眾的積極參與，沒(méi)有人民群眾的積極參與，現(xiàn)代政治文明建設(shè)就是無(wú)源之水，無(wú)本之木。依法行政能夠激發(fā)公民的政治參與積極性。人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都與他們的利益有關(guān)，利益的實(shí)現(xiàn)能調(diào)動(dòng)人們的積極性。依法行政以實(shí)現(xiàn)人們利益為目的，使公民權(quán)益直接與執(zhí)政黨政治權(quán)力的運(yùn)行結(jié)合起來(lái)，保證政治決策與人民意志和利益的一致性，從而激發(fā)人們的政治參與積極性，促使公民主動(dòng)地依法參與政治決策，投身政治文明建設(shè)。

依法行政具有提高公民素質(zhì)的功能。新憲政論者指出，“政治制度具有教育性”，它“逐漸形成那些在其中活動(dòng)的人的性格”[1]。依法行政對(duì)法律的尊重，對(duì)民主的張揚(yáng)，對(duì)權(quán)利的保障，能夠培養(yǎng)公民的法律至上理念、喚醒公民的權(quán)利意識(shí)、形成公民的自由、平等思想。

3、依法行政為政治文明建設(shè)營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境

我國(guó)政治文明建設(shè)必須有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，需要發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、健康向上的文化、良好的人際關(guān)系和穩(wěn)定的政治秩序。依法行政在我國(guó)政治文明建設(shè)中的重大作用在于，它通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化繁榮、建立良好的人際關(guān)系、形成穩(wěn)定的政治秩序，為我國(guó)政治文明建設(shè)營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

依法行政可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化繁榮。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，可以依法向人代會(huì)提出立法建議，將經(jīng)濟(jì)、文化制度和經(jīng)濟(jì)，文化發(fā)展方針憲法化、法律化，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化繁榮提供方向和保障。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的憲法的制定和修改都突出了“經(jīng)濟(jì)立憲”這一宗旨。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)與中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視不無(wú)關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨也可以依法制定發(fā)展方針、理論指導(dǎo)、推薦領(lǐng)導(dǎo)干部等，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)發(fā)揮影響。還可以通過(guò)依法執(zhí)政防止腐敗，形成勤政廉潔之風(fēng)，樹(shù)立勤政廉潔政府形象，從而調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，使人民群眾積極投身到經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)之中。

依法行政有利于建立良好的人際關(guān)系、形成穩(wěn)定的政治秩序。依法行政通過(guò)發(fā)揚(yáng)民主、保障人權(quán)、規(guī)定權(quán)利與義務(wù)的一致性等協(xié)調(diào)人的社會(huì)性和個(gè)體性之間的關(guān)系，使二者平衡發(fā)展，從而規(guī)制人們的行為，形成良好的人際關(guān)系。不僅如此，依法執(zhí)政還有利于形成穩(wěn)定的政治秩序。一方面，憲法和法律本身意味著秩序，正如新憲政論者所指出的，憲法一詞指的是“人民在其政治聯(lián)系中的‘形態(tài)’、‘組成’或‘建制’。另一方面，依法執(zhí)政是政治制度化、有序化的過(guò)程。通過(guò)依法執(zhí)政，中國(guó)共產(chǎn)黨與人代會(huì)、政府、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，執(zhí)政黨與民主黨派以及其他社會(huì)組織的關(guān)系，因得到憲法或政黨法和其他法律的確認(rèn)和調(diào)整而形成法律關(guān)系，于是，政治關(guān)系由于有法可依而保持相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。

4、依法行政為政治文明建設(shè)鍛塑堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力量

亨廷頓曾指出：一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家中政治體系的安定，取決于其政黨的力量，凡達(dá)到目前和所預(yù)料到的高水平政治安定的發(fā)展中國(guó)家，莫不至少擁有一個(gè)強(qiáng)有力的政黨，沒(méi)有強(qiáng)有力的政黨的政治體系更容易出現(xiàn)暴亂騷動(dòng)和其他形式的政治不安定。然而，堅(jiān)強(qiáng)有力的政黨不會(huì)自然形成，執(zhí)政黨要成為一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的政黨，必須依法行政。

依法行政通過(guò)止惡揚(yáng)善保障政府的清廉。人性有其弱點(diǎn)，人的行為容易受到情欲的影響，“常人既不能完全消除獸欲，雖最好的人們(賢良)也未免有熱忱，這就往往在執(zhí)政的時(shí)候引起偏向”。由于“人類的本性是容易犯錯(cuò)誤”，所以“采用嚴(yán)格的規(guī)則是合理的?！盵2]法律是理性的產(chǎn)物，依法行政能有效防止行政行為發(fā)生偏向；法律對(duì)合法行為進(jìn)行肯定，對(duì)違法行為給予懲罰，依法行政能有效地止惡揚(yáng)善，防止腐敗，保障政府清廉。

依法行政通過(guò)程序控制抑制行政權(quán)力的腐蝕性。行政權(quán)力是人民賦予的，而行政權(quán)力具有腐蝕性，如果用得不好，“可能被用于最大的邪惡”。法律是制約行政權(quán)力的重要手段，依法行政成為防止行政權(quán)濫用的有效保障。因?yàn)橐婪ㄐ姓馕吨莱绦蛐姓?，而程序是控制行政?quán)力運(yùn)行的“安全閥”。在行政活動(dòng)中，程序包括選舉、聽(tīng)證、登記與審查、行政與政治決策、懲戒和處罰，復(fù)議等一系列程序，設(shè)置程序不是窒息與扼殺權(quán)力，而是為了抑制權(quán)力的腐蝕性，防止權(quán)力的過(guò)分集中，失控或?yàn)E用，使權(quán)力運(yùn)行沿著文明的軌道進(jìn)行。

二、依法行政，建設(shè)社會(huì)主義政治文明

1、政府必須依利民之法行政，實(shí)現(xiàn)政治制度文明

我國(guó)社會(huì)主義政治文明包含豐富的內(nèi)容，而最根本的是把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)現(xiàn)政治制度文明要圍繞這一基本內(nèi)容進(jìn)行。依法行政的法必須是有利于人民群眾更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的法，只有利民之法，才能體現(xiàn)與保障人民的意志與利益；只有利民之法，才能管理好國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事業(yè)；只有利民之法，才能實(shí)現(xiàn)政治制度文明。何謂利民之法？在中國(guó)現(xiàn)階段，利民之法有其特殊含義，即：第一，必須反映廣大人民意志；第二，必須符合客觀規(guī)律，順應(yīng)歷史潮流；第三，必須符合正義原則，并具有可操作性。概言之，利民之法必須在內(nèi)容上，價(jià)值取向上，程序與形式上符合一定的標(biāo)準(zhǔn)。

就價(jià)值取向而言，利民之法應(yīng)當(dāng)符合正義和人民利益的要求。沈守靈教授認(rèn)為：“法律的價(jià)值可以總結(jié)為正義和利益兩個(gè)方面?！?[3]正義是法律所追求的倫理價(jià)值，它要求在全社會(huì)中以公平的方式分配社會(huì)權(quán)利和義務(wù)，合理地分配社會(huì)的利益。圣奧古斯丁指出：“不公道的法律不能稱之為法律?！薄叭绻墒欠钦x的，它就不能存在，所以法律是否有效，取決于它的正義性。”[4]利益是法律所促進(jìn)的價(jià)值，是某種需要或愿望的滿足，它是人們行為的原動(dòng)力，人們追求利益的方式和手段影響人們的價(jià)值觀，進(jìn)而影響人們的行為選擇。利益是權(quán)利的基礎(chǔ)概念，“法律權(quán)利就是國(guó)家權(quán)威所認(rèn)可與保證的利益。自由、平等是人權(quán)和人的利益的重要內(nèi)容。”在我國(guó)依法治國(guó)中，是通過(guò)法律對(duì)權(quán)利、權(quán)力的配置從而分配利益的。在公共利益和個(gè)體利益之間，法律不能采取一刀切的方法，為了公共利益而毫不客氣地犧牲個(gè)體利益或只顧個(gè)體利益而漠視公共利益卻不可取，應(yīng)使公私利益統(tǒng)一的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公益與私益的“雙贏”。

就程序與形式而言，利民之法必須符合程序正義的要求，必須具有形式上的科學(xué)性。所謂程序正義，是指法律程序安排和設(shè)置上的正當(dāng)性，美國(guó)法學(xué)家富勒將程序正義稱為內(nèi)在道德。要實(shí)現(xiàn)程序正義必須增強(qiáng)政府行政行為過(guò)程的民主性和公開(kāi)化，擴(kuò)大公民參與政府行政過(guò)程，讓公眾的意見(jiàn)能充分表達(dá)，使行政行為能體民情，反映民意，順乎民心，蘊(yùn)含著人們的希望與追求，符合人們的道德關(guān)懷和價(jià)值判斷，這是實(shí)現(xiàn)依法行政的基本要求，也是實(shí)現(xiàn)政治制度文明的途徑。

2、政府要帶頭守法，實(shí)現(xiàn)政治主體文明

政府是政治文明建設(shè)的主體，實(shí)現(xiàn)政治主體文明，首要的是要政府率先守法。依法行政的法的本質(zhì)是“民治”而不是“治民，”關(guān)鍵是“治權(quán)”與“治吏”。實(shí)行依法行政，首要的是要政府率先守法，依法用權(quán)。如果政府只視法為治民的工具，將自已凌駕于法之上或置身于法之外，借“法治”之名行專政之實(shí)，就談不上依法行政，也就實(shí)現(xiàn)不了政府這個(gè)特殊政治主體的文明。在我國(guó)，法應(yīng)是民意的體現(xiàn)，政府應(yīng)是法律的產(chǎn)兒，其全部權(quán)力都來(lái)源的于法律，其是否自覺(jué)守法，依法辦事，決不是個(gè)人的私事，而是關(guān)系到如何行使人民賦予它的權(quán)力，關(guān)系到良好社會(huì)風(fēng)氣的形成。英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家洛克主張：“政府所有的一切權(quán)力，既然只是為社會(huì)謀幸福，因而不應(yīng)該是專斷的和憑一時(shí)高興的，而是應(yīng)該根據(jù)既定的和公布的法律來(lái)行使?！盵5]作為政治文明主體的政府，就需要帶頭守法，依靠法的合理性制約政府的隨意性，切實(shí)保障公民的權(quán)利和自由。這樣，才能為社會(huì)主義政治文明建設(shè)創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

3、堅(jiān)持行政行為的公正，實(shí)現(xiàn)政治意識(shí)文明

政府作為政治文明主體，在施行行政行為時(shí)，必須樹(shù)立公正的理念。政治意識(shí)文明要求政府反對(duì)偏見(jiàn)、歧視和不公正，強(qiáng)調(diào)在尊重和保護(hù)公民權(quán)利和自由的前提下對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行公平合理地配置。公正是依法行政的內(nèi)在要求與價(jià)值取向，它有兩個(gè)方面的基本內(nèi)涵：即實(shí)體公正與程序公正。

實(shí)體公正的核心和關(guān)鍵是要求政府公正地行使行政自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)張與控制是20世紀(jì)行政法發(fā)展的一個(gè)重要標(biāo)志。盡管行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政所必需，但它可能被濫用，因此必須受到監(jiān)督與控制，否則將導(dǎo)致專橫與恣意。英國(guó)行政法學(xué)家威廉.韋德認(rèn)為，“絕對(duì)的和無(wú)約束的自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)受到否定。為公共目的所授予的法定權(quán)力類似于信托，而不是無(wú)條件地授予。”[6]美國(guó)行政法學(xué)家B.施瓦茨提出：“自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心。行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的，那它是什么呢？”[7]

程序公正的基本要求是政府在行使政權(quán)時(shí)，要遵循正當(dāng)?shù)某绦?。依法行政離不開(kāi)富有理性的程序的導(dǎo)引，貫徹“公開(kāi)、公平、公正”諸則的行政程序既可以成為行政活動(dòng)合理化和正當(dāng)化的源泉，又可以滿足社會(huì)對(duì)行政活動(dòng)的功能期待。正當(dāng)程序能為公眾參與公共行政提供制度化的渠道，能在公共行政組織與公眾之間建立起理性的對(duì)話平臺(tái)，將公眾從單純的管理對(duì)象變?yōu)榭梢酝ㄟ^(guò)行政程序制約管理者的參與性力量。

程序公正主要表現(xiàn)在：第一，行政行為公開(kāi)。政府行為除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)一律公開(kāi)進(jìn)行；行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策以及行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的行為的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序應(yīng)依法公布，讓相對(duì)人依法查閱、復(fù)制；有關(guān)行政會(huì)議、會(huì)議決議、決定以及行政機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)情況應(yīng)允許新聞媒介依法采訪、報(bào)道和評(píng)論。第二，行政回避。是指行政人員執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中，如處理與自己有利害關(guān)系的事務(wù)或裁決與自己有利害關(guān)系的爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。第三，不在事先未通知相對(duì)人和聽(tīng)取相對(duì)人陳述、申辯意見(jiàn)的情況下，作出對(duì)其不利的決定。政府在作出對(duì)相對(duì)人不利的行政決定前，必須事先通知相對(duì)人，聽(tīng)取相對(duì)人對(duì)有關(guān)事實(shí)、理由的陳述和申辯。第四，說(shuō)明理由。行政主體在作出行政決定時(shí)特別對(duì)相對(duì)人不利的決定時(shí)，負(fù)有說(shuō)明理由的義務(wù)，應(yīng)將作出行政決定的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)通知相對(duì)人。第五，不單方接觸。它要求行政主體在處理某一涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上有利益沖突的當(dāng)事人的行政事務(wù)或裁決他們之間的糾紛時(shí)，不能在一方當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下單獨(dú)與別一方當(dāng)事人接觸，聽(tīng)取其陳述，接受和采納其證據(jù)，以防止偏聽(tīng)偏信或先入為主從而有失公正。

4、堅(jiān)持行政行為問(wèn)責(zé)制，實(shí)現(xiàn)政治行為文明

民主政治是一種責(zé)任政治，民主行政也是一種責(zé)任政治，它需要對(duì)法律、對(duì)社會(huì)、對(duì)人民負(fù)責(zé)，行政權(quán)力的行使需要承擔(dān)相應(yīng)的并在一定的義務(wù)限制范圍內(nèi)行使權(quán)力。責(zé)任行政要求行政權(quán)力的運(yùn)行要受到監(jiān)督和制約。政府在行使行政權(quán)力時(shí)必須依法承擔(dān)違法行政所產(chǎn)生的法律后果。加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約是政治文明發(fā)展的必然要求，也是依法行政的必然要求和重要保障。如果缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的異化和職能分工的重復(fù)或缺位，都會(huì)導(dǎo)致權(quán)力背離公正與效率的價(jià)值追求。依法行政的精髓就是監(jiān)督和制約行政權(quán)，規(guī)范行政機(jī)關(guān)及其人員必須依法承擔(dān)行使職權(quán)產(chǎn)生的法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)如違反法律規(guī)定，失職、越權(quán)、濫用職權(quán)等，均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，該撤銷的就應(yīng)撤銷，該變更的就應(yīng)變更該履行職責(zé)的就應(yīng)責(zé)令其限期履行職責(zé)；違法行為給相對(duì)人的合法權(quán)益造成實(shí)際損害的就要承擔(dān)賠償責(zé)任，并要視主觀過(guò)錯(cuò)程度追究實(shí)施違法行為的公務(wù)人員的法律責(zé)任。因此，沒(méi)有法律責(zé)任就沒(méi)有依法行政。

注 釋：

[1][美]斯蒂芬#8226;L埃爾金等：《新憲政論》，三聯(lián)書(shū)店1997年版，第144頁(yè)

[2] [美]斯蒂芬#8226;L埃爾金等：《新憲政論》，三聯(lián)書(shū)店1997年版，第107頁(yè)

[3] 沈宗靈：《法#8226;正義#8226;利益》，《中外法學(xué)》1993年第5期

[4] 《阿奎那政治著作選》，商務(wù)印書(shū)館1982年版，第116期

[5] [英]洛克：《政府論》，商務(wù)印書(shū)館1982年版，第86頁(yè)

[6] [英] 威廉.#8226;韋德：《行政論》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第68頁(yè)

[7] [美]B.施瓦茨：《行政論》，群眾出版社1986年版，第566頁(yè)

[作者簡(jiǎn)介]王修書(shū)（1952-），男，河南長(zhǎng)垣人，河南機(jī)電高等專科學(xué)校副教授，主要從事政治文明建設(shè)及高等教育管理研究。