[摘要]隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，城市公用事業(yè)的供求矛盾日趨明顯。過(guò)去十幾年進(jìn)行的城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，為我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)健康發(fā)展提供了一個(gè)充分和牢靠的承載基礎(chǔ)，同時(shí)也帶來(lái)了政府財(cái)政預(yù)算軟約束、企業(yè)利益與公共目標(biāo)沖突等一系列新的問(wèn)題，需要對(duì)監(jiān)管架構(gòu)和制度安排進(jìn)行重新考量。本文建議建立隸屬人大的城市公用事業(yè)規(guī)劃與監(jiān)管中心、建設(shè)第三方規(guī)劃與監(jiān)管支持體系和引入管理審計(jì)方法。

[關(guān)鍵詞]城市公用事業(yè)監(jiān)管架構(gòu)重建制度安排

[中圖分類號(hào)]299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623(2008)01-0059-03

[作者簡(jiǎn)介]武良成（1962－），湖北仙桃人，綜合開(kāi)發(fā)研究院（中國(guó)·深圳）院長(zhǎng)助理兼城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究咨詢部部長(zhǎng)。研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)、城市公用事業(yè)。

一、引 言

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，我國(guó)的城市化進(jìn)程也在不斷加快，近幾年我國(guó)的城市化水平正以平均1.5個(gè)百分點(diǎn)的速度在增長(zhǎng)， 2007年我國(guó)的城市化率將達(dá)到45%。與此同時(shí)，需求快速增長(zhǎng)對(duì)城市公用事業(yè)的發(fā)展提出了新的要求。

黨的十七大報(bào)告提出了我國(guó)新時(shí)期的發(fā)展思路--堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，在大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，積極構(gòu)建和諧社會(huì)。具體到一個(gè)城市，一個(gè)重要的內(nèi)容是城市公共事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

隨著需求的不斷增長(zhǎng)，我國(guó)城市公用事業(yè)的供求矛盾日趨明顯。過(guò)去十幾年我國(guó)陸續(xù)進(jìn)行的以提高經(jīng)濟(jì)效率為目的的城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，主要著眼于投融資體制改革和企業(yè)治理，取得了一定的成效，同時(shí)也衍生一些新問(wèn)題：例如政府財(cái)政預(yù)算的軟約束、企業(yè)利益與公共目標(biāo)沖突、城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的長(zhǎng)期效用缺失等，因而需要對(duì)城市公用事業(yè)監(jiān)管科學(xué)合理地進(jìn)行架構(gòu)設(shè)計(jì)和制度安排。

二、我國(guó)城市公用事業(yè)改革的發(fā)展演進(jìn)

自20世紀(jì)70年代開(kāi)始，發(fā)達(dá)國(guó)家在政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究和實(shí)踐中取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，許多新的政府規(guī)制理論與方法誕生，對(duì)電力、電信、鐵路運(yùn)輸、煤氣和自來(lái)水供應(yīng)等產(chǎn)業(yè)紛紛推行市場(chǎng)化，引領(lǐng)了一股世界范圍公用事業(yè)政府規(guī)制體制改革的浪潮，對(duì)我國(guó)也產(chǎn)生了不小影響。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市公用事業(yè)的發(fā)展可以分為三個(gè)階段：

第一階段， 1978～1994年，政企合一階段。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)高速增長(zhǎng)，城市化進(jìn)程的不斷加快，以國(guó)有（事業(yè)）企業(yè)為主導(dǎo)的城市公用事業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，政企合一、政監(jiān)不分的弊端日漸突出。一方面，不同類型城市公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)結(jié)果出現(xiàn)嚴(yán)重兩極分化：超額壟斷利潤(rùn)與巨額財(cái)政補(bǔ)貼并存；另一方面，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模等因素的改變，對(duì)城市公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率提出了新的訴求，要求城市公用事業(yè)必須順應(yīng)潮流，進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革。

第二階段，1995～2006年，城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革階段。1995年以來(lái)，國(guó)內(nèi)城市陸續(xù)推行公用事業(yè)市場(chǎng)化改革。2002年建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》后，城市公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程加快。旨在提高經(jīng)濟(jì)效率的城市公用事業(yè)改革，主要著眼于企業(yè)的投融資體制改革和企業(yè)治理，從制度上解決投資渠道單一、總量不足、管理粗放、服務(wù)質(zhì)量差等問(wèn)題，為城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)健康發(fā)展提供一個(gè)充分和牢靠的承載基礎(chǔ)。但是，由于對(duì)城市發(fā)展的公共目標(biāo)、城市公用事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、政府與公用事業(yè)企業(yè)之間契約關(guān)系（特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等）的長(zhǎng)期效用，以及運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的組織架構(gòu)和制度安排等問(wèn)題考慮不足，多數(shù)城市的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革，都不同程度地遇上了政府財(cái)政預(yù)算的軟約束，企業(yè)利益與公共目標(biāo)沖突，逐漸成為市民普遍關(guān)注及不滿的問(wèn)題。

第三階段：2007年至今，可持續(xù)發(fā)展階段。在新形勢(shì)下，解決城市公用事業(yè)相關(guān)主體間的多目標(biāo)兼容、公平與效率的均衡，需要對(duì)公用事業(yè)政府目標(biāo)進(jìn)行檢討和修正。2007年下半年，北京市對(duì)城市公交及軌道交通重新定位，突出其公益性特征，出臺(tái)了對(duì)應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼政策。隨后，深圳等城市相應(yīng)出臺(tái)了城市公交降價(jià)政策，并開(kāi)始對(duì)城市公用事業(yè)監(jiān)管體系的全面檢討和完善工作，這預(yù)示著我國(guó)城市公用事業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。城市公用事業(yè)的目標(biāo)修正，涉及相關(guān)政府部門（國(guó)資委、財(cái)政局等）的責(zé)、權(quán)重新界定，必將對(duì)相關(guān)城市公用事業(yè)企業(yè)的運(yùn)作模式和發(fā)展路徑（市場(chǎng)化進(jìn)程、上市、業(yè)務(wù)拓展等）帶來(lái)影響，同時(shí)也會(huì)對(duì)原有的公用事業(yè)監(jiān)管體系提出新的要求。

三、當(dāng)前我國(guó)城市公用事業(yè)監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

城市公用事業(yè)的基本特性為民生的必須性、產(chǎn)品的公益性、市場(chǎng)的自然壟斷性、設(shè)施的基礎(chǔ)性、產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)性和受益的地域性，城市公用事業(yè)的投資大，專用性強(qiáng)，沉淀成本的產(chǎn)生使得投資回收期延長(zhǎng)，而且城市公用事業(yè)涉及公共利益和公共安全，同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)屬性與社會(huì)屬性。在推進(jìn)公用事業(yè)改革和發(fā)展中，面對(duì)消費(fèi)者需要低廉的價(jià)格和良好的服務(wù)，運(yùn)營(yíng)商需要維護(hù)其資產(chǎn)而獲得壟斷利潤(rùn)，政府必然要承擔(dān)“長(zhǎng)線責(zé)任”。

我國(guó)的城市公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革，一定程度緩解了供需矛盾，但改革目標(biāo)的錯(cuò)位導(dǎo)致對(duì)公共目標(biāo)考慮不足，監(jiān)管體系建設(shè)跟不上形勢(shì)變化，當(dāng)前存在的問(wèn)題主要有以下幾點(diǎn)：

第一，監(jiān)管目標(biāo)不清晰。我國(guó)大多數(shù)城市在發(fā)展過(guò)程中，公用事業(yè)缺乏周密規(guī)劃，對(duì)應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)也無(wú)法科學(xué)界定，致使城市公用事業(yè)的監(jiān)管目標(biāo)不清晰甚至缺失。

第二，法律體系不完善。雖然大部分城市都制定了公用事業(yè)行業(yè)管理的法規(guī)條例，但部分條款內(nèi)容空泛，時(shí)效性差，缺乏實(shí)際操作指導(dǎo)意義。

第三，監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不清或者缺位。一方面，我國(guó)大部分城市的公用事業(yè)監(jiān)管權(quán)主要分散在各行業(yè)主管部門，導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力行政化、內(nèi)部化傾向。另一方面，第三方獨(dú)立監(jiān)管缺位。目前我國(guó)城市公用事業(yè)的產(chǎn)品供需框架中，政府、企業(yè)和居民間形成博弈。由于缺乏代表居民利益的第三方機(jī)構(gòu)，當(dāng)各方訴求發(fā)生沖突時(shí)，公眾的利益可能會(huì)受到損害。

第四，信息不對(duì)稱。理論上，政府監(jiān)管的理由之一就是充當(dāng)消費(fèi)者與廠商之間的信息中介作用。然而，監(jiān)管部門與被監(jiān)管者（運(yùn)營(yíng)企業(yè)）之間也存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，公用事業(yè)監(jiān)管的技術(shù)性強(qiáng)、內(nèi)容繁雜、變化快，監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握的被監(jiān)管對(duì)象成本等信息總是不完全的。

第五，成本與定價(jià)機(jī)制不完善。城市公用事業(yè)產(chǎn)品的定價(jià)，其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容是產(chǎn)品的成本構(gòu)成。但是，目前我國(guó)大多數(shù)城市公用事業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)邊界并沒(méi)有嚴(yán)格界定，成本核算過(guò)程的透明、規(guī)范以及合理性問(wèn)題得不到保障。此外，價(jià)格調(diào)整的決策過(guò)程缺乏科學(xué)性。

四、改進(jìn)我國(guó)城市公用事業(yè)

監(jiān)管的政策建議

我們認(rèn)為：城市公用事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)（見(jiàn)圖１），必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展潮流，體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的價(jià)值取向。促進(jìn)社會(huì)分配效率、刺激企業(yè)生產(chǎn)效率、維護(hù)企業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，共同?gòu)成了城市公用事業(yè)監(jiān)管的三維政策目標(biāo)。

一個(gè)完整的城市公用事業(yè)監(jiān)管體系應(yīng)涉及以下內(nèi)容：目標(biāo)，包括城市公用事業(yè)發(fā)展的總目標(biāo)和分目標(biāo)；屬性，城市公用事業(yè)的性質(zhì)；依據(jù)，法律體系；契約關(guān)系，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，普遍服務(wù)原則及產(chǎn)品性價(jià)比；定價(jià)方式，成本加成、固定收益、最高限價(jià)等；財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，補(bǔ)貼方式和補(bǔ)貼內(nèi)容。

基于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和城市間發(fā)展水平的差異，同時(shí)考慮到各城市的發(fā)展取向，我們認(rèn)為在城市公用事業(yè)監(jiān)管體系建設(shè)中，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展水平和城市定位不同，其公用事業(yè)的政府目標(biāo)是不同的，對(duì)應(yīng)的產(chǎn)業(yè)運(yùn)作模式也應(yīng)有差別；二是城市公用事業(yè)的政府目標(biāo)，應(yīng)納入城市發(fā)展綜合目標(biāo)的宏觀考量體系，并形成對(duì)應(yīng)的微觀量化考核指標(biāo)（財(cái)政預(yù)算管理）；三是城市公用事業(yè)的監(jiān)管體系，應(yīng)致力于架構(gòu)重建（建立公用事業(yè)規(guī)劃與監(jiān)管中心）與制度安排（第三方規(guī)劃與監(jiān)管支持體系建設(shè)，管理審計(jì)方法引入）。

鑒于此，改進(jìn)我國(guó)城市公用事業(yè)監(jiān)管應(yīng)包括兩大部分內(nèi)容：

（一）架構(gòu)重建

鑒于城市公用事業(yè)的多重委托代理特征，我們?cè)诒O(jiān)管架構(gòu)重建的設(shè)計(jì)過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)管理和監(jiān)管分離，建立了人大領(lǐng)導(dǎo)下的公用事業(yè)規(guī)劃與監(jiān)管中心，并設(shè)立了第三方監(jiān)管的職業(yè)體系和公用事業(yè)公共監(jiān)督委員會(huì)（見(jiàn)圖２）。具體的功能分解如下：

1.公用事業(yè)規(guī)劃與監(jiān)管中心的職能有：規(guī)劃職能，包括編制城市公用事業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃及年度實(shí)施計(jì)劃；監(jiān)管職能，包括監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，制定城市公用事業(yè)的進(jìn)入與退出機(jī)制，產(chǎn)品的價(jià)格、投資、服務(wù)的審計(jì)監(jiān)管等。

2.第三方規(guī)劃與監(jiān)管支持的職能有：城市公用事業(yè)的規(guī)劃發(fā)展及監(jiān)管支持。

3.公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會(huì)的職能有：城市公用事業(yè)的規(guī)劃發(fā)展與服務(wù)監(jiān)督。

（二）制度安排

１．建立第三方規(guī)劃監(jiān)管支持機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)具有獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性；具體的組織形式可以不固定，原則上通過(guò)招投標(biāo)方式進(jìn)行選擇；主要的業(yè)務(wù)內(nèi)涵包括城市公用事業(yè)規(guī)劃、發(fā)展及監(jiān)管的相關(guān)技術(shù)支持。在實(shí)際操作中，與城市公用事業(yè)規(guī)劃監(jiān)管中心建立基于委托代理權(quán)責(zé)關(guān)系，對(duì)城市公用事業(yè)企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)獨(dú)立審計(jì)。

２．拓展城市公用事業(yè)監(jiān)審內(nèi)容。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市公用事業(yè)的發(fā)展訴求也在不斷變化，因此，對(duì)應(yīng)的城市公用事業(yè)監(jiān)管內(nèi)容需要不斷地更新和擴(kuò)展，其中的主要內(nèi)容包括：城市公用事業(yè)政府目標(biāo)與城市綜合發(fā)展目標(biāo)的匹配，城市公用事業(yè)政府目標(biāo)的對(duì)應(yīng)財(cái)政安排及預(yù)算管理，城市公用事業(yè)型企業(yè)的經(jīng)營(yíng)邊界和與之對(duì)應(yīng)的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議安排，公用事業(yè)產(chǎn)品的成本構(gòu)成確定，公用事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整機(jī)制的合理性和有效性，城市公用事業(yè)政府財(cái)政補(bǔ)償安排等。

３．引入管理審計(jì)方法。通過(guò)定性目標(biāo)的合理量化，對(duì)城市公用事業(yè)的長(zhǎng)期目標(biāo)和年度目標(biāo)進(jìn)行定量分解。加強(qiáng)城市公用事業(yè)的政府財(cái)政預(yù)算管理監(jiān)管，對(duì)城市公用事業(yè)的年度財(cái)政預(yù)算安排、財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制及具體執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)管。確定城市公用事業(yè)產(chǎn)品的全流程成本分解流程，建立成本構(gòu)成的影響因素關(guān)系式和成本函數(shù)。通過(guò)價(jià)格與影響因素之間的敏感性分析，建立公用事業(yè)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。

（收稿日期: 2008-01-05責(zé)任編輯: 垠喜）