[摘要]我國的三農(nóng)問題多年來遲遲未能得到實(shí)質(zhì)性解決，癥結(jié)在于一直未能實(shí)質(zhì)性地解決土地權(quán)益以及與之相關(guān)的土地戰(zhàn)略流轉(zhuǎn)問題。本文從我國三農(nóng)問題的現(xiàn)狀入手，深入分析了農(nóng)村土地權(quán)益及戰(zhàn)略流轉(zhuǎn)問題的歷史根源和現(xiàn)實(shí)困惑，提出了解決這些問題的新思路。

[關(guān)鍵詞]三農(nóng)問題農(nóng)村土地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

[中圖分類號]F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）01-0015-05

[作者簡介]宋?。?955—），河北萬全人，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）旅游與地產(chǎn)研究中心主任、研究員。研究方向：城市戰(zhàn)略、旅游地產(chǎn)。

從上世紀(jì)80年代開始，黨中央就把每年的一號文件定位于三農(nóng)問題，可見我們黨對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的高度重視。多年來，也提出了一系列解決三農(nóng)問題的政策和策略，農(nóng)村整體在向好的方向發(fā)展。然而，我們也清醒地看到，三農(nóng)問題到目前為止仍然沒有實(shí)質(zhì)性的突破，中國城鄉(xiāng)之間仍然保持較大的差別。問題的根源在哪里？我認(rèn)為是土地。土地是農(nóng)民的最根本利益，是三農(nóng)問題的核心。解決三農(nóng)問題，必須在土地問題上實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略突破。

一、從三農(nóng)問題的現(xiàn)狀談起

（一）三農(nóng)問題的由來與城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)狀

中國的三農(nóng)問題由來已久，造成這個(gè)問題大致有以下原因：第一，長期落后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和社會形態(tài)留下嚴(yán)重隱患。中國封建時(shí)代本質(zhì)是農(nóng)業(yè)社會，重農(nóng)抑商，城鄉(xiāng)差別并不突出，按照當(dāng)時(shí)社會的“士農(nóng)工商”排位，三農(nóng)的地位并不低。然而，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散，生產(chǎn)方式落后，產(chǎn)業(yè)效益低下，農(nóng)村內(nèi)部分化嚴(yán)重，這些傳統(tǒng)問題在封建時(shí)代已經(jīng)很突出，成為當(dāng)今三農(nóng)問題的歷史根源。第二，蘇聯(lián)模式的工業(yè)化對農(nóng)業(yè)形成長期劇烈的盤剝。蘇聯(lián)建立之初，為了對抗強(qiáng)大的資本主義陣營，實(shí)施了以農(nóng)養(yǎng)工的戰(zhàn)略和政策，長期以農(nóng)業(yè)的收益補(bǔ)養(yǎng)重工業(yè)，導(dǎo)致工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間巨大的剪刀差，農(nóng)業(yè)地位由此急劇下降。第三，土地的集體化使農(nóng)民喪失了最重要的權(quán)益性依托。新中國成立后，盡管實(shí)施了土改，農(nóng)民分得了土地，然而，時(shí)間不長，蘇聯(lián)的集體經(jīng)濟(jì)理論就深刻影響到中國農(nóng)村變革中來。經(jīng)過互助組、初級社、高級社，直到人民公社，中國農(nóng)村在短短幾年內(nèi)完成了最重要的生產(chǎn)資料和權(quán)益——土地的再分配，土地被收歸集體所有。土地的集體所有使農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)變得不清晰，在國家法律規(guī)定的四大法人（政府法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人和社團(tuán)法人）范疇內(nèi)，“集體”均對不上號，集體是誰，誰說了算？村民全體？村委會？村干部？由于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)模糊狀況，導(dǎo)致農(nóng)民事實(shí)上無法對土地真正行使產(chǎn)權(quán)人角色。第四，農(nóng)村城市化以不平等的國家征地方式侵害了農(nóng)民的根本利益。長期以來，我國實(shí)行的是國家征地的唯一土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變方式，征地補(bǔ)償是在農(nóng)民基本上被動(dòng)的局面下進(jìn)行，失地農(nóng)民在長時(shí)期內(nèi)成為農(nóng)村城市化的最大犧牲品。盡管近年來這種不平等的補(bǔ)償局面有所改觀，但是仍然難以真正達(dá)到合理的水平，正是這種土地問題上的不合理局面造成了長期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)格局，維持并加劇了三農(nóng)問題。

由三農(nóng)問題導(dǎo)致的嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差別可從以下三個(gè)方面來看：從城鄉(xiāng)居民收入的差距看，20世紀(jì)80年代中期的差距為1.8：1，1994年達(dá)到2.9：1，目前進(jìn)一步上升到3.2:1，據(jù)一些專家測算，實(shí)際差距可能在5:1左右。一是從城鄉(xiāng)社會公共服務(wù)的差距看，農(nóng)村9年制義務(wù)教育的普及率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，醫(yī)療衛(wèi)生資源80%集中在城市，農(nóng)村處于嚴(yán)重缺醫(yī)少藥、看病難看病貴的狀態(tài)，社會保障體系主要覆蓋城市，農(nóng)村養(yǎng)老、低保等嚴(yán)重缺失。二是從城鄉(xiāng)文化服務(wù)的差距看，許多農(nóng)村還遠(yuǎn)離現(xiàn)代文明，甚至處于愚昧落后狀態(tài)。三是從政治民主和政治權(quán)力的享有程度看，農(nóng)民的組織程度很低，表達(dá)訴求的渠道很少。

（二）對以往解決三農(nóng)問題策略方式的評價(jià)

幾十年來，國家曾經(jīng)采取過多種策略試圖解決三農(nóng)問題，有些策略也曾經(jīng)取得過一些成效，然而，這些策略由于沒有觸及到根本，因此，效果并不理想。以往曾經(jīng)采取過的主要策略是：

——干部下放和知青上山下鄉(xiāng)的逆城市化運(yùn)動(dòng)：這是文革期間的做法，顯然， 在當(dāng)時(shí)城市積累了大量問題無法解決的時(shí)候，把城市的干部和學(xué)生放到農(nóng)村去，目的并不在于解決農(nóng)村問題，而在于減輕城市壓力，事實(shí)上農(nóng)村負(fù)擔(dān)更加重了。

——輸血式扶貧：多年來我國實(shí)施以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等國家手段來扶持貧困縣的政策。這對落后農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展有一定的積極意義，但長時(shí)期內(nèi)行政平調(diào)公共資源以供養(yǎng)弱勢地區(qū)和階層的發(fā)展模式可能誘發(fā)某種依賴現(xiàn)象，并可能造成另類社會不公平。

——造血式扶貧：例如，科技扶貧、旅游扶貧等。這種扶貧方式意在彌補(bǔ)輸血式扶貧的弱點(diǎn)，更有利于改變農(nóng)村的落后面貌，但仍然存在問題，這就是，它太單一化，而且仍然沒有觸及三農(nóng)問題的根本。

——發(fā)達(dá)地區(qū)對口扶持：這是中國特色的、由國家指定的富幫貧現(xiàn)象，出發(fā)點(diǎn)很好，但以行政命令的辦法拉郎配，搭建富裕與貧困地區(qū)之間的幫扶橋梁，不是貧窮地區(qū)發(fā)展的光明大道。

——減免農(nóng)業(yè)稅等減負(fù)政策：降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)是好事，但是，這還是停留在降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的淺層，仍未觸及農(nóng)村資產(chǎn)收益的深層。

——城鄉(xiāng)一體化：通常的城鄉(xiāng)一體化是在一個(gè)行政區(qū)的管轄區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行，以中國城市的發(fā)展水平，事實(shí)上無法以城帶鄉(xiāng)，然而，城鄉(xiāng)一體化總是一廂情愿地以拉低城市來拯救農(nóng)村，其結(jié)果可想而知。

——農(nóng)村城市化：這是個(gè)大趨勢，我國現(xiàn)在仍然處在這個(gè)過程中。問題的關(guān)鍵在于，農(nóng)村城市化采取的是國家征地的方式，從歷史看，農(nóng)民在土地流失過程中，失去的利益遠(yuǎn)大于得到的利益。

——建設(shè)社會主義新農(nóng)村：這是近年來推行的新策略，開始與農(nóng)村的建設(shè)用地發(fā)生關(guān)系。然而，從實(shí)踐進(jìn)展看，新農(nóng)村如何建設(shè)，農(nóng)民往往不太清楚，這就是說，農(nóng)民基本上處于被動(dòng)地位，這與黨的十七大強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的主體地位有距離。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)的希望所在

2007年，國家選擇重慶、成都作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試驗(yàn)區(qū)，這可以看作是解決中國三農(nóng)問題的最新戰(zhàn)略和策略。筆者希望這次的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)真正實(shí)現(xiàn)解決三農(nóng)問題的實(shí)質(zhì)性突破，因此，我對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的解讀如下：

——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)是統(tǒng)一籌劃城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，不是以往那樣的城市一枝獨(dú)秀。關(guān)鍵是農(nóng)村發(fā)展如何迅速跟進(jìn)，如何真正解決困擾多年的三農(nóng)問題。

——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)是城鄉(xiāng)統(tǒng)一籌劃開放式發(fā)展，不是搞封閉的以城帶鄉(xiāng)，城市拯救鄉(xiāng)村。必須積極引進(jìn)外部資本力量，推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)是允許突破現(xiàn)行法律框架、允許犯錯(cuò)的國家戰(zhàn)略行動(dòng)，必須以立法機(jī)構(gòu)批復(fù)的形式進(jìn)行，而不能停留在政府文件的層次。

——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)的核心訴求是讓市場經(jīng)濟(jì)體制真正進(jìn)入農(nóng)村，讓農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)要素真正發(fā)育成熟，讓城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差別的支撐力破裂和消亡，讓農(nóng)民真正擁有可以與城市資產(chǎn)者相匹配的土地資本力量、財(cái)產(chǎn)價(jià)值和主體地位，讓農(nóng)村在土地資產(chǎn)還原產(chǎn)權(quán)主體地位和市場合理估值的前提下，與城市一道共謀開放式發(fā)展大計(jì)，達(dá)到開放式統(tǒng)籌運(yùn)作、高位化協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

二、土地權(quán)益：三農(nóng)問題的癥結(jié)所在

（一）長期以來中國農(nóng)村存在嚴(yán)重的土地問題

農(nóng)村土地問題是三農(nóng)問題的核心，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民都與土地息息相關(guān)：土地是農(nóng)業(yè)的基本載體和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的主要實(shí)現(xiàn)形式，沒有土地，談何農(nóng)業(yè)；土地是農(nóng)民最重要的生活和生產(chǎn)的核心利益依托，沒有土地，談何農(nóng)民；土地是農(nóng)村唯一能夠與城市共存并立的價(jià)值空間，沒有土地，談何農(nóng)村。

但是長期以來，中國農(nóng)村存在著嚴(yán)重的土地問題：第一，農(nóng)民天賦土地權(quán)益事實(shí)上被剝奪的問題。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體化以后，農(nóng)民的土地私有變?yōu)榧w所有，盡管理論上農(nóng)民也是集體一員，仍然是土地權(quán)益者中的一分子，但是，事實(shí)上農(nóng)民已對土地失去了權(quán)益人應(yīng)有的話語權(quán)。比如，既然農(nóng)民是土地的主人，為什么還要講讓農(nóng)民承包土地？讓自己承包自己的資產(chǎn)，這在法理上是很難講得通的。第二，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的虛擬化問題。這個(gè)問題上節(jié)已談到，就是說，“集體”這個(gè)主體缺乏應(yīng)有的法律地位。第三，土地經(jīng)營的分散化問題。集體化以后，希望解決土地經(jīng)營的分散化問題，然而不但沒有解決這個(gè)問題，還引發(fā)了嚴(yán)重的吃大鍋飯問題?；氐铰?lián)產(chǎn)承包制，分散化問題又出現(xiàn)了。第四，土地農(nóng)業(yè)收益的低下問題。盡管國家多年來對農(nóng)業(yè)實(shí)施一系列的傾斜政策，實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，取消農(nóng)業(yè)稅等等，然而，到目前為止，仍然沒有解決農(nóng)業(yè)土地收益低下的問題。第五，農(nóng)村土地管理的弱勢化問題。這是當(dāng)前農(nóng)村土地方面存在的一個(gè)嚴(yán)重問題。農(nóng)民承包了土地，不少人又不愿意被一小塊土地栓死，于是，出現(xiàn)了大量的撂荒現(xiàn)象。近年來的土地流轉(zhuǎn)政策使這個(gè)問題得到一定程度的解決，但仍然有大量土地在承包制下疏于管理，土地利用現(xiàn)狀不容樂觀。第六，國家強(qiáng)制征地過程中的利益平衡問題。有資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變增值的權(quán)益分配中，地方政府大約得60%～70%，村集體組織得25%～30%，失地農(nóng)民只能得5%～10%。據(jù)粗略估算，改革開放以來至少有8萬億元的土地級差收益從農(nóng)民流向了其他社會集團(tuán)或個(gè)人。第七，政策嚴(yán)禁農(nóng)村土地自發(fā)流動(dòng)而事實(shí)上的大量流失問題。在中國城鄉(xiāng)之間，人口、資本、技術(shù)和土地這四大基本經(jīng)濟(jì)要素中，多年來，人口已經(jīng)在很大程度上實(shí)現(xiàn)了要素的市場化流動(dòng)，資本和技術(shù)也通過多種渠道在進(jìn)入市場運(yùn)作。然而，土地流動(dòng)卻始終是禁忌，已成為農(nóng)村發(fā)展的最嚴(yán)重障礙。在城市化急劇發(fā)展條件下，農(nóng)村土地事實(shí)上已經(jīng)出現(xiàn)大量的灰色性流動(dòng)，如小產(chǎn)權(quán)房、農(nóng)村工業(yè)占地、以租代征問題等等。

（二）土地產(chǎn)權(quán)未回歸農(nóng)民的城鄉(xiāng)關(guān)系是扭曲的關(guān)系

以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村，這是現(xiàn)行的政策導(dǎo)向。其中，包含工業(yè)和城市在對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村長期剝奪后的一種懺悔性返還，但也包含了一種城鄉(xiāng)價(jià)值不對等的概念。一種產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）如果指望單一性地依靠別的產(chǎn)業(yè)（工業(yè)）來反哺，一個(gè)地方（農(nóng)村）如果指望單一性地依靠別的地方（城市）來支持，從科學(xué)發(fā)展觀的角度看，這是無法長久的。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，中國城市無法通過“對口扶持”式的慈善行為拯救農(nóng)村，也無法通過單邊行動(dòng)拯救農(nóng)村。特別是在中國城市本身仍然缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)實(shí)力的情況下，坐等城市拯救農(nóng)村，其結(jié)果可能是兩敗俱傷。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本原因，客觀上看，是社會整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展低級階段的必然表現(xiàn)，主觀上看，是多年來忽視農(nóng)村價(jià)值的對等性導(dǎo)致的。農(nóng)村最重要的價(jià)值所在——土地一直處于被扭曲的狀態(tài)，使農(nóng)村無法依托其內(nèi)在價(jià)值獲得平等發(fā)展的機(jī)會。

解決三農(nóng)問題，不能單一化地走以城帶鄉(xiāng)的老路。中國農(nóng)村希望實(shí)現(xiàn)跳躍式發(fā)展，就一定要有自救的理念，不是獨(dú)立的自救，而是與城市交換的自救，這就要求農(nóng)村必須有足以與城市價(jià)值互換的資本項(xiàng)。什么可以等值？土地。城市有資金，但建設(shè)缺土地，城市創(chuàng)造的社會價(jià)值高，但人均產(chǎn)業(yè)用地和人均住房面積?。晦r(nóng)村有土地，但發(fā)展缺資金，農(nóng)村創(chuàng)造的社會價(jià)值低，但人均產(chǎn)業(yè)用地和人均住房面積大。這就是未來農(nóng)村實(shí)現(xiàn)交換式自救的機(jī)會和根本價(jià)值所在。

但是，農(nóng)村土地只有在產(chǎn)權(quán)清晰的條件下，才能真正實(shí)現(xiàn)其真實(shí)價(jià)值。往哪里回歸？回歸農(nóng)民。借助什么機(jī)會回歸？統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)。

三、農(nóng)村土地問題的實(shí)質(zhì)性突破

是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)的核心價(jià)值

國家批準(zhǔn)設(shè)立重慶市和成都市為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，要求成都市和重慶市從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的要求，全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的體制改革，并在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，為推動(dòng)全國深化改革，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與和諧發(fā)展，發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用。

需要率先突破的重點(diǎn)領(lǐng)域是什么？在創(chuàng)建農(nóng)村地區(qū)新型產(chǎn)業(yè)鏈的過程中，農(nóng)村土地資本和城市貨幣資本的合理的等價(jià)交換機(jī)制；關(guān)鍵環(huán)節(jié)是什么？土地。只有農(nóng)村土地問題有實(shí)質(zhì)性的突破，城市及外部大投資才能長驅(qū)進(jìn)入。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的核心價(jià)值在于：利用事實(shí)上的第三次土地革命，從根本上將土地的所有權(quán)以恰當(dāng)?shù)馁Y本形態(tài)歸還農(nóng)民，還原農(nóng)村與城市的對等價(jià)值，還原農(nóng)民在農(nóng)村改革和發(fā)展中的主體地位，真正從根本上扭轉(zhuǎn)中國農(nóng)村的落后局面。

回顧新中國成立后的三次土地革命分別是：第一次（正）：解放初期：分田到戶，土地私有化。第二次（反）：20世紀(jì)50年代人民公社化，土地全部收歸集體所有。第三次（合）：序曲——20世紀(jì)80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，土地所有權(quán)仍然在集體手里，但農(nóng)民拿到了承包權(quán)。大幕拉開——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民獲得以承包權(quán)入股的實(shí)質(zhì)性利益，不是得到土地，而是得到股權(quán)。下一步——制度化地變農(nóng)村集體土地所有為農(nóng)民個(gè)人所有，但是，考慮到土地集約化經(jīng)營的必要性，農(nóng)民的土地所有權(quán)并不是采取分田到戶的實(shí)物資本形態(tài)，而是股權(quán)資本形態(tài)，由全體村民經(jīng)過村民大會授權(quán)，組建農(nóng)村股份制公司統(tǒng)一管理，即把經(jīng)營權(quán)交給一個(gè)企業(yè)法人。未來的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將以多種形式將農(nóng)民的股份帶入土地流入的公司，以延續(xù)農(nóng)民的土地股權(quán)利益。

第三次土地革命后的農(nóng)村土地經(jīng)營模式與以往的聯(lián)產(chǎn)承包制的根本區(qū)別在于，聯(lián)產(chǎn)承包制是農(nóng)村土地所有者——集體經(jīng)濟(jì)組織授予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，而未來農(nóng)村在新的土地制度下，是農(nóng)村土地所有者——農(nóng)民以共同行動(dòng)的方式授予農(nóng)村股份制合作組織對土地的經(jīng)營權(quán)。

現(xiàn)在，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)區(qū)的成都已經(jīng)在推進(jìn)這一進(jìn)程。2005年10月，成都邛崍市湯營村原來不足3000畝耕地，要養(yǎng)活全村3700人口。目前，村里40%人口脫離了土地。而留在村里的人則將全村的絕大部分耕地的經(jīng)營權(quán)劃分股份，投入到湯營三聯(lián)農(nóng)業(yè)有限公司。公司每年按每畝450公斤稻谷標(biāo)準(zhǔn)給付保底收入，此外將經(jīng)營利潤的50%用于分紅。入股農(nóng)戶一部分在本公司做“農(nóng)業(yè)工人”，一部分轉(zhuǎn)移到鎮(zhèn)上的工業(yè)園區(qū)做“產(chǎn)業(yè)工人”。 這種模式被稱為“邛崍模式”。

2007年6月，中美成立一家合資公司，投資12億元人民幣，在成都彭州市桂花鎮(zhèn)建設(shè)一個(gè)老齡人士休閑養(yǎng)老中心，該中心占地4000畝，建設(shè)面積8萬平方米，可容納老人2000人，解決剩余勞動(dòng)力500人。桂花鎮(zhèn)與合資公司聯(lián)姻，組建成都山水怡養(yǎng)投資管理公司。鎮(zhèn)上1104位農(nóng)民通過將承包地轉(zhuǎn)給合作社、以宅基地折價(jià)入股等方式，集體變成了公司的股東。這種模式被稱為“彭州探索”。這是在成都成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之后，率先探索集體土地資本化的舉措，是讓農(nóng)民將承包經(jīng)營權(quán)換成社會保險(xiǎn)，宅基地使用權(quán)換住房，集體建設(shè)用地?fù)Q集體經(jīng)濟(jì)。與邛崍模式比，彭州探索更進(jìn)了一步，一方面，其土地資本化更接近于農(nóng)民土地所有權(quán)的性質(zhì)，另一方面，其股份公司的經(jīng)營已不再局限于農(nóng)業(yè)，而轉(zhuǎn)向其他為城市服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)。

盡管到目前為止，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)尚未實(shí)現(xiàn)在農(nóng)村土地問題上的戰(zhàn)略突破，農(nóng)民仍然未能真正以土地主人翁的身份去參與城市化過程，然而，上述兩個(gè)案例已經(jīng)讓我們認(rèn)識到，農(nóng)村土地革命的序幕已經(jīng)拉開，以土地為核心的三農(nóng)問題也許離真正解決的時(shí)候不是太遙遠(yuǎn)了。

四、農(nóng)村土地戰(zhàn)略性流轉(zhuǎn)的可能性

農(nóng)村土地除了上面談到的農(nóng)民權(quán)益問題外，還有一個(gè)重要的方面，就是在城市化過程中的戰(zhàn)略性流轉(zhuǎn)問題。這分為兩大塊，一塊是農(nóng)村建設(shè)用地，一塊是耕地。過去農(nóng)村土地的戰(zhàn)略性流轉(zhuǎn)歷來通過國家征地這一個(gè)通道解決，現(xiàn)在，對于農(nóng)村建設(shè)用地問題，國家已經(jīng)在政策上有所松動(dòng)。2006年3月29日國土資源部發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理集約用地，支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》（簡稱52號文），明確提出了兩個(gè)試點(diǎn)：其一，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)，也即壓縮農(nóng)村建設(shè)用地的路向；其二，推進(jìn)非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，也就是將已有的農(nóng)村建設(shè)用地直接進(jìn)入市場流通的舉措。52號文標(biāo)志著中國對農(nóng)村土地利用嚴(yán)格限制的政策已經(jīng)開始轉(zhuǎn)變，農(nóng)村建設(shè)用地已經(jīng)成為農(nóng)村集體土地入市的主體內(nèi)容。如果下一步再實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在土地權(quán)益上的股份化革命，則未來的農(nóng)村建設(shè)用地在新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村城市化過程中將成為解決三農(nóng)問題的極為重要的籌碼。

更大的問題是18億畝耕地。中國占世界人口22%，占世界耕地10%，耕地問題極為敏感，作為國家基本政策底線，18億畝耕地紅線是迫不得已而為之。但中國快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市化，使耕地底線的保護(hù)顯得極為困難。事實(shí)上，已經(jīng)是一再突破。

過去30年，已有2億以上的農(nóng)民以各種途徑進(jìn)入城市，使中國的城市化率由上世紀(jì)80年代初的20%多發(fā)展到現(xiàn)在的近40%。未來20～30年，中國的城市化速度還將加快，估計(jì)將有3～5億農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，中國的城市化率將達(dá)到60%以上。如此巨量的農(nóng)村人口進(jìn)入大中小城市，將給中國的城市用地帶來巨大的增量需求。

耕地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出無法與城市產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出相比，從這個(gè)意義上講，城市化必然要求騰出更多的農(nóng)村土地發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)。但糧食始終被認(rèn)為是國家戰(zhàn)略資源，18億畝耕地紅線意在保護(hù)中國糧倉和國家安全。然而，事實(shí)上，中國2007年的糧食產(chǎn)量已經(jīng)突破10000億斤，在耕地減少的情況下，是改革開放前的一倍還多。因此，盡管國家政策目前沒有任何松動(dòng)的跡象，但是在中國改革開放已經(jīng)走過30年的歷史面前，面對未來幾十年無法回避的快速城市化，也許我們不得不對18億畝耕地的前途作出一些另類的、大膽的思考，也許，中國還是有辦法挖掘18億畝耕地的潛力：

辦法之一: 南有袁隆平為代表的超級水稻，北有李振聲為代表的超級小麥，有效提高單產(chǎn)，減低糧食生產(chǎn)對耕地的依賴局面，希望由此節(jié)約3%的耕地。

辦法之二: 改變糧食進(jìn)出口機(jī)制，將目前中國的糧食出口國地位變?yōu)榉羌Z食出口國，減弱出口糧食對國內(nèi)土地的依賴。甚至可以考慮恢復(fù)原有的糧食進(jìn)口國地位，如同石油一樣，確立穩(wěn)定的國家糧食國際貿(mào)易關(guān)系，改變95%的糧食由國內(nèi)生產(chǎn)的格局，希望由此節(jié)約3%的耕地。

辦法之三: 把一些可靠友好的周邊國家，如緬甸、柬埔寨、老撾等變?yōu)橹袊Z食生產(chǎn)的后方基地，甚至像新加坡購買中國的工業(yè)園區(qū)經(jīng)營權(quán)那樣，購買國外的農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營權(quán)，實(shí)施農(nóng)業(yè)外向型投資，建立中國在國外的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，從而減少中國本土生產(chǎn)糧食的土地壓力，提高國內(nèi)土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，希望由此節(jié)約2%的耕地。

辦法之四: 通過高效的農(nóng)村土地管理機(jī)制，有效地提高現(xiàn)有農(nóng)村土地的生產(chǎn)力，避免土地承包中的撂荒現(xiàn)象，以效益抵減面積的壓力，希望由此節(jié)約2%的耕地。

辦法之五: 必須占用的耕地，以耕地占補(bǔ)方式置換解決。

通過以上多種辦法，我們從理論上估計(jì)有可能從現(xiàn)有耕地中節(jié)約出大約10%的面積，就是1．8億畝。如果再保守一點(diǎn)，按1．5億畝計(jì)算，就是10萬平方公里，這個(gè)面積相當(dāng)于6個(gè)北京市、或17個(gè)上海市、或50個(gè)深圳市的總面積。這無疑將大大有助于滿足中國城市化對土地和空間的不可逆轉(zhuǎn)的需求。

本文之所以要談到耕地這個(gè)國家政策嚴(yán)格限制的話題，是因?yàn)槲覀儾荒茏屵@個(gè)國家政策蛻變成“鴕鳥政策”，以為自己把頭埋在沙子里，看不到外面，就認(rèn)為這個(gè)世界上什么也沒有發(fā)生。事實(shí)上，當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)，農(nóng)村的城市化包括農(nóng)村部分土地向城市功能的轉(zhuǎn)變就成為一個(gè)無法回避的事情。如果做到既保證了國家糧食安全、又為城市化騰出了應(yīng)有的土地，這才是真正意義上的真實(shí)可信的國家戰(zhàn)略，而且，我認(rèn)為中國完全有能力和條件達(dá)到這種戰(zhàn)略平衡。只有確定了這樣的戰(zhàn)略思維，以土地為核心的三農(nóng)問題的解決才有堅(jiān)實(shí)的依靠。而只有通過股份化的革命解決了農(nóng)村土地權(quán)益向農(nóng)民的回歸，并且創(chuàng)造條件讓農(nóng)民真正以主人翁的身份參與到農(nóng)村建設(shè)用地以及少量耕地的戰(zhàn)略流轉(zhuǎn)中去，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)才會突破以往傳統(tǒng)模式無法從根本上解決三農(nóng)問題的困惑，真正體現(xiàn)出其偉大的改革價(jià)值。