[摘要]面對我國社會經濟發(fā)展改革開放的新形勢，黨的十七大報告為深圳經濟特區(qū)新的定位指明了方向。深圳具有國內其他城市所不具備的特殊優(yōu)勢，具有在政治體制改革方面進行“綜合配套改革”的最佳條件，是國家新時期進行政治體制改革、建立社會主義新型民主法治社會的最理想試驗地。本文就是從這個方面對深圳新時期的定位和方向做出新的思考和探索。

[關鍵詞]中共十七大報告 深圳經濟特區(qū) 改革

[中圖分類號]F127.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）01-0005-04

[作者簡介]李羅力（1947—），河南人，中國經濟體制改革研究會副會長、綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）副理事長、南開大學教授，博士生導師。研究方向：經濟理論、港深經濟和中國改革開放研究。

胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出：要“更好發(fā)揮經濟特區(qū)、上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)在改革開放和自主創(chuàng)新中的重要作用”。這說明，深圳經濟特區(qū)在國家進一步改革開放的新時期里，毫無疑問將擔負更加光榮和更加重要的使命。

眾所周知，近30年來深圳經濟特區(qū)作為改革開放的排頭兵為國家做出了巨大的貢獻。然而面對全國社會經濟發(fā)展的新水平和各地都在競相改革開放的新形勢，深圳應當怎樣找準自己正確的定位和方向，繼續(xù)發(fā)揮特區(qū)特別的改革開放優(yōu)勢，這對深圳來說是一個挑戰(zhàn)和考驗。我認為，黨的十七大報告，已經為深圳經濟特區(qū)指明了這個新的定位和方向。

在我們國家取得了舉世矚目的偉大成就的同時，我們面臨的各種經濟、社會發(fā)展問題也很多，有些問題還很嚴重。正如黨的十七大報告所說，我們的生產力水平總體上還不高，自主創(chuàng)新能力還不強，長期形成的結構性矛盾和粗放型增長方式尚未根本改變，城鄉(xiāng)貧困人口和低收入人口還有相當數(shù)量，收入分配差距拉大趨勢還未根本扭轉，縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距以及促進經濟社會協(xié)調發(fā)展任務還十分艱巨，影響發(fā)展的體制機制障礙依然存在，改革攻堅仍然面臨深層次矛盾和問題。我認為，這里所講的深層次的矛盾和問題，實際上指的就是我們的政治體制問題。正如十七大報告特別指出的，我們的政治體制改革需要繼續(xù)深化。

然而，十七大報告也指出，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變。因此我們既要推進改革、謀劃發(fā)展，又不能脫離實際、急于求成。所以，政治體制改革要同經濟體制改革一樣，一定要走一條漸進式的發(fā)展道路。換言之，新時期無論是在深層次經濟體制改革方面，還是在社會體制改革方面抑或是政治體制改革方面，還是應當實行鄧小平所提出的“摸著石頭過河”的方式，國家批準成立的“綜合配套改革試驗區(qū)”實際就是國家新時期進一步推動各方面改革開放的“過河石”。

由于深圳是中國辦得最成功的經濟特區(qū)，在改革開放方面積累了豐富的經驗；過去近30年的高速發(fā)展，使得深圳市場經濟的發(fā)展相對于內地來說更加成熟，經濟基礎更加厚實；同時又由于毗鄰港澳，經濟社會的開放度更高，人們的觀念更加解放；加之深圳還擁有特殊的地方立法權，因此深圳具有在政治體制改革方面進行“綜合配套改革”的最佳條件，是國家新時期進行政治體制改革、建立社會主義新型民主法治社會的最理想試驗地。

我想這應當就是深圳在新時期繼續(xù)成為改革開放排頭兵的特殊定位和特殊方向，因為在這方面深圳具有國內其他城市所不具備的特殊優(yōu)勢。本文就是從這個方面對深圳新時期的定位和方向做出新的思考和探索。

深圳要在政治體制改革方面爭取在

全國率先改革的試驗權

近年來，中央已經陸續(xù)批準上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、成渝地區(qū)和武漢、長沙、株州、湘潭地區(qū)作為新一輪改革開放中的綜合配套改革試驗區(qū)。深圳在名義上雖然并不是這一輪被批準的新時期國家“綜合配套改革試驗區(qū)”，但是它作為中國第一個也是最成功的一個“經濟特區(qū)”，從上世紀80年代開始就承載了整個國家綜合配套改革的歷史使命。

過去，人們對中央給予深圳經濟特區(qū)的特殊政策有一個普遍和嚴重的認識誤區(qū)。實際上自深圳經濟特區(qū)成立起，中央給深圳經濟特區(qū)的特殊政策就是兩個方面的內容，一是稅收等方面的優(yōu)惠政策，另一是允許深圳大膽實驗的改革“試驗權”和“試錯權”，即鄧小平同志所說，闖一闖，試一試，不行回來就是了。長期以來，人們普遍把給予深圳特殊政策的理解都只是停留在前者，而忽略了后者，而其實后者對于深圳經濟特區(qū)的發(fā)展乃至全國的改革開放才是最重要的。因為改革開放的前20年里，中國許多重大的改革舉措都先在深圳試點、試驗、“試錯”，取得成功后再推向全國。特別是在1992年小平南巡后，這種“深圳效應”達到了高峰。在這種意義上說，深圳經濟特區(qū)就是中國第一個擁有“試錯權”的“綜合配套改革試驗區(qū)”。但是后來，隨著對深圳優(yōu)惠政策的淡化以及特區(qū)地位的弱化，允許深圳“試錯”的改革開放試點權實際上也已經相當弱化甚至沒有了。

因此對于現(xiàn)在的深圳來說，一方面當然是要自己去大膽地闖，大膽地干，主動出擊，“以特別之為，立特區(qū)之位”；另一方面，還是要爭取成為新時期國家在某一方面進行綜合配套改革的特別試驗地。特別是如果深圳要在政治體制改革方面率先取得突破的話，必須得到中央有關各部門的認可和大力支持。在這種情況下，重新獲得必要的改革試驗權和試錯權就顯得尤為重要，只有這樣才能在下一步的改革開放中繼續(xù)掌握主動，掌握先機，繼續(xù)成為改革開放的排頭兵，并且繼續(xù)為中國改革開放大業(yè)做出新的歷史貢獻。

深圳要在政府轉型及

行政管理體制改革方面做出新貢獻

在政治體制改革方面，目前最關鍵也是最有條件實現(xiàn)的就是行政體制的改革。而正如十七大報告所指出的那樣，加快行政管理體制改革的核心，就是推動政府轉型，建設一個高效、廉潔、公開、透明和服務型的政府。

十七大報告為行政管理體制改革提出了要求，總的來說是要著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。其中主要的是要健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。加快推進政企分開、政資分開、政事分開以及政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。還要精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本以及著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。同時也要加快推進事業(yè)單位分類改革。

多年來深圳在深化行政管理體制改革方面已經做了許多有益的探索，為全面推進政府轉型打下了良好的基礎。下一步，深圳應進一步加快實現(xiàn)政府轉型，基本建立起政府行政的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的“三分離”體制模式。消除政府“越位”、“缺位”和“錯位”現(xiàn)象，實現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”轉變，從管制型政府向服務型政府轉變，從權力型政府向責任型政府轉變，使政府成為促進市場發(fā)育的推動者、良好經濟環(huán)境的創(chuàng)造者和人民利益的維護者。

在政府與市場的關系上，深圳應進一步推動政市分開。由政府制定市場運行的基本準則，在市場失靈時通過政府活動進行補充和完善。政府的職能應徹底地轉變到進行有效的宏觀調控，維護良好市場秩序，消除不正當市場競爭，保證市場監(jiān)管的公正性和有效性上。在政府與企業(yè)的關系上，堅決實行政企分開，政府不再直接介入或干預企業(yè)的生產經營。在政府與社會的關系上，政府應放權于社會，通過行業(yè)組織和中介機構能夠解決好的問題，就應當將這些事項交給社會去做。

在創(chuàng)新政府管理體制方面，深圳應繼續(xù)深化財政、投資體制、司法體制等方面的改革，繼續(xù)在工程建設、土地批租、產權交易等方面加大市場配置資源的力度，確保政府行為的規(guī)范性、市場競爭的有序性、司法行為的公正性。同時深圳還應進一步精簡政府的審批事項；完善政府采購體制；優(yōu)化區(qū)以下行政層級，縮短管理鏈條，降低行政管理成本，提高行政效率。

在事業(yè)單位改革方面，深圳應進一步按照政事分開的原則，建立一個能夠與社會主義市場經濟體制相適應、滿足公共服務需要、科學合理、精簡高效的現(xiàn)代事業(yè)組織體系。

在行政管理體制改革和推動政府轉型這方面，深圳應當憑借毗鄰香港的地緣優(yōu)勢，通過學習和借鑒香港特區(qū)政府成功的經驗和好的做法，在社會主義制度下如何改革行政管理體制和建立優(yōu)質的服務型政府方面，為全國創(chuàng)造更多更好的經驗，為國家在這方面的改革做出新的貢獻。

深圳要在社會管理體制改革方面做出新貢獻

黨的十七大報告指出，社會建設與人民幸福安康息息相關。必須在經濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設和諧社會。

深圳可以在國家的社會管理體制改革方面繼續(xù)成為排頭兵和試驗田，不僅是因為如前所述深圳具備更優(yōu)越的改革條件，而且還由于深圳是全國唯一的一個外來人口與本地居民比例嚴重倒掛、外來人口幾倍于本地人口的城市，是一個極其典型的移民城市。截至2006年底，深圳全市總人口已接近1300萬，而本地的戶籍人口僅為197萬。而外來人口又主要以“打工仔”“打工妹”這些在深圳各類企業(yè)中就業(yè)的進城農民工為主。這種人口增長速度和人口結構，以及逐漸拉大的社會群體之間的差距，必然給一個城市的公共資源負荷帶來持續(xù)的挑戰(zhàn)，并進一步帶來就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、治安等問題，社會不穩(wěn)定及不和諧因素增加，社會管理的難度加大。

在我國加速工業(yè)化和城市化進程的新時期，深圳今天所面臨的社會管理和城市管理問題，就是許多國內其他大中城市已經或即將面臨的問題。因此深圳能否在這方面創(chuàng)造出成功的經驗，找到比較妥善的管理辦法和途徑，建立起比較完善的制度和運行機制，對于全國來說都有著重要的普遍意義。

除了要搞好深圳的人口管理外，深圳目前最重要的任務就是要加大民生福利制度的改革。由于人口的高速增長和外來非戶籍人口比重大大超過戶籍人口的特殊構成，使得深圳必須通過全面加強和增進民生福利制度的創(chuàng)新和建設，為全體市民提供基本的公共產品和公共服務，從而有效化解當前存在的各種社會矛盾和沖突。這主要體現(xiàn)在要進一步完善和促進居民就業(yè)，進一步公平配置教育資源；進一步完善公共醫(yī)療資源配置；進一步完善社會救助制度體系；進一步擴大保險覆蓋范圍和進一步完善政府住房保障制度等方面。

此外，深圳還應進一步推進基層社區(qū)的管理體制改革和推進公用事業(yè)監(jiān)管體制改革。同時還要探索建立政府的社會事業(yè)投入新體制。在這方面，深圳市除了目前正在探索實行的“管辦分離”、分類管理、服務外包等措施外，還要開展以下兩方面的改革。一是建立科學、規(guī)范、公開、透明的社會事業(yè)財政投入機制；二是創(chuàng)新社會力量參與社會事業(yè)的方式，鼓勵民間資金投資于社會事業(yè)，包括對于某些政府不便提供的公共服務，政府以采購方式向民間公共服務機構采購再提供給市民，以實現(xiàn)公共服務主體多元化，完善基本公共服務體系。在這方面，深圳應鼓勵企業(yè)或個人慈善捐贈和志愿行為，促進非營利公共服務機構的發(fā)展；要逐步放開教育、醫(yī)療、文化和體育市場，鼓勵民間資金、外國資金等投資于公共服務事業(yè)，并以非營利組織或營利企業(yè)等多種形式共同存在，通過公共服務主體的多元化為市民提供豐富、高質的公共服務產品。如慈善醫(yī)院、福利院、養(yǎng)老院、特殊學校，非營利性博物館、展覽館等文化場館設施以及非營利性科研、文化機構等等。對于捐贈或設立非營利性機構的企業(yè)和個人，應當立法明確給予稅收減免，甚至還應當根據(jù)需要提供一定的政府資助。但是，由于民間非營利組織的發(fā)育成長有一個過程，因此在短期內主要應當全面放開公共服務市場，在制定一套完善的公共服務機構準入標準的前提下，允許設立相應的公共服務機構，逐步在公共衛(wèi)生領域形成市場機制，實現(xiàn)主體多元化和適度良性競爭。

深圳要在民主法治建設及

政治體制改革方面做出新貢獻

黨的十七大報告指出，中國進入新時期的重要任務就是要擴大社會主義民主，更好地保障人民權益和社會公平正義。深圳在這方面完全可以按照十七大報告所提出的方向來進行有深度的試驗和改革。

首先是在推進黨內民主建設方面。十七大報告指出，黨內民主是增強黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團結統(tǒng)一的重要保證。要以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧。深圳應率先按十七大報告的要求，在尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環(huán)境方面；在完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，試行黨代表大會常任制方面；在完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制，發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用方面；在嚴格實行民主集中制，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度，反對和防止個人或少數(shù)人專斷方面；在推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制方面；在建立各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監(jiān)督的制度方面；在改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式方面；在推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，探索擴大黨內基層民主多種實現(xiàn)形式方面，都能夠大膽進行探索，創(chuàng)造出更多更好的做法和經驗來。

其次是在發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利方面。十七大報告指出，人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業(yè)，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實行民主監(jiān)督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。深圳應率先在健全基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度方面；在完善以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，支持職工參與管理，維護職工合法權益方面；在實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動方面；在發(fā)揮社會組織擴大群眾參與、反映群眾訴求積極作用方面，以及增強社會自治功能方面，創(chuàng)造出更多更好的做法和經驗來。

第三是在建立法治社會方面。十七大報告在建立法治社會方面指出，要使公民政治參與能夠有序擴大，依法治國基本方略能夠深入落實，全社會法制觀念能夠進一步增強，法治政府建設能夠取得新的成效。法治是現(xiàn)代市場經濟不可須臾分離的制度支撐。當我國市場經濟的發(fā)展突破了區(qū)域的范圍走向全國市場，甚至突破了國家的范圍走向全球市場后，法治的缺失就會造成市場秩序的缺失，從而阻礙市場經濟的正常運行。沒有民主法治條件下的透明性的保障，就無法建立起社會信用；而沒有社會信用，現(xiàn)代市場機制就無法進行。

在建設民主法治國家的過程中，政府起著舉足輕重的作用。當前政府的制度建設已經受到社會的高度關注，一方面，提供良好的公共治理這一極端重要的公共產品是政府的基本職責；另一方面，建設民主法治社會要求，把政府官員的權力限制在憲法和基本經濟制度規(guī)定的范圍之內，并要求他們盡職盡責，更好地為人民服務。如何在有限的政府資源的約束之內進一步強化和優(yōu)化公共服務職能，跟上社會需求不斷提高的步伐，是今后若干年中各級政府都將面對的困難。 此外，由于我國缺乏法治的傳統(tǒng)和歷史文化積淀的慣性，實行民主法治勢必對某些擁有不受制約權力的政府官員的權力和利益造成損害，因而必然遇到障礙與阻力。而這也恰恰是我們在改革中所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

深圳擁有特殊的地方立法權，在這方面也具有內地許多城市所不具有的優(yōu)勢，因此，深圳經濟特區(qū)在建立法制社會方面，也應當創(chuàng)造出更多更好的經驗和做法來。

第四是在完善制約和監(jiān)督機制這方面。十七大報告指出，要完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。

當前行政管理體制改革已經邁入“深水區(qū)”，在監(jiān)督機制方面缺失的問題更為突出，腐敗問題也更為嚴重。而對權力運行缺乏有效的監(jiān)督和制約，必然導致腐敗。雖然目前對行政管理的監(jiān)督上存在著人大、政協(xié)監(jiān)督，內部監(jiān)察、審計等部門的專門監(jiān)督，但是這種監(jiān)督基本上都可以說是一種體制內的監(jiān)督，其效力存在著很大的局限性。在社會監(jiān)督方面，盡管也存在一定程度上的輿論監(jiān)督，但由于實際上受到多方面限制，其功效并不大。

因此，深圳應率先在堅持用制度管權、管事、管人方面，在建立健全決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權方面，在建立使這些權力既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制方面，在健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責方面，在完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力方面，在重點加強對領導干部特別是主要領導干部方面，在人財物管理使用、關鍵崗位的監(jiān)督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度方面，在落實黨內監(jiān)督條例、加強民主監(jiān)督、發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用、增強監(jiān)督合力和實效方面，創(chuàng)造出更多更好的經驗和做法來。

[參考文獻]

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