90年代末以來，收費權(quán)質(zhì)押貸款作為一種新型的融資方式，首先在公路建設(shè)中被廣泛采用，并迅速推廣到學(xué)校、醫(yī)院、農(nóng)網(wǎng)改造等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。它的快速發(fā)展，給商業(yè)銀行帶來了較為穩(wěn)定的收益，同時也產(chǎn)生了良好的社會效益。但是，近兩年來，婁底市轄內(nèi)商業(yè)銀行收費權(quán)質(zhì)押貸款呈快速下降趨勢，個中原因及問題亟待有關(guān)部門予以關(guān)注。

一、基本情況

婁底轄內(nèi)四大國有商業(yè)銀行自1999年以來累計發(fā)放收費權(quán)質(zhì)押貸款15.2億元，其中公路通行費收入質(zhì)押貸款9.6億元，學(xué)費收入質(zhì)押貸款3.1億元，醫(yī)療費收入質(zhì)押貸款1.3億元。2004年后，收費權(quán)質(zhì)押貸款基本處于停滯狀態(tài)，目前貸款余額為6.7億元。收費權(quán)質(zhì)押貸款在支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了積極作用：一是加快了交通業(yè)發(fā)展。與10年前相比，婁底市等級公路增加2063公里，公路網(wǎng)密度由18公里/百平方公里增加到97公里/百平方公里，全市主骨架路網(wǎng)基本建成。二是加快了教育業(yè)發(fā)展。全市有5所普通高中運用銀行貸款，興建了現(xiàn)代化的教學(xué)樓、體育場館和學(xué)生公寓，實現(xiàn)了“普九”達(dá)標(biāo)，跨入全省示范高中行列。三是加快了醫(yī)療業(yè)發(fā)展。全市有3所醫(yī)院在貸款支持下新建了門診和住院大樓，添置了先進(jìn)的醫(yī)療設(shè)備，居民就醫(yī)條件得到明顯改善。

二、收費權(quán)質(zhì)押貸款萎縮的主要原因

（一）以學(xué)校、醫(yī)院的收費權(quán)設(shè)定的質(zhì)押不合法

20世紀(jì)90年代末，學(xué)校和醫(yī)院以穩(wěn)定的收入來源、較好的信用狀況等優(yōu)勢，成為銀行爭相支持的信貸對象。2000年9月，最高人民法院出臺了《擔(dān)保法》司法解釋，規(guī)定“學(xué)校、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體，以其教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施以外的財產(chǎn)為自身債務(wù)設(shè)定抵押的，人民法院可以認(rèn)定抵押有效”。婁底轄內(nèi)國有商業(yè)銀行對普通高中、醫(yī)院提供的貸款全部用于教育和醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，銀行與學(xué)校、醫(yī)院雖然簽訂了質(zhì)押協(xié)議，但根據(jù)該司法解釋條款，質(zhì)押協(xié)議顯然屬于無效協(xié)議。

（二）地方財政投入不足，項目資金來源存在隱性缺口

公路項目建設(shè)資金一般由中央或省級交通部門、地方財政和銀行信貸三部分組成。地方財政普遍入不敷出，無法為項目建設(shè)安排專項資金，往往只能在征地、拆遷等方面提供優(yōu)惠政策。由于中央或省級交通部門的資金投入是固定的，地方財政的投入缺口最終由銀行信貸資金彌補(bǔ)，客觀上造成了銀行信貸資金的風(fēng)險增大。學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)建設(shè)項目也普遍存在地方財政投入不足現(xiàn)象，資金缺口只好通過單位內(nèi)部職工集資彌補(bǔ)，但融資利率大大高于銀行利率，顯然進(jìn)一步增加了單位的融資成本，超出了其正常的償還能力，使銀行信貸資金的正常收回產(chǎn)生風(fēng)險隱憂。

（三）短貸長用，流動性風(fēng)險突出

公路、學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均屬資金需求量大、建設(shè)周期長的項目，貸款償還期一般在10年左右。由于受基建貸款規(guī)模的限制，在進(jìn)行項目評估時，銀行和借款單位往往高估項目的收費收入，做大還款來源，以中期貸款代替長期貸款，有的甚至采取滾動式發(fā)放流動資金貸款代替固定資產(chǎn)貸款。由于學(xué)校等單位資產(chǎn)流動性差，盈利能力低，往往無法按期歸還，金融機(jī)構(gòu)只得辦理展期，允許借款人借新還舊，有的甚至展期兩次以上仍然無力歸還。據(jù)統(tǒng)計，到2007年年底，婁底市大中院校共有基建項目不良貸款2509萬元，其中省級示范中學(xué)基建項目不良貸款2449萬元，占到97.6%。

（四）質(zhì)押權(quán)難以落實，質(zhì)押協(xié)議成“君子協(xié)定”

在現(xiàn)有法律體系和行政管理體制下，如果借款單位不能正常償還此類質(zhì)押貸款，銀行部門也很難落實和行使質(zhì)押權(quán)。收費權(quán)“質(zhì)押”作為一種貸款保證在某種程度上僅具有象征性意義，信貸人員形象地稱其為“君子協(xié)議”。如公路通行費收費實行的是收支兩條線，收費票據(jù)由省級交通部門提供，收費收入必須全額上解省級交通部門賬戶，而還貸來源由省級交通部門撥款解決。如果銀行要行使收費權(quán)，既缺乏具體可行的法律制度層面的支持，又很難得到地方政府的理解，一系列法律手續(xù)的辦理無法落實，收費權(quán)行使成為一廂情愿而不能實現(xiàn)。其它收費權(quán)也存在類似情況。如2000年婁底市煤氣公司（公用事業(yè)單位）在地方政府的協(xié)調(diào)下，以煤氣初裝費（每戶3000元）和煤氣使用費為質(zhì)押，從婁底市農(nóng)行借款820萬元，期限3年。2002年煤氣公司改制，組建了新華聯(lián)燃?xì)夤?，婁底煤氣公司只持有其股?0%。在這次企業(yè)改制中，婁底市農(nóng)行的債權(quán)并未得到落實，也無法行使收費權(quán)，貸款形成凈損失。

三、對策建議

（一）完善收費權(quán)質(zhì)押的處置方式

收費權(quán)質(zhì)押作為一種新型的融資質(zhì)押方式，在基本建設(shè)中所起的積極作用是無庸置疑的，因此立法機(jī)關(guān)要從法律的角度研究確保質(zhì)押權(quán)力的實現(xiàn)方式，通過完善法律制度，增強(qiáng)收費權(quán)實施的可操作性和保障性，合理引導(dǎo)收費權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)健康發(fā)展，使質(zhì)押協(xié)議成為真正的還款保證。

（二）地方政府要加大投入

地方政府要切實履行自身職責(zé)，根據(jù)自身財力確定基建規(guī)模，并確保配套資金落實到位，嚴(yán)格杜絕超出自身承受能力鋪攤子大搞基本建設(shè)的行為。

（三）科學(xué)評估信貸風(fēng)險

商業(yè)銀行的信貸部門要深入調(diào)查和分析，科學(xué)評估質(zhì)押預(yù)期收益價值和潛在風(fēng)險，客觀評價借款人的還款能力，并結(jié)合收費權(quán)利的連續(xù)性和穩(wěn)定性，合理確定貸款期限，有效防范信貸風(fēng)險。

（四）強(qiáng)化還貸約束

對收費權(quán)辦理了質(zhì)押的借款人，上級主管部門或地方財政部門要實行區(qū)別對待，在借款償還前，暫緩實施收支兩條線政策，允許借款人在貸款行開立基本賬戶或收費權(quán)質(zhì)押專用賬戶，并由貸款行進(jìn)行日常監(jiān)測，防止借款人轉(zhuǎn)移和挪用收費收入，確保貸款項目具備穩(wěn)定的還款來源。

（作者單位：中國人民銀行婁底市中心支行）