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        公共財政下財政支農體系的完善

        2008-01-01 00:00:00張洪艷
        經濟研究導刊 2008年6期

        摘要:現(xiàn)代農業(yè)是指農產品生產、加工和銷售活動的總稱,現(xiàn)代農業(yè)下的財政支農必然包括對農業(yè)產前、產中和產后的支持??疾煳覈斍柏斦мr的現(xiàn)狀,明顯滯后于現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的需求,研究有效的政府支農對策以扶持現(xiàn)代農業(yè)健康發(fā)展,意義重大。

        關鍵詞:現(xiàn)代農業(yè);政府支農;支農對策

        中圖分類號:F810.45文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2008)06-0041-02

        現(xiàn)代農業(yè)是指農產品生產、加工和銷售活動的總稱,包括動物、植物和微生物的生產、加工和銷售的全過程。

        公共財政下的財政支農是指以政府為主體,利用國家財政收入,為鞏固農業(yè)基礎地位、提高農業(yè)生產水平、實現(xiàn)農業(yè)持續(xù)發(fā)展而采取的各種經濟、行政和法律措施的總稱。可以分為對農業(yè)的產前、產中和產后的支持。產前的支持包括支持農業(yè)和農村基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設,加大財政扶貧開發(fā)力度,提高農村的教育水平;產中的支持是支持的重點,主要是支持農業(yè)科技;產后的支持包括建立農業(yè)社會化服務、農產品批發(fā)市場和農業(yè)支持保護“三大體系”建設,支持農產品品牌和農業(yè)產業(yè)化工程以及農業(yè)信息化服務體系。

        一、我國財政支農現(xiàn)狀及問題分析

        (一)財政支農資金總量偏低

        近十多年來,我國財政支農資金投入的絕對量是逐年增加的,為促進農村社會經濟的協(xié)調發(fā)展提供了重要的財力保障。如表所示,全國財政支農總額1990年是307.84億元,2004年已增長為2 358億元,增長了近6.6倍;2005年中央財政支農2 975億元,2006年中央財政支農3 397億元,財政建設資金更多地向農村建設傾斜。但與農業(yè)在我國國民經濟發(fā)展中的地位和農業(yè)發(fā)展要求政府支持與保護的需求相比,政府對農業(yè)的支持總量仍是低水平的,財政對農業(yè)的投入速度低于國民經濟的發(fā)展速度,尤其是近年來支農支出占財政總支出的比重呈下降狀態(tài),2000—2003年連續(xù)四年低于8%,近兩年雖有提高,但是財政支農的資金投入穩(wěn)定增長機制還沒有形成。而發(fā)達國家財政支農的比重要占財政總支出的30%~50%,而且有繼續(xù)增長的趨勢,泰國、印度等發(fā)展中國家也達10%~20%,且建立了穩(wěn)定的投入增長機制。

        (二)財政支農結構不合理

        1.用于人員供養(yǎng)及行政事業(yè)費開支比例過高

        統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,財政支農支出用于人員供養(yǎng)及行政開支一直在70%左右,而用于建設性支出與農業(yè)科技三項費用支出比重不高,其中建設性支出中大中型帶有“公益性”的水利建設又占很大比重,農民直接受益的中小型基礎設施建設比重較小。近幾年國家對農業(yè)和農村的固定資產投資逐年下降,2001年、2002年和2003年分別為582億元、566億元、547億元。

        2.對農村基礎性、戰(zhàn)略性、公益性項目支持不足

        對于一些能使農民直接受益的農業(yè)科技、農業(yè)執(zhí)法、農業(yè)服務等基礎性、戰(zhàn)略性、公益性項目,財政的支持尚缺乏力度。據(jù)統(tǒng)計,目前占全國60%的農村居民僅享受了20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源,農村每千人擁有病床數(shù)僅為城市的32.9%;農村中學生人數(shù)是城市中學生的4倍,享受的國家中學教育經費僅占38%;城鄉(xiāng)社會保障覆蓋率之比達22∶1。上述不足,直接導致農村教育水平落后,醫(yī)療、衛(wèi)生及社會保障供給不足,城鄉(xiāng)居民整體差距拉大。

        (三)財政支農對象單一,方式落后

        傳統(tǒng)的財政支農資金在發(fā)放對象上有“只用于國有、集體單位,只用于非營利性事業(yè)單位,只用于農業(yè)本系統(tǒng)單位”的特點,而當前農業(yè)、農村經濟中形成了國有、集體、個體、私營、股份制、承包經營等多種經營形式,各種經營主體都為農業(yè)發(fā)展做出了貢獻,同時也都不同程度地需要政府的財力支持,而傳統(tǒng)的做法不利于貫徹多種經濟形式共同發(fā)展的方針,不利于個經營主體展開公平競爭,也不符合WTO的國民待遇規(guī)則。

        我國目前還沒有建立起對農業(yè)生產的財政補貼機制,政府支農資金對農產品的補貼和貼息主要在流通領域和金融領域,即“暗補”,真正到農民手中的還很少。以農業(yè)生產流通補貼為例,這項補貼幾乎涉及農產品生產與流通的全過程,補貼范圍廣,資金分散,政府對農業(yè)補貼習慣采取“暗補方式”操作,即財政補貼資金不直接以財政撥入的方式進行,而是通過流通渠道間接地給予補貼。直接補貼給農民的只是其中的一部分,農業(yè)補貼往往通過補入流通、服務“折射”給農業(yè)與農民,這種補貼方式并不為廣大農民所知曉,這不僅失去了從農業(yè)補貼政策措施調動農民進行農業(yè)生產的積極性,還造成補貼資金的流失。

        (四)財政支農資金管理體制不完善

        我國各級政府中涉農的部門較多,財政支農資金除由各級財政部門撥付外,縣以上各級農、林、水等主管部門也層層下?lián)艿娇h及對口部門,各部門之間職責不清,政出多門,多頭管理。各部門都掌握一塊資金,都有資金分配權,不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面有相當程度的重復和交叉,導致財政支農資金缺乏必要的對比研究及綜合考慮,不利于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和協(xié)調,不能形成合力,資金使用效率較低。此外,這種管理體制造成資金在途時間長、運行緩慢,使用效率低等問題,使農產品的生產、流通、加工和貿易形成嚴重脫節(jié)。這種高度分散的農業(yè)資金管理體制不能適應市場經濟和開放經濟的需要,不利于政府職能的合理有效發(fā)揮,也不利于統(tǒng)籌規(guī)劃。在農業(yè)投資方向、農業(yè)科研管理、農產品質量控制、農產品產銷包括內貿、外貿協(xié)調等方面,都存在一些較為突出的問題。

        二、政府支農對策構想

        (一)建立財政支農資金穩(wěn)定增長機制

        一是要確保國家新增財力向農業(yè)傾斜,保證財政支農投入的增量要明顯高于上年,國家固定資產投資用于農村的增量要明顯高于上年,政府土地出讓收入用于農村建設的增量要明顯高于上年。

        二是要確保財政支農支出的增長幅度繼續(xù)高于財政經常性收入的增長幅度,建立財政支農資金穩(wěn)定增長機制,并嚴格貫徹執(zhí)行。

        三是完善農業(yè)、農村法律體系,制定《農業(yè)投資法》,依法規(guī)范各部門支農行為。

        (二)根據(jù)現(xiàn)代農業(yè)的要求,調整財政支農結構

        依前所述,公共財政對現(xiàn)代農業(yè)的支持應體現(xiàn)為對產前、產中和產后全過程的支持,當前迫切需要重點支持的是農村“公共產品”領域。第一,加大農業(yè)、農村基礎設施建設的投入。應著力加強農村中、小型基礎設施建設,改善農業(yè)生產條件;重點支持小流域防洪、防澇設施,水利灌溉系統(tǒng),鄉(xiāng)村水電和道路建設。第二,加大對農村基礎教育和職業(yè)教育的投入。重點用于支持義務教育,改善教育環(huán)境、提高教師待遇,解決農村基礎教育發(fā)展的不均衡狀態(tài),要加強對農民進行職業(yè)教育培訓,提高其綜合素質,培育新型農民。第三,加大對農業(yè)科研和農技推廣的投入。增加農業(yè)科研和農技推廣經費,增加農業(yè)科研成果轉化資金,支持重大農業(yè)科技項目的研究和推廣。對于公共性科技成果的應用和技術推廣,可仿照公共物品供給的機制運行。第四,支持農業(yè)社會化服務、農產品批發(fā)和農業(yè)支持保護的“三大體系”建設,為農業(yè)發(fā)展作好“公共”服務。

        (三)擴大支農對象,改革支農方式

        支農對象上,除傳統(tǒng)補貼對象外,還要對農民專業(yè)合作經濟組織和農產品加工企業(yè)提供補貼,對規(guī)模經營的農戶提供投資補貼,對農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)提供補貼。

        支農方式上,由主要對農產品流通領域的補貼轉向對農業(yè)生產者的直接補貼,可通過直接減免農業(yè)稅稅負來實現(xiàn)。此外,還可考慮使用以獎代補、以物抵補、先建后補等形式。

        (四)加強對財政支農資金的整合

        一是加強機構隊伍建設。資金整合工作阻力大,事關部門切身利益的調整和利益格局的重新分配,必須要有一個強有力的機構進行管理,具體負責各部門以及部門內部機構之間分配、管理、使用財政支農資金中的工作協(xié)調。該機構應作為一個常設機構來對待。二是激發(fā)部門整合合力。要圍繞支農資金整合規(guī)劃,建立切實可行的獎懲激勵機制,明確部門單位的職責、權限,落實好部門單位資金整合的年度目標任務。三是建立上下協(xié)調機制。通過協(xié)調機制,形成上下兩頭熱的整合局面。下級政府要扎實工作,上級政府要給予大力支持。

        (五)充分發(fā)揮政府的服務和協(xié)調作用

        第一,政府應盡快建立和完善農業(yè)信息網絡體系,定期發(fā)布農產品供求及市場行情等信息,并進行形勢分析及預測,實現(xiàn)農產品市場信息透明化。第二,建立政策性農業(yè)保險和對受損農民的利益補償機制,抵御農業(yè)結構調整中可能發(fā)生的風險,適當補償農民的損失,使其從生產發(fā)展、結構調整中得到好處。

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