摘要：作為政府采購的重要組成部分，高校政府采購在其發(fā)展過程中面臨著更多的風(fēng)險，如時間風(fēng)險、預(yù)算風(fēng)險、信息風(fēng)險、價格風(fēng)險、腐敗風(fēng)險等。因此，分析這些風(fēng)險形成的成因，采取靈活多樣的采購方式，強化預(yù)算編制，提高信息透明度，輔之以加強監(jiān)督檢查，才能更有效地強化對高校政府采購風(fēng)險的控制與管理。

關(guān)鍵詞：政府采購；風(fēng)險；尋租；預(yù)算

中圖分類號：F812.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）06－0201－03

近年來，隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴大，高校對教學(xué)、科研儀器設(shè)備、行政辦公設(shè)備等的投入也大幅增加。同時，伴隨著《政府采購法》的生效和實施，各級財政部門、教育主管部門均明確提出了在高校推行政府采購的要求。但在高校實施政府采購的過程當(dāng)中卻出現(xiàn)了各種各樣的風(fēng)險，如何規(guī)避和防范這些風(fēng)險，是急需解決的問題。

一、高校政府采購中存在的風(fēng)險

1.時間風(fēng)險。政府采購周期長，無法滿足應(yīng)急要求。隨著高校的擴招，高校對教學(xué)儀器設(shè)備和工程物資的需求不斷增加，對基建項目的完工時間要求要快，但政府采購從提前半年報計劃，到集中組織招標(biāo)采購歷時長達(dá)半年以上。學(xué)校由于種種原因，因急需購置無列報計劃的商品，或更改上年度的采購計劃，若重新申報，則時間不允許，因此，出現(xiàn)政府采購周期長與高校對所需商品和服務(wù)時間要求緊的矛盾，導(dǎo)致有的高校對政府采購積極性不高。

2.預(yù)算風(fēng)險。高校的政府采購預(yù)算形同虛設(shè)，真實性難以保證。從政府采購資金預(yù)算看，國家對教育的投入雖然年年有所增長，但仍然有限，高校需求與供給的矛盾依然存在。財政經(jīng)費只能維持人員經(jīng)費的開支，有些高校還不足支付人員經(jīng)費，公用采購經(jīng)費相對不足；專項經(jīng)費按協(xié)議撥款，到位不及時且不能保障；自籌經(jīng)費主要由院、系單位掌握，學(xué)?？墒褂玫挠嗟夭欢?。因此，盡管高校編制政府采購預(yù)算金額大，設(shè)備采購的項目多，但財政真正立項審批的項目極為有限，使政府采購預(yù)算缺乏真實性。受單位收入的影響，執(zhí)行中隨意性較大。當(dāng)預(yù)算收入不能實現(xiàn)時，單位編報的采購預(yù)算就得不到執(zhí)行；當(dāng)預(yù)算收入較高時，又有可能擴大采購計劃。

3.信息風(fēng)險。當(dāng)今，由于人們的決策完全取決于信息的獲取與篩選，如果獲取不充分或篩選不正確使人們處于信息的不完全、不對稱之中。在這種情況下，各種道德風(fēng)險與逆向選擇隨時隨地都可能發(fā)生。一方面，在政府采購過程中，就所采購的對象質(zhì)量、性能、品質(zhì)而言，供應(yīng)商處于信息優(yōu)勢地位；另一方面，當(dāng)采購計劃得到審批，如果招投標(biāo)機構(gòu)不出示政府采購需求，使一部分供應(yīng)商獲悉這個信息，另一部分甚至是大部分供應(yīng)商都不知道這個信息，致使有能力的供應(yīng)商沒有參與到政府的招投標(biāo)過程中來，這樣的競爭就是不公平的競爭。這其中，信息風(fēng)險已經(jīng)產(chǎn)生了。

4.價格風(fēng)險。政府采購的價格與學(xué)校的期望值存在一定的差距。政府采購因為是批量采購，采購成本低，價格相對而言要便宜，學(xué)校期望通過政府采購的方式達(dá)到采購成本最低的目標(biāo)。實際上，由于種種原因，有時同一生產(chǎn)廠家、同一品牌、同一型號的某些商品，政府采購的價格比學(xué)校自己采購的價格要高一些。致使政府采購的價格與學(xué)校的期望值存在一定的差距。

5.腐敗風(fēng)險。高校實施政府采購，其初衷是為了解決原先預(yù)算支付體制下的財政僵硬和采購的腐敗問題。這一新舉措實施以來，雖然使以前的一些暗箱操作、權(quán)錢交易等腐敗行為得到了一定的遏制。但是，一些行賄者將權(quán)錢交易的目標(biāo)瞄向了手握高校政府采購的“關(guān)鍵崗位”和“要員”，而且出手更大方，行動更迅速。這些“要員”和“關(guān)鍵崗位”在受賄后就會以各種方式來回報行賄者。譬如，有的采購人對關(guān)于投標(biāo)機會的信息故意加以限制，使供應(yīng)商不能平等獲取；有的采購入違反規(guī)則，將機密的競爭信息向特定的供應(yīng)商提供；有的采購人將處于緊急狀態(tài)和特殊情況作為借口，而在無競爭的情形下與特定供應(yīng)商簽約；等等。

二、高校政府采購風(fēng)險的成因分析

1.政府采購本身固有的性質(zhì)導(dǎo)致采購周期過長，效率低下，不能滿足高校的時間要求。其實，政府采購周期長有其客觀性，政府采購要體現(xiàn)“公開、公平、公正”的原則，就必須以時間為代價。政府采購首先要編制采購計劃建議書，隨同財務(wù)收支計劃一并報財政部門，財政部門根據(jù)批準(zhǔn)的財政預(yù)算和其他財政性資金使用計劃，結(jié)合各高校的資產(chǎn)情況編制并公布政府采購計劃，高校把政府采購計劃中確定為集中采購的項目報給采購中心，并提出所購買項目的要求。同時，財政部門向采購中心下達(dá)采購委托書，規(guī)定采購方式和采購?fù)瓿蓵r間。采購中心還要負(fù)責(zé)核實，然后才能開始實施采購。采購過程必須嚴(yán)格遵循規(guī)定程序進(jìn)行，以政府集中采購的主要采購方式公開招標(biāo)為例，從招標(biāo)文件發(fā)出到投標(biāo)截止最短20天和評標(biāo)結(jié)果公告7個工作日的時間。再加上核對需求配置、編制招標(biāo)文件和專家評標(biāo)等不可缺少的環(huán)節(jié)，一個招標(biāo)項目的最短時間周期大約在35天左右，到合同執(zhí)行完畢至少要2個月以上。而且，有時政府采購計劃較為分散和零星，采購中心不可能因為某高校數(shù)量很少的幾臺設(shè)備就組織一次采購，往往要等到有一定累積數(shù)量后才組織采購。

另外，政府采購預(yù)算不及時、不詳細(xì)加劇了時間與效率的矛盾。高校上報財政的部門預(yù)算和學(xué)校內(nèi)部預(yù)算存在著“兩張皮”的現(xiàn)象。從編制的時間來看，部門預(yù)算編制時間一般是在每年的十月份，主管部門匯總平衡報財政部門，經(jīng)過“二上二下”，最后由人代會討論通過后在預(yù)算年度的三月份下達(dá)學(xué)校預(yù)算指標(biāo)；而學(xué)校內(nèi)部預(yù)算則由于財政預(yù)算指標(biāo)、招生數(shù)等的不確定性，往往要拖到預(yù)算年度的二三月份才開始編制，下達(dá)預(yù)算指標(biāo)則更遲。

2.高校預(yù)算管理與政府采購不適應(yīng)，導(dǎo)致預(yù)算風(fēng)險的產(chǎn)生。從預(yù)算編制內(nèi)容來看，部門預(yù)算被當(dāng)作向財政要錢的手段，預(yù)算指標(biāo)被隨意夸大或縮小，存在虛假成分，特別是對省、市共建的高校，需編制二本部門預(yù)算，但都沒有全面反映部門預(yù)算的內(nèi)容；而校內(nèi)預(yù)算也沒有體現(xiàn)綜合預(yù)算的要求，沒有包含學(xué)校所有的收入和支出，如由于基建財務(wù)和行政財務(wù)分別建賬，獨立核算，學(xué)?；窘ㄔO(shè)投資也不包括在學(xué)校預(yù)算中。還有校內(nèi)各二級單位通過科技服務(wù)，開展培訓(xùn)等提取的發(fā)展基金，其支出也不包括在預(yù)算范圍內(nèi)，這使得高校財務(wù)預(yù)算內(nèi)容不全面。

3.高校的趨利性和違法成本的低廉性導(dǎo)致信息風(fēng)險的產(chǎn)生。人為造成采購信息不對稱，是采購人謀求個人利益常用的手段。在政府采購信息披露監(jiān)督薄弱的情況下，采購當(dāng)事人為了設(shè)租，傾向于人為制造采購信息不對稱，使部分潛在供應(yīng)商不能入圍，而尋租的供應(yīng)商獲得采購合同，從而實現(xiàn)采購當(dāng)事人的個人利益。另外，我國的《政府采購法》及相關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的政府采購信息披露應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任僅為各級財政部門給予的警告或者通報批評，而這對于作為采購人的高校威懾力并不大，違法成本太低，致使信息風(fēng)險被放大。

4.采購環(huán)節(jié)和成本增加，專用設(shè)備政府采購優(yōu)勢不大，導(dǎo)致價格偏高。數(shù)量少、金額小的采購項目，對供應(yīng)商缺乏吸引力，形成不了競爭態(tài)勢。另外，對于大部分專用教學(xué)科研設(shè)備而言，政府采購卻沒有明顯的優(yōu)勢，甚至價格比學(xué)校自行采購還高，主要原因是政府采購有成本費用，如標(biāo)書費、招標(biāo)代理費等。另外，前來投標(biāo)的一般都是代理銷售商，他們本身就是以贏利為目的，實施政府采購后，采購環(huán)節(jié)增加了，同時高校也失去了直接向廠家購買的權(quán)利，失去了有些廠商對教育行業(yè)內(nèi)部規(guī)定的優(yōu)惠政策，因此產(chǎn)生了政府采購價偏高。

5.監(jiān)督機制的缺位導(dǎo)致腐敗風(fēng)險的產(chǎn)生。高校政府采購存在這些風(fēng)險主要原因在于監(jiān)督機制缺位，沒有建立嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度，對供應(yīng)商的準(zhǔn)入資格沒有進(jìn)行審核。對供應(yīng)商的資格進(jìn)行審核本是監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)，由于沒有履行致使監(jiān)督缺省、不到位。目前，許多省市制定的政府采購管理條例或辦法，大部分局限于對招標(biāo)采購過程的監(jiān)督，沒有實現(xiàn)對政府采購整個過程的監(jiān)督，也就是說在招投標(biāo)之前、之后的行為未被納人監(jiān)督的范圍。即使《政府采購法》也只限于對政府采購法律法規(guī)和政策的執(zhí)行情況、采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況、采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能等內(nèi)容的監(jiān)督。而對政府采購之前計劃的編制、政府采購合同的履行情況等未能實施監(jiān)督，造成了監(jiān)督乏力。另外，盡管現(xiàn)行的政府采購法律法規(guī)規(guī)定了監(jiān)督的范圍及主要內(nèi)容，但由于缺乏具體的程序規(guī)定和可行的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，政府采購監(jiān)督工作實質(zhì)上無法有效進(jìn)行。

三、高校政府采購風(fēng)險的防范對策

1.采取靈活多樣的采購方式，縮短采購周期，降低采購成本。實施政府采購，應(yīng)調(diào)動政府和學(xué)校兩方面的積極性。學(xué)校在編制年度預(yù)算時，應(yīng)同時編制政府采購預(yù)算，對大中型基建工程、大批量教學(xué)儀器設(shè)備以及大宗物資采購，要編制采購明細(xì)表，注明時間、生產(chǎn)廠家、商品品牌、規(guī)格型號、數(shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及經(jīng)費來源等內(nèi)容這樣便于財政部門將學(xué)校政府采購商品所需財政預(yù)算直接劃撥到政府采購機構(gòu)，由采購機構(gòu)直接與產(chǎn)品供應(yīng)商結(jié)算，從而加強預(yù)算約束。同時，學(xué)校要從自身的實際情況出發(fā)，采用不同的采購方式。對采購數(shù)量大、時間要求不高，且通用性強，技術(shù)簡單的教學(xué)設(shè)備，如辦公用品、計算機、空調(diào)等，由政府采購?fù)瓿?，以便發(fā)揮政府批量采購的優(yōu)勢，節(jié)約資金；對教學(xué)、科研急需，且價值較高的教學(xué)設(shè)備，可采取招標(biāo)采購的方式由政府主管部門和學(xué)校共同完成；對數(shù)量較小，來源單一的教學(xué)儀器設(shè)備可由學(xué)校自主采購，以縮短供應(yīng)鏈，減少采購費用。這樣才能解決好政府采購周期長與學(xué)校對所需商品和服務(wù)使用時間要求緊的矛盾，以保證學(xué)校正常的教學(xué)及科研工作能順利進(jìn)行。

2.強化預(yù)算編制，落實預(yù)算管理。高校應(yīng)根據(jù)《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格、科學(xué)地編制預(yù)算，合理地細(xì)化預(yù)算，將屬于政府集中采購范圍的采購項目全部編入采購預(yù)算，并嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行各項支出。由于高校在招生規(guī)模、招生專業(yè)設(shè)置和科研項目建設(shè)等方面存在不確定性，因此政府在編制集中采購目錄時應(yīng)考慮目錄設(shè)置的科學(xué)性、合理性，同時適當(dāng)給予學(xué)校預(yù)算彈性空間；高校則應(yīng)根據(jù)政府集中采購目錄的要求，提前做好項目論證，制定完整的預(yù)算范圍，在編制年度政府采購預(yù)算時，盡可能列明預(yù)算科目、采購資金數(shù)額、采購資金構(gòu)成、采購項目、采購數(shù)量等內(nèi)容。顯然，高校在常規(guī)性支出和專項支出預(yù)算編制方面問題不大，預(yù)算編制的難點主要在于招生規(guī)模的變化導(dǎo)致的一系列預(yù)算偏差，從而影響到預(yù)算和采購計劃編制的準(zhǔn)確性。高校在適應(yīng)政府采購的過程中，要不斷完善預(yù)算編制方法，建立高效、嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)，科學(xué)、嚴(yán)密的預(yù)算控制系統(tǒng)，完善的監(jiān)督檢查機制，這樣才能強化預(yù)算的約束。

3.提高信息透明度，增加尋租成本。例如，通過網(wǎng)站公開采購信息和采購環(huán)節(jié)中的信息，防止采購人利用信息不對稱尋租；建立健全供應(yīng)商注冊登記制度，符合條件的供應(yīng)商能平等參加投標(biāo)，杜絕暗箱操作。

另外，要加大尋租成本，減少尋租收益，降低高校利用信息尋租的意愿，從而降低信息風(fēng)險。一方面，引入競爭機制，通過競標(biāo)等形式減少項目剩余，即尋租者的收益；另一方面，實行在相似崗位上的定期輪換制度，使之不易構(gòu)成設(shè)租局面，使尋租人的“先期投入”前功盡棄。與此同時，建立政府采購官員的收入和財產(chǎn)個人檔案，加大對尋租者的行政、民事、法律責(zé)任的懲處力度，一旦被查處，就要對相關(guān)雙方處以高額罰款、監(jiān)禁等處罰，提高尋租風(fēng)險。從而加大尋租成本，抑制尋租行為。

4.加強監(jiān)督檢查。首先必須由專門機構(gòu)負(fù)責(zé)，即學(xué)校的物資設(shè)備管理處，按照政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法的有關(guān)規(guī)定，制訂學(xué)校政府采購實施方案及操作程序，然后，嚴(yán)格按照規(guī)定程序行事，避免人為干預(yù)。如采用招標(biāo)方式，應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)等媒介發(fā)布招標(biāo)公告、出售標(biāo)書文件、初審?fù)稑?biāo)商投標(biāo)資格、召開公開開標(biāo)大會、組織專家評委進(jìn)行商務(wù)評估、價格評估、技術(shù)評估和綜合評估，評標(biāo)委員會將合同授予被確定為實質(zhì)上響應(yīng)招標(biāo)文件要求、能夠滿意地履行合同義務(wù)的、價格評估最低且綜合評估最高的投標(biāo)商。財務(wù)部門、監(jiān)察部門和審計部門應(yīng)加強對政府采購活動的監(jiān)督檢查。財務(wù)部門檢查的重點內(nèi)容包括：政府采購活動是否符合有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)定；政府采購是否嚴(yán)格按批準(zhǔn)的計劃進(jìn)行，有無超計劃或無計劃采購行為；政府采購方式和程序是否符合規(guī)定；有關(guān)政府采購文件是否按規(guī)定報同級財政部門備案；政府采購合同履行情況和采購資金撥付是否符合規(guī)定。監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)參與數(shù)額巨大或重大采購項目活動的監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

[1]虞劍鋒，政府采購制度與高校預(yù)算管理[J].經(jīng)濟(jì)師，2007，（9）.

[2]潘玉歐，控制和防范政府采購風(fēng)險的思考[J].財會研究，2006，（9）.

[3]常一青，高等學(xué)校政府采購中的腐敗行為及其反腐對策[J].武漢科技學(xué)院學(xué)報，2007，（6）.