[摘要]合作是人類(lèi)社會(huì)的基本生存狀態(tài)，是人的自身需要。合作不僅促進(jìn)了人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展，也是人實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的途徑。政府與公民行政合作是一種新的行政理念，是建立服務(wù)型政府的基礎(chǔ)和前提條件。行政合作使行政法的模式由政府與私人對(duì)抗關(guān)系的管制行政法轉(zhuǎn)變?yōu)檎c私人合作信任關(guān)系的服務(wù)行政法。應(yīng)加強(qiáng)行政合作基礎(chǔ)理論、基本原則的研究，并構(gòu)建行政合作的制度體系。

[關(guān)鍵詞]行政合作；行政法模式；服務(wù)型政府

[中圖分類(lèi)號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1002－7408(2008)06－0068－03

溫家寶總理在2005年《政府工作報(bào)告中》首次提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)：“我們要把政府辦成一個(gè)服務(wù)型的政府，為市場(chǎng)主體服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，最終為人民服務(wù)?！睉?yīng)當(dāng)說(shuō)，建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)的提出是符合公共行政的發(fā)展趨勢(shì)的，較以往強(qiáng)調(diào)管理行政是一個(gè)巨大的進(jìn)步。但是，如何使服務(wù)型政府真正實(shí)現(xiàn)從而不至于使其僅僅停留在政策口號(hào)的層面，卻是一個(gè)復(fù)雜的難題。有關(guān)服務(wù)型政府，學(xué)者們提出了很多指標(biāo)，如民主、責(zé)任、法治、參與、開(kāi)放、透明等等。不可否認(rèn)，這些指標(biāo)在某種程度上確實(shí)可以衡量一個(gè)政府是否以服務(wù)為宗旨。但僅符合這些指標(biāo)的政府可能只是一個(gè)不會(huì)為非作歹的“好”政府，很難保證其成為以服務(wù)為價(jià)值目標(biāo)的政府。真正服務(wù)型政府提供公共服務(wù)不是政府一廂情愿的事。在建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中，服務(wù)的接受者也具有舉足輕重的作用。因此，合作就成為服務(wù)型政府建設(shè)所不能回避的課題。

一、行政合作的理念

合作，從字面上解釋?zhuān)褪恰盎ハ嗯浜献瞿呈禄蚬餐瓿赡稠?xiàng)任務(wù)”。從實(shí)質(zhì)上講，合作是人類(lèi)社會(huì)的基本生存狀態(tài)，是人的自身需要。在人類(lèi)的群體生活中，每個(gè)人對(duì)他人、組織都存在依賴(lài)關(guān)系，只有在與他人、組織的交往、合作中，才能獲得生活資料和生產(chǎn)資料。才能實(shí)現(xiàn)個(gè)人的價(jià)值。合作從形態(tài)上可以劃分為低級(jí)形態(tài)的合作和高級(jí)形態(tài)的合作。低級(jí)形態(tài)的合作即協(xié)作，是一種功利目的的合作。體現(xiàn)的是工具理性；高級(jí)形態(tài)的合作即我們所說(shuō)的狹義的合作，是一種價(jià)值目的的合作，雖然包括工具理性的內(nèi)容，但同時(shí)又超越了工具理性，是一種價(jià)值理性、實(shí)踐理性。因此，合作就是人類(lèi)社會(huì)生活中主體之間共同活動(dòng)的價(jià)值理性活動(dòng)。合作的特點(diǎn)主要有：(1)合作是主體之間自覺(jué)的、共同的行動(dòng)，是基于對(duì)合作的價(jià)值深刻認(rèn)識(shí)和理解的行動(dòng)，是具有明確方向和目標(biāo)的連續(xù)性的過(guò)程，而不是出于被迫的或者恐懼威脅下的行動(dòng)。(2)合作是平等的、自愿的和“自治的”，其中包括溝通、對(duì)話(huà)、協(xié)商、妥協(xié)等過(guò)程。(3)合作本身就是目的，是手段與目的的統(tǒng)一。合作是社會(huì)生活、社會(huì)交往的常態(tài)，是人之為人的標(biāo)志。合作中雖然也有利益的追求，但不僅僅是利益關(guān)系，還包括精神追求和自主意識(shí)、自我實(shí)現(xiàn)的追求。在合作中，人的價(jià)值才能真正實(shí)現(xiàn)。(4)合作關(guān)系是一種彼此信任的關(guān)系、信賴(lài)的關(guān)系。所以從本質(zhì)上講，合作關(guān)系是一種道德關(guān)系，雖然它也表現(xiàn)為一種法律關(guān)系。由此可以看出，合作可以達(dá)致和諧。而服務(wù)型政府建設(shè)正是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧重要的一環(huán)。把合作的理念和精神引入服務(wù)型政府建設(shè)可以防止前述有關(guān)指標(biāo)發(fā)生價(jià)值偏離和功能異化?？梢哉f(shuō)，合作是溝通服務(wù)行政的理想與現(xiàn)實(shí)的橋梁。

行政是管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)?，F(xiàn)代行政不僅是行政執(zhí)行活動(dòng)，還包括行政立法和行政決策。行政合作是行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織之間共同行動(dòng)的實(shí)踐理性活動(dòng)，包括行政立法中的行政合作、行政決策中的行政合作和行政執(zhí)法中的行政合作。行政合作應(yīng)該滲透在行政活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，這是由公民與政府的委托代理關(guān)系決定的，也是具體相對(duì)人維護(hù)自身權(quán)利所必需的，更是合作的性質(zhì)所要求的。行政合作的前提是行政相對(duì)人必須擁有平等自由的合作權(quán)利，包括參與、對(duì)話(huà)、協(xié)商等權(quán)利。這種合作權(quán)利必須是現(xiàn)實(shí)的、可實(shí)現(xiàn)的，而不僅僅是理念的或者宣示形態(tài)的。行政合作還必須是理性的、有序的合作，而不是非理性的、群眾運(yùn)動(dòng)式的合作。

人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展史就是人類(lèi)合作的歷史。馬克思主義的總體性哲學(xué)認(rèn)為，無(wú)論是個(gè)體、社會(huì)，還是歷史，都是全部構(gòu)成因素組成的綜合性整體。這些因素的構(gòu)成是有機(jī)聯(lián)系、相互作用、相互依存的。因此，從總體性哲學(xué)中我們可以推導(dǎo)出，個(gè)體、社會(huì)和歷史有走向和諧而不是斗爭(zhēng)的趨勢(shì)。和諧的一個(gè)表現(xiàn)就是社會(huì)主體之間的合作。具體到公共行政領(lǐng)域，公共行政活動(dòng)同樣是一個(gè)總體性存在。公共行政的參與主體以及公共行政資源都是這一總體性整體的構(gòu)成要素。因此，作為有關(guān)行政的法，行政法在構(gòu)建其制度時(shí)也應(yīng)看到公共行政的總體性，將合作的精神作為其指導(dǎo)理念。這種合作包括行政主體之間的合作以及行政主體與社會(huì)組織、個(gè)人的合作。概言之，行政合作的目的就是通過(guò)合作達(dá)到公共行政資源的科學(xué)、合理配置。

馬克思主義的總體性哲學(xué)為行政合作提供了哲學(xué)上的依據(jù)，是最根本的理論依據(jù)。而治理理論和博弈論以及機(jī)制設(shè)計(jì)理論則為行政合作提供了更為直接的理論基礎(chǔ)。治理理論認(rèn)為合作是實(shí)現(xiàn)良好的治理——善治——的必不可少的條件。在社會(huì)治理系統(tǒng)內(nèi)，離開(kāi)了合作，整個(gè)系統(tǒng)將走向人們所期望的反面。作為一種新的公共行政理論，治理理論為公共行政提出了新的要求，也為行政法提出了新的任務(wù)。行政法應(yīng)當(dāng)為公共行政創(chuàng)新各種制度以保證合作的實(shí)現(xiàn)。合作的精神將作為行政法的指導(dǎo)思想貫穿于行政法的發(fā)展中，行政合作是治理時(shí)代行政法的生命所在。博弈論從實(shí)質(zhì)上說(shuō)就是要研究人與人之間的關(guān)系。而人們之間的關(guān)系無(wú)非就是利益的沖突與一致、競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系。根據(jù)重復(fù)博弈理論，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，合作是博弈無(wú)限重復(fù)后的一種趨勢(shì)，合作似乎是自然而然的。博弈論為行政合作在一定程度上同時(shí)解決了可能性和必然性問(wèn)題。

二、行政合作的制度構(gòu)建

行政合作不僅是一種行政理念，而且是一種新的行政法模式。傳統(tǒng)行政法將政府與個(gè)人之間的關(guān)系理解為對(duì)抗關(guān)系，相應(yīng)地，公共行政的模式也就是管制行政。現(xiàn)代行政法是以民主行政為基礎(chǔ)的行政法，更強(qiáng)調(diào)公民的自治和參與。因此，現(xiàn)代行政法所理解的政府與個(gè)人的關(guān)系是合作信任關(guān)系，相應(yīng)地公共行政模式也就是合作行政。行政合作作為行政法的新模式，要求在行政立法、行政決策、行政執(zhí)法的各個(gè)層面和環(huán)節(jié)，都要有行政相對(duì)人、利害關(guān)系人、相關(guān)的利益團(tuán)體、專(zhuān)家學(xué)者參與其中，發(fā)表意見(jiàn)和看法。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，與他們討論、協(xié)商，在此基礎(chǔ)上最后做出決定。行政機(jī)關(guān)沒(méi)有經(jīng)過(guò)合作程序或違反合作協(xié)議的，其決定無(wú)效或承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

行政合作作為行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人雙方互動(dòng)的一種行為，是雙方為了一定的目的共同行動(dòng)的活動(dòng)。因此在行政合作中，雙方形成了合作的共同體，雙方各自既具有合作的權(quán)利，也都負(fù)有合作的義務(wù)。在行政合作中，行政機(jī)關(guān)的目的是為相對(duì)人提供服務(wù)，其權(quán)利是憑借法律法規(guī)授予的權(quán)力分配資源，其義務(wù)是利用合作機(jī)制保證資源公平、合理地分配；相對(duì)人的目的是獲取個(gè)人利益，其權(quán)利是利用合作機(jī)制保護(hù)自己利益的實(shí)現(xiàn)，其義務(wù)是遵守合作的規(guī)則。在行政合作中，不僅是行政相對(duì)人單方地服從和配合，行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人都有配合的義務(wù)，而且這種配合、合作是建立在對(duì)合作協(xié)議和雙方利益的深刻理解和尊重的基礎(chǔ)之上的。只有在相對(duì)人拒不履行合作協(xié)議，損害到公共利益和他人權(quán)益，行政機(jī)關(guān)在用盡所有的臺(tái)作規(guī)則和方法，如溝通、說(shuō)服、協(xié)商、調(diào)解等之后，才能使用管制或強(qiáng)制的方法，實(shí)現(xiàn)合作的目標(biāo)。

可以看出，行政合作關(guān)系更多的是一種平等的關(guān)系，輔之以管制的不平等關(guān)系為最后的保障。這就要摒棄公私法絕對(duì)劃分的理念。因?yàn)楝F(xiàn)代政府的地位主要是服務(wù)者，而不是管理者，政府履行職能的方式主要是服務(wù)而不是管理。政府提供服務(wù)的方式主要是通過(guò)協(xié)議、競(jìng)爭(zhēng)的方式，而不是通過(guò)指令、審批的方式。政府甚至可以委托私人組織提供服務(wù)和進(jìn)行公私合作。

行政合作的基本原則有：1、信息公開(kāi)和公眾參與原則。信息公開(kāi)原則是指各類(lèi)政府信息，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的以外，都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。公眾參與原則是指在行政活動(dòng)的各種層次和領(lǐng)域都要有相對(duì)人的充分參與和真正的合作。信息公開(kāi)原則是公眾參與的基礎(chǔ)和前提，也是實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督和防止權(quán)力濫用的保證。對(duì)相關(guān)信息一無(wú)所知就無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的參與。行政合作必須同時(shí)強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)和公民參與。以行政合作為理念的行政法必須構(gòu)建一系列制度保證以信息公開(kāi)和有效參與為基礎(chǔ)和前提的公共行政與相對(duì)人之間合作關(guān)系的實(shí)現(xiàn)。這一原則有以下三個(gè)方面的要求：(1)信息知情權(quán)。任何法律主體都有權(quán)知悉任何政府文件內(nèi)容或者對(duì)其進(jìn)行復(fù)制。當(dāng)然法律可以對(duì)不予公開(kāi)的文件作出例外規(guī)定或者允許文件作者對(duì)公開(kāi)條件做出合理的限制。這一權(quán)力同時(shí)必須由司法救濟(jì)程序作保證。(2)公共行政部門(mén)保證信息知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的責(zé)任和義務(wù)。這一責(zé)任和義務(wù)要求公共行政部門(mén)必須使公眾能夠獲得有關(guān)公共行政活動(dòng)的信息，以方便的公眾能夠?qū)ζ浠顒?dòng)作出評(píng)價(jià)。信息具有相關(guān)性至關(guān)重要。對(duì)公布信息的選擇權(quán)不能完全交給公共部門(mén)，法律也應(yīng)對(duì)此進(jìn)行盡可能詳盡的規(guī)定。(3)公眾在行政決策中的參與。參與在以下方面是非常必要的：充分考慮決策所可能影響的各方利益；使政策過(guò)程合法；實(shí)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)決策執(zhí)行可能會(huì)遇到的困難以及時(shí)公共部門(mén)了解到公眾對(duì)公共行政的具體需求和需要公共部門(mén)盡快解決的問(wèn)題。參與使公共行政具有前瞻性。忽視公眾參與會(huì)使公共行政盲目而沒(méi)有針對(duì)性。行政合作中的參與具體表現(xiàn)在：①合作規(guī)則、合作方式、合作協(xié)議擬定中的對(duì)話(huà)、溝通、討論、協(xié)商。②合作協(xié)議履行中獎(jiǎng)懲、責(zé)任追究的參與合作。③行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人糾紛解決機(jī)制中的參與合作。2、公平、公正原則。公平、公正原則是指在行政合作中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)所有相對(duì)人或潛在相對(duì)人平等對(duì)待、不偏私，尤其是公平、公正地行使自由裁量權(quán)。公平、公正原則的具體要求有：(1)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障相對(duì)人的合作權(quán)利，使其有發(fā)表自己意見(jiàn)和意愿的資格。(2)選擇的合作方式和程序符合客觀情況，具有可行性；符合常理常規(guī)，具有科學(xué)性；符合社會(huì)公共道德，具有合理性。(3)對(duì)相對(duì)人一視同仁、平等對(duì)待，應(yīng)當(dāng)考慮的因素一定要考慮，不應(yīng)當(dāng)考慮的因素不得考慮。3、自律原則。自律原則是指行政合作中以行政相對(duì)人、相關(guān)的自治組織自治、自律為主，行政機(jī)關(guān)最后干預(yù)為輔的原則。在行政合作中，尤其是行政執(zhí)法合作中，相對(duì)人、相關(guān)的自治組織通過(guò)自治、自律活動(dòng)，將法律規(guī)范和行政合作協(xié)議中約定的規(guī)則落實(shí)到自己的行動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)只需對(duì)相對(duì)人完成協(xié)議義務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，并在必要時(shí)采用強(qiáng)制手段保證相對(duì)人義務(wù)的履行。4、誠(chéng)實(shí)守信原則。誠(chéng)實(shí)守信原則是指行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人都必須以誠(chéng)相待、信守承諾，否則要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的原則。誠(chéng)實(shí)信用原則充分體現(xiàn)了行政合作的倫理要求，能夠使行政法更易于實(shí)現(xiàn)。當(dāng)代行政法發(fā)展的一個(gè)明顯的趨勢(shì)就是它的內(nèi)容越來(lái)越多地滲透著倫理的要求。這是一個(gè)進(jìn)步的方向。“越文明發(fā)達(dá)、法治完善健全的國(guó)家，其法律中體現(xiàn)的道德規(guī)范便越多。”誠(chéng)實(shí)守信原則要求行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中要將相對(duì)人當(dāng)作合作伙伴真誠(chéng)相待，不得敷衍了事，不得野蠻執(zhí)法、欺騙執(zhí)法，承諾必須踐行，否則要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和行政責(zé)任。誠(chéng)實(shí)守信原則要求行政相對(duì)人必須守法經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，踐行合作協(xié)議的約定，真誠(chéng)地與行政機(jī)關(guān)合作、配合，否則也要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和行政責(zé)任。5、指導(dǎo)原則。指導(dǎo)原則是指行政機(jī)關(guān)有義務(wù)指導(dǎo)、輔導(dǎo)、幫助相對(duì)人的原則。行政機(jī)關(guān)由于其自身的優(yōu)勢(shì)地位，應(yīng)負(fù)有指導(dǎo)、輔導(dǎo)、幫助相對(duì)人了解國(guó)家法律、政策和相關(guān)信息，提高相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)能力、克服經(jīng)營(yíng)中的困難的義務(wù)，指導(dǎo)的范圍、方式、程序等應(yīng)在行政合作協(xié)議中約定。

行政合作作為一種新的行政法理念和模式，必須落實(shí)到具體的制度上，因此有必要完善和創(chuàng)新行政合作的制度。根據(jù)行政合作的理論，行政合作制度創(chuàng)新應(yīng)包括以下方面：(1)政府信息公開(kāi)和電子政府的制度創(chuàng)新，這是行政合作的基礎(chǔ)和前提條件。(2)行政合作的途徑和形式創(chuàng)新，如論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、審議會(huì)制度的創(chuàng)新，專(zhuān)家論證的制度創(chuàng)新。(3)行政合作程序的創(chuàng)新，如對(duì)話(huà)、溝通、協(xié)商、調(diào)解的制度創(chuàng)新。(4)行政合作協(xié)議的制度創(chuàng)新。(5)合作激勵(lì)制度創(chuàng)新。(6)行政指導(dǎo)、輔導(dǎo)的制度創(chuàng)新。(7)弱勢(shì)群體和社會(huì)成員有效參與的制度創(chuàng)新。(8)行政服務(wù)委托的制度創(chuàng)新。

行政合作作為一種新的行政法理念和模式，是民主行政和以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，也是行政法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，符合世界性的民主政治、合作治理的浪潮和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的趨勢(shì)。中國(guó)政治哲學(xué)界和行政學(xué)界對(duì)行政合作有較多的討論，但法學(xué)界對(duì)此討論還處在剛剛起步階段。因此，有必要加強(qiáng)行政合作的法理基礎(chǔ)研究，檢討傳統(tǒng)的公、私法劃分理論和管制行政法理論，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)、創(chuàng)新行政合作的科學(xué)制度，從而真正確立行政合作的理念和模式，為建立服務(wù)型政府奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

[責(zé)任編輯：王潤(rùn)秋]