[摘要]“服務(wù)型政府”是近幾年在我國政府改革不斷深化的過程中提出的一個(gè)概念，而服務(wù)理念的樹立是構(gòu)建服務(wù)型政府首要面臨的問題。服務(wù)理念體現(xiàn)了一個(gè)政府的價(jià)值選擇，管理主義和民主理念是其中最重要的兩個(gè)價(jià)值向度，但這兩個(gè)向度在很多人看來所采用的服務(wù)手段與方式在理念上是不同的。實(shí)際上，服務(wù)理念內(nèi)在地包含著管理主義和民主價(jià)值。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)理念；管理主義；民主價(jià)值

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1002－7408(2008)06－0030－04

一、服務(wù)理念的內(nèi)涵

服務(wù)理念的樹立是構(gòu)建服務(wù)型政府首要面臨的問題，將體現(xiàn)出一個(gè)政府的價(jià)值選擇。服務(wù)理念無非是關(guān)注這樣幾個(gè)方面：我們?yōu)檎l服務(wù)?如何提供服務(wù)?應(yīng)提供什么樣的服務(wù)?

我們對(duì)“服務(wù)”的理解常有兩個(gè)角度，一是作為動(dòng)詞的服務(wù)，二是作為名詞的服務(wù)。作為動(dòng)詞的服務(wù)是為他人或集體工作，是一種作為的方式，其著重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)過程，對(duì)它的理解更多的是與服務(wù)態(tài)度、服務(wù)方式、服務(wù)效果等聯(lián)系。作為名詞的服務(wù)則是一種非實(shí)物的活動(dòng)形式，強(qiáng)調(diào)的則是結(jié)果性，對(duì)它的理解則更多的與服務(wù)范疇、服務(wù)行業(yè)相聯(lián)系。因此，“服務(wù)理念”在筆者看來，既包括從內(nèi)容角度的理解，也包括從方式角度的理解。從內(nèi)容角度講，政府作為公共權(quán)力的代理人，公共服務(wù)應(yīng)成為政府作為的當(dāng)然領(lǐng)域。提供高質(zhì)量高效率的公共服務(wù)是人民向政府進(jìn)行公共權(quán)力委托時(shí)以“政治契約”的方式賦予的職責(zé)，是實(shí)現(xiàn)公共利益的最根本的手段，也是人類社會(huì)治理發(fā)展的結(jié)果。從方式角度來理解服務(wù)理念，更多體現(xiàn)的是一種價(jià)值的選擇，是一種平等主體間提供勞動(dòng)的活動(dòng)，是一種建立在對(duì)人性充分尊重之上的行為方式，體現(xiàn)出的是與“強(qiáng)制”手段所截然不同的態(tài)度與途徑。即使國家要運(yùn)用強(qiáng)力手段依然可以采用服務(wù)的態(tài)度，“強(qiáng)制性”絕不意味著對(duì)服務(wù)客體的權(quán)利就能肆意踐踏，而應(yīng)當(dāng)依然建立在尊重的基礎(chǔ)上。所以我們說，服務(wù)理念不僅體現(xiàn)在工作的內(nèi)容上，也體現(xiàn)在工作的態(tài)度和手段上，既關(guān)注政府職能的定位，也關(guān)注政府職能的履行方式，這必然就涉及到效率與公平的問題。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，效率與公平之間是矛盾的，二者有一定的替代關(guān)系。提高效率就會(huì)破壞公平；強(qiáng)調(diào)公平又會(huì)降低效率。阿瑟·奧肯認(rèn)為：“社會(huì)在許多方面都面臨選擇：或者以損失一定的效率為代價(jià)而獲得更多的平等；或者以放棄一定的平等為前提而謀得更高的效率。”在行政學(xué)發(fā)展史上也一直存在著管理主義和民主理念兩種傾向：前者關(guān)注的是效率，后者關(guān)注的是社會(huì)公正、平等、民主和回應(yīng)性，即兩者偏好的價(jià)值排序是完全不同的，前者把效能和效率的追求作為第一位的選擇，而后者把民主價(jià)值作為第一位的選擇。在筆者看來，要構(gòu)建服務(wù)型政府，首先要樹立服務(wù)理念，而對(duì)于服務(wù)理念。只有從管理主義和民主價(jià)值兩個(gè)角度來詮釋才是完整的，新公共管理理論和新公共服務(wù)理論其實(shí)并不存在誰替代誰的關(guān)系，它們是構(gòu)建服務(wù)型政府的兩大支柱理論。要分析“服務(wù)理念”，首先要回答的問題就是：如何提供服務(wù)和為誰提供服務(wù)。

二、服務(wù)理念中管理主義的體現(xiàn)

1、服務(wù)模式的重新設(shè)計(jì)

傳統(tǒng)的行政觀念強(qiáng)調(diào)政府行為的公平與公正，強(qiáng)調(diào)其要嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行議會(huì)通過的預(yù)算，但對(duì)政府服務(wù)行為的市場(chǎng)效率、政府運(yùn)用資金的市場(chǎng)價(jià)值卻沒有給予足夠的重視。在此管理主義提供了新的思路和模式，其中最重要的是重新界定了政府的職能作用，提出要實(shí)現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)從親自供給公共服務(wù)的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎疀Q策后以市場(chǎng)機(jī)制為杠桿調(diào)動(dòng)多種組織在競(jìng)爭(zhēng)中完成公共服務(wù)生產(chǎn)的供給模式，政府應(yīng)通過謀求角色轉(zhuǎn)換把政府權(quán)威的功能優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)交換的功能優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合。管理主義注重用市場(chǎng)機(jī)制來改造政府行為或用企業(yè)家精神重塑政府，在公共物品和服務(wù)的提供上將更多地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式，調(diào)動(dòng)社會(huì)一切可以利用的資源來提高政府供給公共服務(wù)的能力。正如南坦所言，這種管理主義的行政改革通過重新設(shè)計(jì)公共服務(wù)的供給制度來對(duì)付公眾對(duì)公共服務(wù)無限制的需求。布萊克維爾政治學(xué)百科全書中將公共管理概括為有如下傾向：“在提供公共服務(wù)上寧要小規(guī)模機(jī)構(gòu)而不要大規(guī)模機(jī)構(gòu)的傾向；寧要?jiǎng)趧?wù)承包而不要通過沒有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動(dòng)的傾向；寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu)……，而不要單一的無所不包的供給方式結(jié)構(gòu)的傾向；寧可向使用者收費(fèi)(或至少是指定了用途的稅收)，而不把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業(yè)基礎(chǔ)的傾向；寧要私人企業(yè)或獨(dú)立企業(yè)而不是官僚體制作為提供服務(wù)工具的傾向”。

2、服務(wù)工具的創(chuàng)新與豐富

管理主義非常重視實(shí)施管理的技能與方法，所以胡德(Hood)認(rèn)為“公共管理即‘國家的藝術(shù)’，能夠松散地被定義為如何設(shè)計(jì)和管理公共服務(wù)的問題，以及政府行政部門的細(xì)微工作”。新的服務(wù)工具的開發(fā)和運(yùn)用是一種微觀層面的創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)服務(wù)理念的具體的技術(shù)支持。奧斯本(David Os-borne)和蓋布勒(Ted Gaebler)宣稱除了傳統(tǒng)公共行政提供公共服務(wù)的常規(guī)辦法之外，還有其他36種不同的選擇辦法，包括傳統(tǒng)類工具、創(chuàng)新類工具、和先鋒派工具。民營化大師薩瓦斯(Emanuel S.Savas)也提出了10種用于提供公共物品和服務(wù)的制度安排。同時(shí)不僅在政府外部，其管理內(nèi)部依然可以采用創(chuàng)新性的工具，采用拍賣、招標(biāo)、承包、內(nèi)部市場(chǎng)等凡是來提供服務(wù)。當(dāng)然，這些創(chuàng)新的服務(wù)工具與私營部門中的管理技術(shù)還不能完全等同，由于政府作為公共權(quán)力的所有者和公共利益的維護(hù)者，必須要承擔(dān)公共責(zé)任，所以“公共管理不是簡(jiǎn)單地將私營部門的管理技術(shù)轉(zhuǎn)接到公共部門，而是要考慮承擔(dān)什么樣的一般管理職能，公共部門管理有什么具體特征。以及與公共部門相適應(yīng)的新的管理制度將產(chǎn)生什么樣的結(jié)果?！惫芾碇髁x正是通過這一系列新的服務(wù)工具的運(yùn)用來追求高質(zhì)高效的服務(wù)，旨在建立一個(gè)“企業(yè)化政府”。美國80年代以來的行政改革實(shí)踐追求的就是以提高服務(wù)效率為目標(biāo)的政府理性運(yùn)作模式。

3、服務(wù)效果成為評(píng)估政府行為的重要依據(jù)

管理主義不僅體現(xiàn)在政府外部，同樣也體現(xiàn)在政府內(nèi)部管理中。管理主義主張將服務(wù)效果的好壞作為考量政府行為的基本準(zhǔn)則，服務(wù)的質(zhì)量和效率才是政府價(jià)值的核心。管理主義將政府管理的重點(diǎn)由“投入”轉(zhuǎn)向“產(chǎn)出”和“結(jié)果”。由于傳統(tǒng)管理對(duì)“投入”的廣泛控制并未產(chǎn)生有效的控制，因此對(duì)“產(chǎn)出”概念的強(qiáng)調(diào)將對(duì)管理者形成一種內(nèi)在的激勵(lì)，促使他們重視公共服務(wù)的效率、質(zhì)量和費(fèi)用，從而更好地履行自己的職責(zé)。比如其中績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)服務(wù)中政府資金運(yùn)用的市場(chǎng)效率，即用市場(chǎng)上相對(duì)低的成本生產(chǎn)市場(chǎng)上所需要的最優(yōu)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)；全面質(zhì)量管理則通過確定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)雇員團(tuán)隊(duì)來分析、重理并監(jiān)督自身工作流程以幫助公共組織持續(xù)漸進(jìn)地提高服務(wù)和執(zhí)行職能的質(zhì)量。在新西蘭1988年引入的新的管理體制中確定作為各部門最高管理者的執(zhí)行主管的首要管理職責(zé)就是負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)本部門服務(wù)的績(jī)效目標(biāo)，并要使自己的言行符合公共機(jī)構(gòu)的價(jià)值、道德和政府更廣泛的集體利益。在澳大利亞的行政改革中也更多地注重政府服務(wù)行為的效益，注重大量投入資源后所產(chǎn)生的服務(wù)效果，使成本一收益理念成為服務(wù)的基本原則。管理主義正是通過這些在政府組織內(nèi)部引入具有挑戰(zhàn)性的手段來力爭(zhēng)面向顧客，為他們提供高質(zhì)高效的服務(wù)。

三、服務(wù)理念中民主價(jià)值的體現(xiàn)

人們普遍對(duì)管理主義傾向所可能帶來的公共價(jià)值的缺失有所擔(dān)心，對(duì)績(jī)效評(píng)估、顧客至上等原則都提出了尖銳的批評(píng)。弗雷德里克森(H.Ceorge Frederickson)曾在《走向新公共行政》一文中首次把“社會(huì)公平”的價(jià)值引入公共行政，認(rèn)為我們?cè)谒伎既绾我袁F(xiàn)有的資源提供更好的服務(wù)(效率)和如何花費(fèi)最少來維持服務(wù)的水準(zhǔn)(經(jīng)濟(jì))的情況下，應(yīng)加上另外一個(gè)問題：這種服務(wù)能夠促進(jìn)社會(huì)公平嗎?即社會(huì)公平應(yīng)該成為公共行政的核心價(jià)值。新公共服務(wù)理論作為憲政主義的思想傳承，表達(dá)了一種對(duì)民主價(jià)值的全新關(guān)注，與管理主義追求最高的效率不同，新公共服務(wù)者強(qiáng)調(diào)“對(duì)價(jià)值的許諾、服務(wù)大眾、授權(quán)和分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、務(wù)實(shí)的漸進(jìn)主義和獻(xiàn)身公共服務(wù)”。公共行政不僅僅是政策、法律執(zhí)行與管理的工具，它還必須承擔(dān)起維護(hù)公共生活的根本價(jià)值、目的和倫理的責(zé)任，以促進(jìn)民主政治的落實(shí)和推動(dòng)公共利益的實(shí)現(xiàn)。公共服務(wù)是行政部門為直接滿足公共利益需要而從事的活動(dòng)，它是公共行政直接體現(xiàn)其價(jià)值取向的領(lǐng)域，因此，在服務(wù)理念中民主價(jià)值也是決不可或缺的：

1、服務(wù)對(duì)象的界定：公眾與公共利益

民主價(jià)值在服務(wù)理念中的一個(gè)重要體現(xiàn)就是對(duì)服務(wù)對(duì)象的界定，政府必須把公民的需要和價(jià)值放在決策和行動(dòng)的首要位置，“政府必須以新的方式主動(dòng)出擊，去理解我們的公民正在關(guān)心什么。他們必須對(duì)那些公民相信將有助于為他們和他們的孩子提供美好生活的要求做出回應(yīng)，即政府工作人員首先應(yīng)該把公民放在優(yōu)先的位置上”。可見，“服務(wù)大眾”的提出明確界定了服務(wù)的對(duì)象與目的。由于對(duì)公共利益的追尋和公共責(zé)任的承擔(dān)，行政人員應(yīng)還原到“服務(wù)者”的位置上，行政人員應(yīng)該獻(xiàn)身公共服務(wù)，即“整個(gè)組織的人員都理解并贊賞公共服務(wù)的特殊性質(zhì)，尤其是理解和贊賞公共組織在民主治理過程中所發(fā)揮的作用。管理者堅(jiān)持認(rèn)為組織的成員需要維持一種高度的倫理標(biāo)準(zhǔn)，并且鼓勵(lì)他們使自己的組織成為同類團(tuán)體中的典范。”政府與公眾之間在某種意義上說是一種契約關(guān)系，在這種契約關(guān)系中，公眾對(duì)政府負(fù)有納稅以及遵從公共權(quán)力以使其合法化的義務(wù)，政府則對(duì)公眾負(fù)有提供其所需要的公共服務(wù)的義務(wù)。因此，政府對(duì)公眾的服務(wù)承諾就成為這種契約關(guān)系的制度化表現(xiàn)，承諾制中對(duì)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)程序和時(shí)限、違諾責(zé)任等內(nèi)容的規(guī)定正是以提高公眾滿意度為目標(biāo)的。

2、賦予公眾選擇服務(wù)提供者的權(quán)力

民主在本質(zhì)上是一種權(quán)力的分配與運(yùn)行方式，而“民主的核心是選擇”，選擇本身就是一種自主性實(shí)現(xiàn)的過程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，消費(fèi)者之所以被奉為上帝，關(guān)鍵就在于其能夠通過對(duì)商品的選擇確立其消費(fèi)者主權(quán)的地位。而公共服務(wù)傳統(tǒng)提供方式是壟斷性的集中配置，劃片服務(wù)或其他形式的客戶分割，這種集中配置的方式保證了服務(wù)提供者的穩(wěn)定客源，但卻使被服務(wù)者失去了選擇的權(quán)力?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為個(gè)性的展現(xiàn)提供了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)，要求個(gè)性化的服務(wù)也越來越成為公民對(duì)公共行政的普遍要求，公民對(duì)選擇公共服務(wù)的自主性、靈活度的要求進(jìn)一步提高。這種公眾選擇機(jī)制正是通過對(duì)公共服務(wù)部門壟斷性所導(dǎo)致的官僚主義、效率低下及其對(duì)公眾利益侵犯的校正來體現(xiàn)民主，這種“公眾選擇——競(jìng)爭(zhēng)——民主的實(shí)現(xiàn)”的模式保證了社會(huì)公眾意志在服務(wù)中的表達(dá)，自下而上地維護(hù)著社會(huì)的整體利益，從而體現(xiàn)了服務(wù)中的民主理念。因此，現(xiàn)代政府對(duì)服務(wù)的提供更傾向于打破集中配置的傳統(tǒng)做法，實(shí)行服務(wù)的分散化提供和服務(wù)機(jī)構(gòu)的小規(guī)模化。

3、服務(wù)中的公民參與

民主價(jià)值注重公民在服務(wù)過程中的充分參與和互動(dòng)，公民需要在行動(dòng)中追求共同的善，并且和政治系統(tǒng)的核心價(jià)值——政治參與、政治公平、正義，保持行動(dòng)上的一致。所以在整個(gè)服務(wù)過程中，從確立服務(wù)目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)到服務(wù)的實(shí)現(xiàn)與監(jiān)督，廣泛的公眾對(duì)話和協(xié)商是非常重要的。公民和政府之間必須有一套健康和積極的“調(diào)節(jié)機(jī)制”，這個(gè)調(diào)節(jié)機(jī)制能夠聚焦公民的期望和利益，能為公民在服務(wù)系統(tǒng)中更好地行動(dòng)提供經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)公民的任務(wù)已超越私利而邁向更大的公共利益時(shí)，也對(duì)個(gè)人提出了更多要求，它要求公民應(yīng)具有“一種公共事務(wù)的知識(shí)，一種歸屬感，一種對(duì)整體的關(guān)切，一種與自身的命運(yùn)休戚與共的社群道德契約?！敝挥挟?dāng)公民能夠根據(jù)公共利益去行動(dòng)，社會(huì)的廣泛利益才能從一個(gè)個(gè)獨(dú)立的、孤立的存在中脫離出來并轉(zhuǎn)變成一種美德和完整的存在。所以公民獨(dú)立人格和公民感的培育成熟成為公民與政府在服務(wù)中互動(dòng)的前提。同時(shí)公共行政人員應(yīng)改變傳統(tǒng)行政的“習(xí)慣思維”，重新看待公民身份的變化，應(yīng)該把公民看作是真正的公民，與他們分享權(quán)力并減少控制，并相信合作的效率。

四、服務(wù)理念對(duì)管理主義和民主價(jià)值的雙重關(guān)注

1、不同的理論面對(duì)政府的弊端開出的處方中常常有相互沖突的措施，主要在于這些理論是從不同的出發(fā)點(diǎn)來對(duì)問題進(jìn)行思考的。我們說“完美的制度結(jié)構(gòu)不存在；同樣，完美的政府治理也不存在。這取決于你從哪個(gè)角度去理解”。服務(wù)理念的最終訴求是公共利益，這是任何學(xué)派都不曾否認(rèn)的，但其實(shí)到底何為“公共利益”，不同的學(xué)者對(duì)于這個(gè)理解政府行為的根本問題的解讀卻是不同的。蓋伊·彼得斯對(duì)政府未來的四種治理模式從公共利益的角度進(jìn)行了分析：對(duì)于市場(chǎng)式政府來說，公共利益主要是指公共服務(wù)的成本是否低廉、政府行為是否能夠?qū)κ袌?chǎng)信息做出及時(shí)反應(yīng)，同時(shí)公民應(yīng)該在市場(chǎng)中更自由地選擇所需要的公共服務(wù)；對(duì)于參與式的政府來說，公共利益主要體現(xiàn)在通過鼓勵(lì)員工、顧客和公民對(duì)政策及管理決策進(jìn)行最大限度的參與來實(shí)現(xiàn)；對(duì)于彈性政府來說，花費(fèi)少，有較多創(chuàng)新和較少僵化的政府是符合公共利益的；解制型政府則設(shè)想公共利益可以通過一個(gè)更積極的、束縛較少的政府來實(shí)現(xiàn)。所以對(duì)公共利益概念的不同理解是導(dǎo)致不同舉措的根本原因。

所以管理主義和民主價(jià)值不存在孰優(yōu)孰劣的問題。新公共管理和新公共服務(wù)也不應(yīng)有誰替代誰的問題。如果說管理主義用效率價(jià)值和市場(chǎng)價(jià)值取代了公共價(jià)值，但它卻為如何創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)服務(wù)理念提出了新的思路，并很好地回答了如何在行政成本最小的情況下實(shí)現(xiàn)服務(wù)的最大化和質(zhì)量最優(yōu)化，畢竟服務(wù)質(zhì)量與效率也是服務(wù)價(jià)值中重要的一部分。所以有學(xué)者認(rèn)為“只有公共管理，才在人類社會(huì)治理歷史上，第一次把服務(wù)價(jià)值置于價(jià)值體系的核心，作為社會(huì)治理的終極價(jià)值，并依據(jù)這一價(jià)值創(chuàng)設(shè)公共管理的制度、過程和行為模式，提供在整個(gè)公共管理體系中都具有普遍意義的原則和標(biāo)準(zhǔn)”。與管理主義追求更高的效率不同，民主價(jià)值尋求的是更好的回應(yīng)性，以及通過政府和行政人員鼓勵(lì)市民參與來增加公民的信任。公共利益源于對(duì)共同價(jià)值準(zhǔn)則的對(duì)話協(xié)商，絕不是個(gè)體自我利益的簡(jiǎn)單相加。因此，政府不僅僅要回應(yīng)公民需求，而且更要關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系，政府擁有公共權(quán)力，因此必須對(duì)公共利益、公民權(quán)利和社會(huì)全面發(fā)展負(fù)責(zé)。所以民主價(jià)值強(qiáng)調(diào)在思考治理制度時(shí)，效率和生產(chǎn)力等價(jià)值觀不應(yīng)喪失，但應(yīng)當(dāng)被置于民主和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。可見管理主義和民主價(jià)值對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)服務(wù)理念從不同的角度作出了回答，管理主義關(guān)注的焦點(diǎn)主要在于如何通過技術(shù)的革新來改善服務(wù)，而民主價(jià)值更關(guān)注的是為誰服務(wù)。所以在筆者看來，對(duì)于服務(wù)型政府來說，公共利益應(yīng)該代表的是最大多數(shù)人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，那么只要能促進(jìn)這個(gè)根本目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的措施都是可以借鑒的，我們所強(qiáng)調(diào)的服務(wù)理念中不僅要致力于效率和經(jīng)濟(jì)，更應(yīng)致力于社會(huì)的公平發(fā)展。新公共管理理論和新公共服務(wù)理論關(guān)注點(diǎn)的不同導(dǎo)致了不同的舉措和不同的價(jià)值排序。但是它們分別從“如何提供服務(wù)”和“為誰服務(wù)”共同詮釋了服務(wù)理念的核心內(nèi)涵。

2、對(duì)效率和民主的追求其實(shí)是不可分的，單純追求效率或單純追求民主往往都會(huì)欲求而不得。管理主義傾向一直受到專家學(xué)者們的懷疑，但我們也應(yīng)看到“管理主義并不意味著技術(shù)專家侵占政府的地位，也不等于減輕責(zé)任或削弱民主。所有的管理變革措施通過為決策者提供更多更好的信息，使得公共目標(biāo)的實(shí)施與實(shí)現(xiàn)更為高效、更具成本效益”。在傳統(tǒng)行政中，政府所提供的服務(wù)更多的像一種自上而下的施舍，因此質(zhì)量與效率常常被忽視。而管理主義則更重視實(shí)施目標(biāo)的具體運(yùn)作和結(jié)果，服務(wù)過程中的態(tài)度、所使用的方法與手段、所表現(xiàn)出的管理能力、社會(huì)效果及公眾對(duì)政府服務(wù)的滿意度，這些正是對(duì)服務(wù)對(duì)象充分尊重的表現(xiàn)。如果把服務(wù)的提供僅僅看作是一個(gè)“價(jià)值中立”的領(lǐng)域，把“效率”作為最高的善，那么為了確保服務(wù)效率的實(shí)現(xiàn)，往往會(huì)形成權(quán)力的過于集中，結(jié)果反而會(huì)影響服務(wù)效率的提高，因此各國的公共行政改革中都引入諸如權(quán)力下放、公眾參與、公民優(yōu)先等具有民主取向的基本價(jià)值觀念。所以以“效率”為唯一的、根本的價(jià)值取向，忽略民主理念的服務(wù)模式是不可取的。另一方面，如果一味追求公平而忽略管理技術(shù)和量化方法的使用，低效低質(zhì)的服務(wù)同樣會(huì)失去原有的意義，使民主留于一個(gè)書面上美好的愿景，也會(huì)使公共服務(wù)失去合法性，所以服務(wù)中的效率或民主都是缺一不可的。

“效率優(yōu)先、兼顧公平”的經(jīng)濟(jì)原則是不可以入侵政府的價(jià)值領(lǐng)地的，畢竟政府與企業(yè)建立的目的是不同的，更好的維護(hù)公民的普遍利益、保護(hù)弱者、強(qiáng)調(diào)公平優(yōu)位將更符合社會(huì)的基本價(jià)值要求，也將體現(xiàn)政府的終極目標(biāo)。同時(shí)民主化也并不排斥作為公共行政基本價(jià)值取向的效率，關(guān)鍵是應(yīng)當(dāng)把效率置于整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中，不僅考慮總量，還必須考慮它的結(jié)構(gòu)性，考慮到效率與公共利益、平等自由等民主社會(huì)的價(jià)值觀念的內(nèi)在聯(lián)系。其實(shí)效率和民主并不是兩層皮，而是相互促進(jìn)的，“公益的實(shí)現(xiàn)與利用市場(chǎng)機(jī)能達(dá)到資源分配的有效性和削減成本的激勵(lì)是可以兼得的”，市場(chǎng)不單純是一個(gè)以市場(chǎng)供求為指針、以價(jià)格波動(dòng)為基礎(chǔ)、以競(jìng)爭(zhēng)為前提的冷酷無情的獵殺場(chǎng)所，市場(chǎng)也應(yīng)有公共責(zé)任的理念，在提供混合公共產(chǎn)品時(shí)，同樣也要承擔(dān)公共責(zé)任。只有建立‘在民主社會(huì)基本價(jià)值觀念基礎(chǔ)上的效率才能實(shí)現(xiàn)其結(jié)構(gòu)性的最大化目標(biāo)。

3、“顧客”和“公民”的角色都是構(gòu)筑一個(gè)服務(wù)型政府所需要的?！邦櫩汀蓖ㄟ^選擇權(quán)和反饋權(quán)的行使讓公共組織對(duì)其服務(wù)績(jī)效負(fù)責(zé)成為實(shí)現(xiàn)，而“公民”則通過投票選舉來影響代表其利益者所制定的公共政策?！邦櫩蛯?dǎo)向”本是一種企業(yè)行為，而放在這里則充分肯定了民眾與政府不同以往的對(duì)等地位，“顧客導(dǎo)向”的提出充分突出了當(dāng)代政府不同于傳統(tǒng)政府的對(duì)服務(wù)職能的充分重視，這種不同既表現(xiàn)在地位上，也表現(xiàn)在方式上。在地位上，“顧客導(dǎo)向”突出了顧客概念在公共服務(wù)中的重要性，界定了服務(wù)提供者和服務(wù)使用者之間的相對(duì)關(guān)系。以顧客概念來引領(lǐng)整個(gè)公共服務(wù)，使顧客成為了公共服務(wù)的核心。這種新的政府行政理念將政府的服務(wù)作用放到了前所未有的高度，認(rèn)為政府的社會(huì)職責(zé)就是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)。在方式上，“顧客導(dǎo)向”則突出了平行、對(duì)等、互動(dòng)的公共服務(wù)方式。在傳統(tǒng)政府職能體系中，職權(quán)結(jié)構(gòu)與行為方式完全是按社會(huì)權(quán)力的所有者和管理者的身份要求來設(shè)置的，政府和其他社會(huì)團(tuán)體與公民處于對(duì)立和對(duì)抗的狀態(tài)，政府行為往往會(huì)違背人民授予權(quán)力的終極目的，背離公共權(quán)力的服務(wù)性和從屬性本質(zhì)。而“服務(wù)”的提出本身就意味著平等，地位的變遷決定了行為方式的變化，傳統(tǒng)方式主要靠政府單方面行使權(quán)力、提供服務(wù)、維持管制等，而新的平行結(jié)構(gòu)以伙伴關(guān)系和合作關(guān)系為準(zhǔn)則，也就使政府趨向于更多的使用磋商、談判、解釋、說服等方式來最大限度地調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各種社會(huì)力量。

“顧客”也并不意味著對(duì)“公民”角色的取代?！邦櫩蛻?zhàn)略”強(qiáng)調(diào)提高顧客滿意度，但這并不意味著公共組織就不再對(duì)民選代表負(fù)責(zé)了，而意味著公共組織從此肩負(fù)著雙重責(zé)任?！叭绻ㄟ^用顧客滿意度來表達(dá)自己的目標(biāo)以及使得公共組織肩負(fù)滿足顧客需求的責(zé)任，民選官員將雙重責(zé)任結(jié)合起來，顧客戰(zhàn)略則會(huì)達(dá)到最佳效果”。由于政府與公民之間的關(guān)系不同于企業(yè)與其顧客之間的關(guān)系，政府的服務(wù)對(duì)象也遠(yuǎn)不止直接的顧客，因此在確立社會(huì)遠(yuǎn)景目標(biāo)或發(fā)展方向的行為當(dāng)中，廣泛的公眾對(duì)話和協(xié)商也是非常重要的。公共行政人員應(yīng)與公眾分享權(quán)力并減少控制，并相信合作的效率。只有這樣，政府才能在以公共利益為終極目標(biāo)的前提下來落實(shí)對(duì)公共服務(wù)的承諾。

[責(zé)任編輯：王潤秋]