[摘要]政府績(jī)效是公共管理的核心問(wèn)題，也是衡量公共管理成敗的標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)對(duì)近年來(lái)政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)客、標(biāo)準(zhǔn)、方法和主體上出現(xiàn)的困境進(jìn)行分析，可以看出政府績(jī)效評(píng)估困境產(chǎn)生的根源在于政府自身身份的兩重性，因而，將政府績(jī)效分層而論是明晰政府績(jī)效評(píng)估的路徑選擇。

[關(guān)鍵詞]政府績(jī)效評(píng)估；內(nèi)部績(jī)效；外部績(jī)效

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1002－7408(2008)06－0015－03

現(xiàn)代政府管理的核心問(wèn)題是提高績(jī)效，而要提高績(jī)效。首先就要評(píng)估現(xiàn)有政府績(jī)效水平。自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)各地政府對(duì)績(jī)效評(píng)估進(jìn)行了積極而有益的探索，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，從形式到內(nèi)容上都取得了不少的進(jìn)展。政府績(jī)效評(píng)估的重視和提出，充分反映了我國(guó)政府從管制型政府向，服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，從官本位政府向民本位政府的轉(zhuǎn)變。所謂政府績(jī)效評(píng)估，就是指基于特定的價(jià)值取向，運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序?qū)φ膊块T的效率、效能、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意度等方面進(jìn)行分析判斷，并對(duì)政府管理過(guò)程中的投入、產(chǎn)出和成果所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定的過(guò)程?；谶@個(gè)概念的基礎(chǔ)上，我們來(lái)探討政府績(jī)效評(píng)估中的一系列問(wèn)題。

一、政府績(jī)效評(píng)估困境

(一)社會(huì)職能還是經(jīng)濟(jì)、政治職能——政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容選擇上的困境

政府作為社會(huì)職能、經(jīng)濟(jì)職能和政治職能的領(lǐng)導(dǎo)者與執(zhí)行者必然有其政府績(jī)效，但政府績(jī)效在這幾個(gè)相互關(guān)聯(lián)卻又界限分明的領(lǐng)域內(nèi)的體現(xiàn)卻有所不同。社會(huì)職能著力于為公眾提供服務(wù)，主要強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行管理，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，保證良好的社會(huì)發(fā)展秩序和環(huán)境；經(jīng)濟(jì)職能在整個(gè)社會(huì)大環(huán)境中就經(jīng)濟(jì)秩序做調(diào)整，政府績(jī)效在此則意味著要增進(jìn)公共利益并能公平分配；政治職能則更多的是圍繞政府自身制度、體制的變更而展開的，政府績(jī)效在此要解決的是機(jī)構(gòu)膨脹和人員臃腫的機(jī)構(gòu)效率低下問(wèn)題。政府績(jī)效在這三個(gè)不同領(lǐng)域內(nèi)有著不同的內(nèi)容和要求，有著不同的有針對(duì)性的指導(dǎo)改革的方案、措施，對(duì)政府績(jī)效的提高都有不可或缺的作用。

(二)公眾滿意度還是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)——政府績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)選擇上的困境

評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是績(jī)效評(píng)估的載體，即通過(guò)什么來(lái)顯示績(jī)效好壞的程度。政府的效率、效能、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任既可以用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)測(cè)量，又可以用公眾滿意度來(lái)判定。從政府的源起來(lái)看，政府是公眾權(quán)力讓渡的產(chǎn)物，政府的職能是為公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，所以公眾的需要和認(rèn)可是政府應(yīng)首先考慮的。因而政府為公眾提供的各項(xiàng)服務(wù)的質(zhì)量應(yīng)以公眾滿意度為參照，否則政府行為的導(dǎo)向?qū)⒚撾x公眾。公眾對(duì)政府提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的滿意程度是政府行為的重要反饋途徑，根據(jù)公眾的反饋，政府才能發(fā)現(xiàn)管理中存在的問(wèn)題和待改善之處。但同時(shí)，“公眾需求”并非確定性的概念，它會(huì)隨著時(shí)間和空間的變化而處于流變的過(guò)程中。因而，以公眾滿意度作為衡量政府績(jī)效的指標(biāo)缺乏可操作性。而且，如果政府活動(dòng)效果過(guò)分依賴公眾的主觀評(píng)價(jià)。行政活動(dòng)本身的目標(biāo)就不可避免地會(huì)喪失確定性和一致性。而在這一方面，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)就凸現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)了。

(三)定性考核還是定量考核——政府績(jī)效評(píng)估方法選擇上的困境

政府是一個(gè)以管理和服務(wù)為主要內(nèi)容的部門，它所生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品和服務(wù)多是一些非有形的產(chǎn)出，不像企業(yè)的產(chǎn)品那樣進(jìn)入市場(chǎng)交易體系后可以形成一個(gè)反映其生產(chǎn)機(jī)會(huì)成本的貨幣價(jià)格，這就給政府績(jī)效的量化帶來(lái)了難度。定性考核表明的是政府進(jìn)行公共管理活動(dòng)提供公共服務(wù)的態(tài)度、所使用的方法與手段、管理能力，以及社會(huì)公眾滿意程度，這些指標(biāo)是無(wú)法用數(shù)字來(lái)描述的，因而必須用定性考核來(lái)表示。

但事實(shí)上，要做到評(píng)估指標(biāo)的可測(cè)量性才能真正科學(xué)地衡量政府績(jī)效，這就需要進(jìn)行定量考核，因?yàn)槎靠己耸强?jī)效評(píng)估的基本尺度?！傲俊北砻鞯氖钦芾硇实拇笮?，效率比例、頻率大小和行政活動(dòng)節(jié)奏的快慢、環(huán)節(jié)多少。這些必須用量來(lái)表示才足夠精確。同時(shí)，單純性的定性考核會(huì)引致結(jié)果模糊、準(zhǔn)確性差。因?yàn)榱炕己讼鄬?duì)客觀公正，可以最大限度減少人情等主觀因素，擺脫了定性考核中模糊判斷的不公正現(xiàn)象。且評(píng)估數(shù)據(jù)便于分析統(tǒng)計(jì)，利于找出影響績(jī)效提升的關(guān)鍵點(diǎn)，可以將工作目標(biāo)明確，給人以明確的、前進(jìn)的指引。就近幾年對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的理論和實(shí)踐來(lái)看，對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行量化分析已經(jīng)是一個(gè)明顯的趨勢(shì)。

(四)社會(huì)公眾還是政府自身——政府績(jī)效評(píng)估主體選擇上的困境

評(píng)估主體即評(píng)估者，是對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行價(jià)值判斷的個(gè)體，或組織，二者的取舍也反映了政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向問(wèn)題。政府和社會(huì)公眾作為行政行為的決策者和服務(wù)對(duì)象，二者所處的地位、環(huán)境和目標(biāo)不同，決定了他們?cè)趯?duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估時(shí)各有優(yōu)劣。從政府行為的最終指向者來(lái)看，政府決策是否正確，不能由決策者自身判定，而要由實(shí)際需要和社會(huì)效果判定；政府管理的最終績(jī)效如何，也不能由政府自身判定，而是要由服務(wù)對(duì)象和人民大眾判定。一個(gè)地方的政府或一屆政府是否有績(jī)效、到底有多大的績(jī)效，其最有發(fā)言權(quán)或評(píng)估權(quán)的只能是人民。通過(guò)人民群眾對(duì)政府績(jī)效的認(rèn)可和贊同的評(píng)價(jià)機(jī)制，可以非?？陀^地對(duì)政府績(jī)效做出公正合理的評(píng)價(jià)。政府的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平如何，由社會(huì)公眾掌握發(fā)言權(quán)，這是一種服務(wù)和公眾至上的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

但公共管理作為一種目標(biāo)管理活動(dòng)，同時(shí)具有專業(yè)性。在評(píng)估中，公眾由于受社會(huì)環(huán)境、主觀認(rèn)識(shí)、心理狀態(tài)等因素的影響，不可避免地對(duì)政府職能部門各方面內(nèi)容進(jìn)行的評(píng)估難以保證評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性。從評(píng)估主體應(yīng)掌握專業(yè)化的評(píng)估技術(shù)、政府運(yùn)作機(jī)制和信息獲得渠道的角度上說(shuō)，政府工作質(zhì)量的高低、政令貫通的情況和班子素質(zhì)的優(yōu)劣由政府自身獲取評(píng)估資料和數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行評(píng)估更近科學(xué)，這是一種政府自身和專業(yè)化至上的機(jī)制。

二、政府績(jī)效評(píng)估困境的根源——政府身份的兩重性

一方面，政府的管理與私營(yíng)部門的管理雖有本質(zhì)的差別，但它們作為管理的分支有其共性的一面。這種共性是針對(duì)政府內(nèi)部管理而言的，因?yàn)檎紫仁亲鳛橐粋€(gè)機(jī)構(gòu)而存在。從自身管理者的角度來(lái)看，它是以投入的人力、物力和財(cái)力的數(shù)量和產(chǎn)出的質(zhì)量和效果為衡量指標(biāo)的機(jī)構(gòu)。從這一點(diǎn)出發(fā)。它類似于其他經(jīng)濟(jì)主體的投入與產(chǎn)出。而且，政府績(jī)效評(píng)估是由企業(yè)績(jī)效評(píng)估演變而來(lái)的，是企業(yè)績(jī)效評(píng)估在政府管理中的借鑒和發(fā)展。這種借鑒和發(fā)展，也是由政府績(jī)效評(píng)估與企業(yè)績(jī)效評(píng)估具有的同一性所決定的。從本質(zhì)上說(shuō)，組織是為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)而建立起來(lái)的開放性社會(huì)單位。組織的這種本質(zhì)規(guī)定，決定了政府績(jī)效評(píng)估和企業(yè)績(jī)效評(píng)估具有同一性，這種同一性決定了企業(yè)績(jī)效評(píng)估可以借鑒和運(yùn)用到政府管理中來(lái)。因而，以可量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)評(píng)估政府自身機(jī)構(gòu)管理績(jī)效是有據(jù)可依的。

另一方面，現(xiàn)代政府以向社會(huì)和公眾提高優(yōu)質(zhì)和高效的服務(wù)為行為宗旨。政府作為一個(gè)特殊的組織實(shí)體，從社會(huì)管理者的角度來(lái)看，它是一個(gè)公共利益的代表，是全體公民意愿表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的渠道。政府的特殊性質(zhì)，決定了政府績(jī)效評(píng)估不只是一個(gè)純粹的內(nèi)部管理過(guò)程，而是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的綜合體系。政府績(jī)效評(píng)估不只體現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的追求，其核心應(yīng)是公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)程度與效果，是效率、效果和效益的綜合。政府為公眾提供的各項(xiàng)服務(wù)的質(zhì)量應(yīng)以公眾滿意度參照，否則政府行為的導(dǎo)向會(huì)脫離公眾。公眾對(duì)政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的滿意程度是政府行為的重要反饋途徑，根據(jù)公眾的反饋，政府才能發(fā)現(xiàn)政府管理活動(dòng)中存在的問(wèn)題和有待改進(jìn)的地方。因而，由社會(huì)公眾以公眾滿意度的定性指標(biāo)來(lái)評(píng)估政府的社會(huì)管理績(jī)效也是有據(jù)可依的。

三、政府績(jī)效評(píng)估的路徑選擇——層次的視角

從政府績(jī)效研究對(duì)象——政府自身的兩重性出發(fā)，可將政府績(jī)效分為機(jī)構(gòu)管理績(jī)效和社會(huì)管理績(jī)效兩個(gè)層次來(lái)進(jìn)行評(píng)估，在此，分別將其稱之為政府內(nèi)部績(jī)效和政府外部績(jī)效。政府績(jī)效的高低并非意指其中任意一個(gè)，而是政府內(nèi)部績(jī)效與政府外部績(jī)效的有機(jī)統(tǒng)一。

(一)不同政府績(jī)效的不同評(píng)估對(duì)象

1、政府內(nèi)部績(jī)效——政府內(nèi)部管理評(píng)估的結(jié)果表達(dá)

傳統(tǒng)行政管理范式過(guò)于注重公共部門與私營(yíng)部門之間的區(qū)別，嚴(yán)格兩種管理的非融性，而導(dǎo)致一面是私營(yíng)部門日益迅速的發(fā)展，另一面卻是日甚一日政府失靈現(xiàn)象的蔓延。所以，對(duì)于研究政府內(nèi)部績(jī)效而言，借鑒私營(yíng)部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術(shù)對(duì)提高政府自身工作效率和管理水平大有益處。這樣，必然的邏輯結(jié)論就是：政府績(jī)效是公共管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效率。在這一點(diǎn)上，政府內(nèi)部管理與私營(yíng)部門管理實(shí)質(zhì)差別不大。那么，建立高效低耗政府，從政府內(nèi)部來(lái)看是要講經(jīng)濟(jì)效率的。“在公共部門組織，愿意制定績(jī)效測(cè)量必定伴隨著一個(gè)對(duì)手績(jī)效性質(zhì)觀點(diǎn)的變化。公共部門組織必須脫離那種傳統(tǒng)的以行為或被提供的服務(wù)為中心的做法，而轉(zhuǎn)向可量化的結(jié)果、目標(biāo)和效果?！闭畠?nèi)部績(jī)效就是具體行政單位管理活動(dòng)的產(chǎn)出和投入之間的比率，這里的投入和產(chǎn)出都是政府本身僅限于內(nèi)部活動(dòng)的行政行為。政府內(nèi)部績(jī)效較為直接和顯現(xiàn)，側(cè)重于可以量化的經(jīng)濟(jì)效率，可以運(yùn)用若干個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)計(jì)算和考核。但是，政府內(nèi)部績(jī)效又不等同于經(jīng)濟(jì)效率，因?yàn)檎@一機(jī)構(gòu)的存在，它有比其他機(jī)構(gòu)更高的社會(huì)地位。換言之，政府績(jī)效和行政人員工作狀態(tài)的高低不僅僅只限于內(nèi)部管理，而是起到了一個(gè)社會(huì)示范的作用。因而，經(jīng)濟(jì)效率一詞是無(wú)法準(zhǔn)確表述政府內(nèi)部績(jī)效的，它更多地應(yīng)指效益，即效能與效率的總和。那么，在政府內(nèi)部績(jī)效的涵義中應(yīng)是包含經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益兩個(gè)層次的，應(yīng)明確的是，經(jīng)濟(jì)效益是政府內(nèi)部績(jī)效的主導(dǎo)內(nèi)容。

在具體測(cè)量中，以政府自身主導(dǎo)政府內(nèi)部績(jī)效評(píng)估為主要途徑，可以充分利用政府信息獲取方便和導(dǎo)向性強(qiáng)的長(zhǎng)處，以投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效率指標(biāo)為評(píng)估對(duì)象，以政府規(guī)模、政府工作效率、行政成本、行政效益、政府機(jī)關(guān)工作人員德能勤績(jī)等方面的表現(xiàn)為主要內(nèi)容，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和數(shù)學(xué)方法，通過(guò)收集、整理、計(jì)算反映考核對(duì)象情況的有關(guān)數(shù)據(jù)信息，得出評(píng)估結(jié)果。內(nèi)因是事物發(fā)展變化的根本原因，政府績(jī)效的好壞取決于政府內(nèi)部的管理的能力，要衡量政府的內(nèi)部管理能力就要進(jìn)行政府內(nèi)部績(jī)效評(píng)估。

2、政府外部績(jī)效——政府外部管理評(píng)估的結(jié)果表達(dá)

由于政府的公共性，即它是作為為社會(huì)服務(wù)的部門而存在，那么，它還要考慮如何履行公共責(zé)任，用好公共權(quán)力、提供公共道德和解決社會(huì)問(wèn)題，而這些活動(dòng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)是無(wú)法用側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效益的政府內(nèi)部績(jī)效來(lái)衡量的。因而，在政府為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和信息服務(wù)的過(guò)程中，它追求的是另一種截然不同的——政府外部績(jī)效。政府外部績(jī)效是將政府績(jī)效放在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中考察，由公共管理對(duì)社會(huì)的外在影響來(lái)評(píng)價(jià)政府績(jī)效，其中行政行為輸出指向是整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)。政府外部績(jī)效側(cè)重的是質(zhì)的把握，追求更多的是難以量化的社會(huì)效益，因而必須借助于其他形式來(lái)間接考核。也正是由于社會(huì)效益的難以測(cè)量性，決定了僅以社會(huì)效益衡量政府外部績(jī)效是難以把握其準(zhǔn)確性的，因而加入了成本投入這一指標(biāo)。即政府外部績(jī)效是社會(huì)效益與成本投入的組合，若在取得同樣社會(huì)效益的前提下，成本投入少的行政行為便有更高的政府外部績(jī)效；在同樣成本投入的情況下，社會(huì)效益愈高則政府外部績(jī)效愈高，在這個(gè)組合當(dāng)中，社會(huì)效益是前提和根本。

在具體測(cè)量中，由社會(huì)公眾對(duì)政府外部績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，可以充分利用社會(huì)公眾作為政府的服務(wù)對(duì)象這一優(yōu)勢(shì)地位所具有的最直接、最真實(shí)的感受，對(duì)政府部門的職能履行、廉政建設(shè)、執(zhí)法情況等整體表現(xiàn)情況進(jìn)行評(píng)估。以社會(huì)需求滿足程度指標(biāo)、可持續(xù)性經(jīng)濟(jì)福利指數(shù)、社會(huì)進(jìn)步指數(shù)、心理指數(shù)、政府質(zhì)量指標(biāo)為評(píng)估對(duì)象，以人民生活質(zhì)量、政治民主程度、社會(huì)穩(wěn)定與秩序、生態(tài)環(huán)境、科教文衛(wèi)等為主要內(nèi)容，以社會(huì)評(píng)估為主要途徑。

(二)總體上統(tǒng)一為科學(xué)合理的政府績(jī)效

1、政府內(nèi)部績(jī)效與政府外部績(jī)效的良性互動(dòng)

要實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效整體的提高，這并不是一個(gè)個(gè)體的問(wèn)題，更多要考慮的是兩者如何實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。政府內(nèi)部績(jī)效是政府外部績(jī)效的物質(zhì)基礎(chǔ)，只講政府外部績(jī)效而脫離了政府內(nèi)部績(jī)效，政府外部績(jī)效也會(huì)失去進(jìn)一步發(fā)展的依托和動(dòng)力。只有樹立起政府內(nèi)部績(jī)效的觀念，使有限的資金發(fā)揮更大的效益，才能使獲得更大的政府外部績(jī)效得到物質(zhì)上的保障。同時(shí)，政府外部績(jī)效又是政府內(nèi)部績(jī)效的前提，政府內(nèi)部績(jī)效要服從于政府外部績(jī)效，不然就會(huì)違背政府工作的宗旨。政府外部績(jī)效也是提高政府內(nèi)部績(jī)效的重要條件，高政府外部績(jī)效可以為提高政府內(nèi)部績(jī)效創(chuàng)造一個(gè)良好的外部大環(huán)境。

2、政府內(nèi)部績(jī)效與政府外部績(jī)效的關(guān)系

由于政府內(nèi)部行為與政府外部行為都寓于政府之中，那么，政府內(nèi)部績(jī)效與政府外部績(jī)效也不是截然分開的，而是統(tǒng)一于政府的。政府績(jī)效所內(nèi)含的兩個(gè)層次因其指標(biāo)的變化而各有高低之別，它們的一致性表現(xiàn)在：高政府內(nèi)部績(jī)效與高政府外部績(jī)效的組合；低政府內(nèi)部績(jī)效與低政府外部績(jī)效的組合。它們的非一致表現(xiàn)在：高政府內(nèi)部績(jī)效與低政府外部績(jī)效的組合；低政府內(nèi)部績(jī)效與高政府外部績(jī)效的組合?？傊?，高的政府績(jī)效是在高政府內(nèi)部績(jī)效與高政府外部績(jī)效的相互促進(jìn)中形成的。

因而在政府績(jī)效評(píng)估體系的整合中，必須把內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估結(jié)合起來(lái)，將政府各方職能統(tǒng)一起來(lái)，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和公眾滿意度銜接起來(lái)，將定量考核與定性考核互補(bǔ)起來(lái)，將政府自身評(píng)估與社會(huì)評(píng)估結(jié)合起來(lái)，對(duì)政府績(jī)效實(shí)施多角度、全方位的評(píng)估，以彌補(bǔ)單方評(píng)估的缺陷。

[責(zé)任編輯：王潤(rùn)秋]