一、縣鄉(xiāng)財政困難的表現(xiàn)形式

(一)財政收支矛盾日益突出

在公共財政框架下，根據(jù)受益原則，地方政府越來越多地被要求對地區(qū)性公共產(chǎn)品進行投資，因而與許多區(qū)域性公共產(chǎn)品受益人最接近的縣級政府必然增加了許多事權(quán)和責(zé)任。以呼和浩特市為例，2005年，該市旗縣級政府的地方財政一般預(yù)算收入共有26億元，旗縣級政府平均的地方財政收入為29079．44萬元。呼和浩特市的9個旗縣區(qū)中，賽罕區(qū)、新城區(qū)、回民區(qū)、玉泉區(qū)為市轄區(qū)，收入均過億元，且能實現(xiàn)收支平衡，而土左旗、托縣、和林縣、武川縣和清水河縣等5個旗縣中，有3個旗縣區(qū)的收入過億元，但都未能實現(xiàn)本級財政的收支平衡，而且本級財政收入與支出差距很大。武川縣財政支出缺口16316萬元，相當(dāng)于當(dāng)年財政收入的363．1％；清水河縣財政支出缺口13767萬元，相當(dāng)于當(dāng)年財政收入的316．4％；土左旗財政支出缺口22888萬元，相當(dāng)于當(dāng)年完成的財政收入的108．3％；和林縣財政支出缺口21040萬元，相當(dāng)于當(dāng)年完成財政收入的93-13％；托縣財政支出缺口20614萬元，相當(dāng)于當(dāng)年完成的財政收入的47．1％。

(二)各旗縣區(qū)財政收入不平衡，嚴(yán)重制約了地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展

經(jīng)濟決定財政，各旗縣區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的高低對財政能力的強弱有著決定性和直接性的影響，是旗縣區(qū)財力供給矛盾發(fā)展的內(nèi)因。在支出需求和成本相當(dāng)?shù)那闆r下，經(jīng)濟水平發(fā)展高的賽罕區(qū)、回民區(qū)、玉泉區(qū)稅源基礎(chǔ)寬廣，財源相對充足，財力規(guī)模較大，增長也較快。例如：賽罕區(qū)2001年財政收入8553萬元，2002年12525萬元．2003年26823萬元，2004年39523萬元，2005年48733萬元．2005年形成的財政收入是2001年的5．7倍，因此形成財政能力也較強；相反，土左旗、托縣、和林縣、武川縣、清水河縣經(jīng)濟發(fā)展水平低，財力結(jié)構(gòu)單一，稅基窄，其財力規(guī)模較小，財力水平較低，財力增長也較慢，財政能力也相對較弱。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)紛紛上劃，縣鄉(xiāng)分配關(guān)系扭曲

縣鄉(xiāng)財政發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政遇到的問題和矛盾最多。據(jù)初步統(tǒng)計，當(dāng)前縣鄉(xiāng)兩級工資拖欠和債務(wù)負擔(dān)約有80％以上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在尚未找到治本之策的情況下，通過職能上移、財權(quán)上劃的辦法，來緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中的問題，除了原先上劃的“七站八所”及國稅、地稅、工商、技術(shù)監(jiān)督等部門被先后上劃外，農(nóng)村中小學(xué)生教師工資上劃和農(nóng)村中小學(xué)收費脫離戶管理后，給縣鄉(xiāng)財政帶來了很大的負面效應(yīng)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面看，一些職能和財權(quán)上劃后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要任務(wù)只剩下本級政府幾十人的工資支出，其預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督方面的職能形同虛設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府、一級財政的職能受到嚴(yán)重削弱。從縣級層面看，農(nóng)村中小學(xué)教師工資上劃后，一方面變分散矛盾為集中矛盾，增加了縣級財政壓力；另一方面導(dǎo)致上劃人員的工資高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員，從而造成了新的矛盾。這種被扭曲的縣鄉(xiāng)財政分配關(guān)系將進一步弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，使縣鄉(xiāng)兩級財政的運行狀況趨于復(fù)雜。

二、旗縣區(qū)財政困難成因分析

(一)經(jīng)濟因素

近幾年來，呼和浩特市縣域經(jīng)濟發(fā)展整體上取得了一定的成就。但真正意義上的縣域經(jīng)濟發(fā)展并不理想，突出表現(xiàn)在大部分旗縣區(qū)經(jīng)濟總量規(guī)模較小，除新城區(qū)、回民區(qū)、玉泉區(qū)、賽罕區(qū)4個市轄區(qū)區(qū)屬經(jīng)濟總量(GDP)相對較大外，其余旗縣經(jīng)濟總量水平相對較低，只占全市GDP的28．6％。

2005年全市GDP為743．66億元，人均約29049元；財政收入81．88億元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入12150元；農(nóng)牧民人均純收入4631元。但各旗縣區(qū)發(fā)展很不平衡，GDP最高的新城區(qū)達到148．54億元，最低的清水河縣只有12．3億元，只相當(dāng)于新城區(qū)的8．28％。新城區(qū)人均GDP是全市的1．57倍；而人均GDP最低的清水河縣，只有全市人均GDP的31％。財政收入最高的賽罕區(qū)達到8．6億元，而最低的清水河縣只有0．4億元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入高于全市平均水平的新城區(qū)、賽罕區(qū)人口占全市城鎮(zhèn)人口的32．32％，最高的新城區(qū)達到14229元，其余7個旗縣區(qū)尚有占全市67．68％的城鎮(zhèn)居民人均收入低于全市平均水平，最低的清水河縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入只占全市的一半。農(nóng)牧民人均純收入最低的武川縣只占農(nóng)牧民人均純收入最高的回民區(qū)的37．43％。從以上分析中可以看到，呼和浩特市旗縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平極不平衡，4個市轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平較好，而5個旗縣的經(jīng)濟發(fā)展水平較落后。

2002年，呼和浩特市實行了下調(diào)稅源的新的財稅體制，為市4區(qū)區(qū)域經(jīng)濟注入了新鮮血液，而且也給市4區(qū)帶來了大量的稅源。這從另一個側(cè)面反映了旗縣區(qū)自身財源不足，結(jié)構(gòu)單一，過分依賴區(qū)域內(nèi)大中型企業(yè)的現(xiàn)狀。5個旗縣中，財政收入較好的和林縣和托縣，也是依靠大企業(yè)的發(fā)展實現(xiàn)了縣域經(jīng)濟的壯大。托縣依托周邊地區(qū)豐富的煤炭資源，引進建設(shè)了國家級重點項目——大唐托電項目，并以此為依托開發(fā)建設(shè)了電工業(yè)園區(qū)，初步形成了電力、生物制藥、冶金、化工、航天生物工程5大支柱產(chǎn)業(yè)。和林縣依托牛、華歐、宇航人等龍頭企業(yè)，成功培育形成了乳、肉、薯、沙棘檸條4大產(chǎn)業(yè)鏈，收到“農(nóng)民增收、企業(yè)發(fā)展、財政改善”的效果。

城鎮(zhèn)化的進程不快。由于呼和浩特市城鎮(zhèn)化布局密度低、城市人口規(guī)模小、城鎮(zhèn)經(jīng)濟占地區(qū)經(jīng)濟比重不高、農(nóng)業(yè)人口多，城市化對促進整個國民經(jīng)濟發(fā)展，特別是推進工業(yè)化的作用還沒有充分發(fā)揮出來，對地區(qū)經(jīng)濟的輻射帶動作用也不強。

(二)體制因素

財政管理體制不完善。一是收入上移，稅源不足。國家先后增值稅的75％、消費稅的100％、企業(yè)所得稅和個人所得稅的60％，上劃作為中央級收入，而留給地方的只是一些數(shù)額小、零散、不穩(wěn)定和征收成本較高的小稅種，縣鄉(xiāng)公共開支缺少必要的稅收來源。加之國家出臺一系列減收增支政策，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)收入來源渠道狹窄，支出增長快，超出縣鄉(xiāng)財政承受能力；二是財力上劃，層層分割，使縣鄉(xiāng)財政成為最弱的兩級財政；三是支出下移，責(zé)任下推，財政體制改革始終沒有解決好財權(quán)劃分模式與“事權(quán)”(職責(zé))劃分模式不對稱的問題。

轉(zhuǎn)移支付的力度不夠。在自主收入本來就少的情況下，得到的撥款又少，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財政總收入不足。政府財權(quán)、事權(quán)劃分不對稱。財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小，結(jié)構(gòu)不合理，且缺乏監(jiān)督，安排隨意性大，標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，立法不完善。

(三)社會因素

思想觀念上的錯誤認識。由于老百姓長期受計劃經(jīng)濟時期國家統(tǒng)收統(tǒng)支做法的影響，認為政府應(yīng)該包辦一切事務(wù)，作為財政來講，就要為這些事務(wù)的解決提供財力保障，這給財政部門帶來了沉重的負擔(dān)，尤其是基層財政，他們直接面對的是廣大人民群眾的訴求，而基層財政部門掌握的資金有限，并且受到上級管理部門的監(jiān)管，這就形成了事權(quán)和財權(quán)的矛盾。

近幾年，農(nóng)村市場啟而不動，根子在于農(nóng)民的生活方式離市場經(jīng)濟太遠，農(nóng)民對城市的依賴度低，形不成對工業(yè)品需求旺盛的市場。這是城鄉(xiāng)割裂的“二元化”社會結(jié)構(gòu)所致。

現(xiàn)行干部考核任用辦法存在缺陷，財政供養(yǎng)人員龐雜，財政負擔(dān)的剛性支出越來越大。旗縣領(lǐng)導(dǎo)調(diào)任頻繁，使干部急功近利的短期行為比較普遍，許多旗縣的政績工程“遍地開花”，而旗縣領(lǐng)導(dǎo)一走了之，該提拔的提拔，該異地做官的做官，虛假的政績和沉重的債務(wù)負擔(dān)影響不到旗縣領(lǐng)導(dǎo)的仕途。同時，沒有建立嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)干部離任的財政財務(wù)和資產(chǎn)審計制度，使旗縣的資金緊缺，資金管理松散與資金浪費現(xiàn)象并存。

由于呼和浩特市旗縣經(jīng)濟不發(fā)達，可供選擇的就業(yè)范圍窄，相對來說吃財政飯的部門收入水平相對較高而且比較穩(wěn)定，造成了擇業(yè)人員在就業(yè)時總是選擇這些行業(yè)、部門作為第一目標(biāo)，財政負擔(dān)的人員越來越多。2005年旗縣財政負擔(dān)人員達到39716人，全年工資性高達4．59億元，占到旗縣財政支出的40．2％。

三、解決縣鄉(xiāng)財政困難的建議

(一)支持縣域經(jīng)濟發(fā)展，做大縣鄉(xiāng)財政“蛋糕”

加速培育縣域經(jīng)濟新的增長點，創(chuàng)新地方財源建設(shè)新思路，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)財政收入快速增長。必須立足于市場的發(fā)展來獲取財源，創(chuàng)新生財觀念，通過滿足公共需求，建立公共財政體系，為市場經(jīng)濟創(chuàng)造良好的秩序和環(huán)境，促進經(jīng)濟的快速發(fā)展。實行公共財政本身，就包含著財源建設(shè)的重要內(nèi)容，而且是更加宏觀的財源建設(shè)，它能促進整個社會經(jīng)濟的總體發(fā)展，進而帶來更多的直接財源和間接財源。

創(chuàng)建優(yōu)良經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，發(fā)揮軟環(huán)境的硬作用。本著人無我有，人有我優(yōu)的原則，用優(yōu)惠政策吸引投資者、留住投資者、保護投資者、致富投資者?？梢圆扇≌鲑Y、企業(yè)出資、招商引資、社會籌資等辦法，對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施進行大規(guī)模建設(shè)。城市管理上，把強化管理和體制創(chuàng)新結(jié)合起來，理順區(qū)街關(guān)系，明確責(zé)任，促進城市管理步入市場化軌道，走出一條城市經(jīng)營和管理的新路。

(二)調(diào)整和完善現(xiàn)行財政體制，科學(xué)合理劃分財權(quán)與事權(quán)

明確各級政府的支出責(zé)任，做到財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。完善縣鄉(xiāng)財政體制。創(chuàng)造縣鄉(xiāng)財政解困的體制環(huán)境，切實為縣鄉(xiāng)財政解困減負。

(三)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度

規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，要以公共服務(wù)能力的均等化為目標(biāo)，以標(biāo)準(zhǔn)收入、支出作為分配財力的基礎(chǔ)，通過更好地衡量支出需求和財政能力來完善目前所使用的公式化的激勵機制，逐步合并一些具有一般轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的補助項目，提高具有均等化作用的轉(zhuǎn)移支付比重。

(四)嚴(yán)格財政管理，促進財政的法制化建設(shè)

完善理財法制環(huán)境，依法編制和執(zhí)行預(yù)算，增強預(yù)算約束力。深化預(yù)算制度改革，整合政府財力資源。加強機構(gòu)和人員編制管理，壓縮財政供養(yǎng)范圍。加強政府債務(wù)管理，化解債務(wù)風(fēng)險。

解決縣鄉(xiāng)財政困難是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能畢其功于一役。需要采取切實有效的政策與措施，加快制度、體制和機制創(chuàng)新。只要堅持標(biāo)本兼治，多管齊下，綜合治理，持之以恒，才能走活解決縣鄉(xiāng)財政困難這盤棋。