摘要：新形勢下，農村人口貧困問題十分嚴峻，迫切需要建立農村社會保障制度，特別是農村最低生活保障制度。本文通過對內蒙古自治區(qū)農村低保制度建設現狀分析，指出存在的問題，提出了加強農村低保制度建設的對策。

關鍵詞：農村 最低生活保障 對策研究

一、當前內蒙古農村低保制度建設現狀和存在的問題

農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收人難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救濟制度。建立農村最低生活保障制度既能及時有效地保障農民群眾的基本生活權益，促進農村社會經濟穩(wěn)定協調發(fā)展，也是能否盡快建立與完善農村保障制度的關鍵。

(一)內蒙古農村低保制度建設現狀

農村貧困是一個眾所周知的事實。內蒙古自治區(qū)的農村貧困，不單是農民收入低、旗縣財政底子薄、農村基礎設施落后，它還包括了農民現有知識和文化的短缺、法制信息的閉塞、教育和科學的落后、衛(wèi)生和保障的低下等一系列問題。內蒙古屬于經濟欠發(fā)達地區(qū)，總人口2384.4萬人，其中農牧民1382.1萬人。據初步統(tǒng)計，全區(qū)有貧困人口150萬人，其中絕對貧困人口80萬人。從全區(qū)101個旗縣來看，有國貧旗縣31個，區(qū)貧旗縣29個。在農村，傳統(tǒng)的社會救濟是對五保戶、特困戶實行不定期、不定量的臨時救濟，這雖然在一定程度上緩解了他們的困難，但這種方式有一定的隨意、臨時性。特別是對優(yōu)撫對象的老弱病殘和無勞動能力的人，一年一度的年關臨時送溫暖難以解決他們長期生活困難問題。為此，自治區(qū)黨委、政府高度重視解決農村困難群眾的基本生活問題，把為農村牧區(qū)特殊困難群眾解困工作納入全面建設小康社會的奮斗目標，決定從2006年在全區(qū)全面實行農村牧區(qū)最低生活保障制度，逐步建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)困難群眾的社會保障體系。2006年全區(qū)共支出農村牧區(qū)低保補助資金1.7億元，保障農牧民困難群眾42.75萬人，年人均救助標準達397元，有37個經濟條件較好的旗縣區(qū)實行了分類施保。全區(qū)農村牧區(qū)低保補助資金社會化發(fā)放率已達到80％，保證了農村牧區(qū)低保對象及時、足額領到了低保金，保障了農村牧區(qū)困難群眾的基本生活，促進了自治區(qū)經濟和社會和諧發(fā)展。

(二)存在的主要問題

1 農村家庭收入具體計算方法尚需規(guī)范

各地在審查、審核困難家庭的收入計算雖有統(tǒng)計局提供的計算農村家庭收入辦法，但在實際執(zhí)行時把握和確切計算還有難度，如什么收入應納入計算范圍，什么收入可以不予計算，目前還缺乏統(tǒng)一規(guī)定，各地在執(zhí)行的過程中存在著差異。具體表現：一是收入難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大隨意性。二是收入的不穩(wěn)定性。除農作物收成的季節(jié)性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性。三是由于我國對居民收入監(jiān)控體系不完善，隱性收入難以核定，特別是農牧民的隱性收入不愿如實反映，給家庭收入的核定帶來了困難。

2 農村低保對象界定標準上的困難

在農村低保制度對象確定上，自治區(qū)規(guī)定凡常年居住在當地、且具有當地戶口，上年度家庭收入低于戶籍所在旗縣當年農村最低生活保障標準的農村居民，均可以納入當地農村最低生活保障范圍。但和城鎮(zhèn)居民相比，農村居民家庭收入有其自身特點，使得在收入界定上存在一定困難，導致對低保對象審核困難，難以嚴格界定。在當前，一些國家級貧困旗縣、自治區(qū)級貧困旗縣、偏遠山區(qū)農村尚未解決溫飽問題，正常勞動力家庭、在正常的年份所獲收入都只能勉強維系基本農業(yè)生產、生活的需要，如果遇到自然災害、家中有人生病、有孩子上學，那就會入不敷出，生活相當困難。個別地方還存在人戶分離，把年老父母與子女分開，單獨由父母申請低保，而把應由子女承擔的贍養(yǎng)義務推給政府。農村\"32保戶”和特困戶是否納入農村低保范圍，全國還未有統(tǒng)一的政策，為低保對象確定增加了一定困難。

3 低保資金難以落實到位

目前農村低保制度主要是各省市、自治區(qū)根據實際的情況主動建立的，低保資金也主要由自治區(qū)及盟市、旗縣財政負擔，中央沒有承擔任何的支出職責。對于內蒙古自治區(qū)這樣經濟不發(fā)達地區(qū)來說，資金供給保障上顯得捉襟見肘。主觀上，部分基層政府部門對農村低保工作的重要性認識不到位，安排農村低保資金不足，甚至造成低保資金的擠占挪用；客觀上，農村低保資金來源渠道單一，完全依賴財政投人。不少困難旗縣的財政入不敷出，尚屬吃飯財政，人均財力很低，難以調整財政支出結構，依靠財政解決城市低保問題已勉為其難，對面更廣、量更大的農村低保，供需矛盾突出，資金缺口難以彌補，這是制約農村低保工作整體推進的一個客觀問題。

4 管理體制難以適應形勢的變遷

在戶籍制度改革、人口流動頻繁的新形勢下，農村低保工作的管理難度進一步加大，由于農村牧區(qū)居民居住地相對分散，而基層民政部門人員配備較少，工作手段落后，僅由鄉(xiāng)村兩級逐一調查核實低保對象的工作量較大，導致低保工作程序的粗放。由于工作程序規(guī)定上的不細致，基層工作監(jiān)督機制不健全以及農村低保工作監(jiān)督客觀的難度，又助長了基層工作的粗放化，由此導致了申請資格審查、確定保障對象、執(zhí)行保障標準、發(fā)放保障資金、進行動態(tài)管理、保存工作文件和落實優(yōu)惠等各個環(huán)節(jié)的隨意性，甚至導致一些違規(guī)事件出現，如低保資金的擠占挪用。

5 農村低保制度與相關制度的配套銜接問題

低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求，缺乏相關配套的救助措施和優(yōu)惠政策，保障對象是很難擺脫貧困的，即使暫時擺脫貧困，也會因為多方面原因而重返貧困，農村牧區(qū)因病返貧、因學返貧等頻繁發(fā)生。如在生產、就業(yè)、就學、就醫(yī)、住房、減免義務工、從事個體經營等方面給予必要的照顧和政策扶持，并減少或免除政府收費以及對患大病的農村“五保戶”和貧困農民家庭實施醫(yī)療救助等。

6 農村低保法規(guī)制度建設不完善

在社會保障的法律制度建設方面，農村遠落后于城市，隨著1999年9月《城市居民最低生活保障條例》的出臺，城市居民最低生活保障權利以法律的形式得到保障，但對農村低保國家沒有出臺統(tǒng)一的法規(guī)和政策。雖然我區(qū)的農牧民最低生活保障已初步納入規(guī)范化軌道，但尚未從立法上保障廣大農民作為國家公民所應享有的受保障權利，只是根據自治區(qū)政府制定的相關政策開展的，農村低保需要進一步建立和完善法規(guī)制度。

二、進一步完善農村低保制度的對策

在目前我國的農村社會保障體制尚未建立，而國家財政又無資金投入的情況下，將城鄉(xiāng)低保工作納入法制化管理軌道，在全區(qū)范圍內實行農村最低社會保障制度，進一步完善農村低保制度是非常必要的。

(一)探索和完善農村特困家庭收入的計算辦法，嚴格界定低保對象，增強政策的可操作性

針對農村牧區(qū)低保實施中家庭收入難以核定問題，自治區(qū)政府相關部門要組織專家和工作人員，深入農村牧區(qū)，積極開展專題調研，結合實際探索制定農牧民家庭收入核定的措施和辦法。嚴格低保對象的范圍，經過認真核實和調查，將符合條件的特困群眾全部納入保障范圍。要在全面調查了解掌握貧困家庭的成員結構、收入水平、生活費支出、致貧原因等情況的基礎上，結合最低生活保障標準的確定，分類別、分情況制定出屬于保障對象的條件與范圍，嚴格按審批程序進行。對于突發(fā)性自然災害造成困難的群眾，在當年將按照現行的救災救濟制度，通過救災資金給予臨時救助和救濟，次年在低保動態(tài)管理中，按政策統(tǒng)一評定低保對象。

(二)科學確定農村最低生活保障標準

確定農村最低生活保障標準的基本要求是，既要能保障農村牧區(qū)貧困人口的最低生活，又要能防止保障標準過高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。其主要考慮因素，一是維持農牧民最基本生活的物質需要。各地要在認真調查研究的基礎上，準確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出。二是農村牧區(qū)經濟發(fā)展水平。主要考慮當地的人均國民生產總值、農民人均純收入等指標。三是地方財政的承受能力。四是物價上漲指數。由于以上因素是不斷變化的，保障標準應隨著這些因素的變化而每年調整一次。各地也應在綜合考慮以上因素的基礎上，確定一個科學可行的最低生活保障標準的參照系數。

(三)合理籌集農村最低生活保障資金

在實際工作中，保障資金可由自治區(qū)和地方各級政府合理分擔，社會捐贈和社會互助等作補充。各級政府應將農村最低生活保障資金列入財政預算。自治區(qū)要加強監(jiān)督和檢查，繼續(xù)抓好地方負擔的資金的落實，確保地方低保資金如數進入專戶，保證低保金及時足額發(fā)放。同時，要根據低保資金管理有關規(guī)定，進一步研究和完善自治區(qū)低保資金獎勵和約束辦法，建立農村低保資金投入長效機制。要積極采取措施，爭取中央的財政或政策支持。解決這一問題的根本出路在于征收社會保障稅，建立社會最低生活保障專項基金。

(四)完善農村低保管理體制

借鑒城市低保管理工作的成功經驗，農村低保工作可實行政府統(tǒng)一協調、民政統(tǒng)一歸口管理、部門盡責聯動的管理模式。一是加強基層管理結構和網絡建設，實現農村低保信息網絡化；二是堅持工作中心下移，夯實低保工作基礎，實現農村低保管理規(guī)范化；三是嚴格貫徹屬地管理原則，即以戶口所在地作為低保救助管理的基本單元，無論困難人員在何地，工作單位歸屬何處，都必須納入戶口所在地的街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，實現農村低保管理屬地化。

(五)落實農村低保配套措施

各級民政部門加強同財政、勞動保障、工商、稅務、教育、衛(wèi)生、房管及水、電等部門的溝通與協調，探索實行住房救助、醫(yī)療救助和教育救助等辦法和措施，使全區(qū)的低保工作真正形成部門齊抓共管、社會互助互濟的良好社會氛圍。努力做到農村最低生活保障方式靈活多樣，既可發(fā)放救濟金，又可發(fā)放實物，亦可給予優(yōu)惠政策，實現多方扶貧和救助，讓改革開放取得的成果惠及農牧民，切實解決農村牧區(qū)特困人口的生活困難，收到良好的社會救助效果。

(六)建立和完善農村低保政策法規(guī)

最低生活保障制度本質上就是由法律賦予每個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供最低物質生活需要的社會保障制度。它是現代社會每個公民應該享有的生存權利，也是國家對其公民的義務。因此，國家和自治區(qū)要盡快出臺相關法律法規(guī)，對農村低保制度實施主體的權責作出明確規(guī)定與說明，使之走上法制化軌道。如國家盡快出臺農村低保條例，以法規(guī)的形式將農村低保納入社會保障的保護范圍，并及時促使自治區(qū)出臺相應的具體實施辦法，上升到法律的層面，通過相關的制度和辦法來加大農村低保建設的力度，規(guī)范農村低保的操作，保障農村居民的合法權益。