2004～2007年，我國(guó)政府先后出臺(tái)了4個(gè)“一號(hào)”文件，啟動(dòng)并積極展開新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村金融體制改革被列入新農(nóng)村建設(shè)和金融改革的重點(diǎn)。但新農(nóng)村建設(shè)受到諸多金融因素的制約，找出其癥結(jié)所在，成為關(guān)鍵一步。

一、金融市場(chǎng)發(fā)育不良

(一)農(nóng)村金融供給不足與流失嚴(yán)重同時(shí)并存

目前農(nóng)村金融資金不僅“貧血”嚴(yán)重，而且“失血”也相當(dāng)嚴(yán)重。金融機(jī)構(gòu)直接投放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的貸款所占比重較低。農(nóng)村信貸資金需求的廣泛性和分散性與金融機(jī)構(gòu)信貸資金管理的集中性和局限性之間存在著矛盾，導(dǎo)致信貸人員為降低個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)，多以傳統(tǒng)的小額農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)為主，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)、加工業(yè)以及其它經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的信貸調(diào)查和貸款發(fā)放。資金流失渠道主要有：一是基層國(guó)有商業(yè)銀行通過上存的方式致使大量農(nóng)村資金流向中心城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。二是郵政儲(chǔ)蓄“貼水”攬儲(chǔ)方式轉(zhuǎn)移了相當(dāng)部分農(nóng)村資金。三是農(nóng)村信用合作社在贏利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，把資金更多地投向獲利機(jī)會(huì)較大的非農(nóng)領(lǐng)域。

(二)農(nóng)村金融交易成本和信貸風(fēng)險(xiǎn)高

農(nóng)村信貸一是信貸需求主體數(shù)量大，高度分散，經(jīng)營(yíng)規(guī)模?。欢寝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性強(qiáng)，周期長(zhǎng)，受自然資源和自然災(zāi)害影響大；三是農(nóng)民收入水平遠(yuǎn)低于城市，戶均擁有的財(cái)富和抵押品嚴(yán)重不足；四是近年來農(nóng)村人口流動(dòng)性增大，變動(dòng)范圍廣，增加了貸款回收難度，易產(chǎn)生新的呆壞賬。這些特點(diǎn)決定了農(nóng)村金融的交易成本和信貸風(fēng)險(xiǎn)都很高，加劇了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金短缺的緊張度。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)是造成農(nóng)村金融交易成本和信貸風(fēng)險(xiǎn)高的直接原因。

(三)農(nóng)村金融發(fā)展的步伐明顯滯后

農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展落后于城市金融市場(chǎng)：一是農(nóng)村金融市場(chǎng)及金融工具發(fā)展滯后，現(xiàn)代化的有價(jià)證券交易系統(tǒng)根本未能延伸到農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村居民能夠參與交易的金融商品相當(dāng)有限；二是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)技術(shù)裝備水平差，全國(guó)多數(shù)農(nóng)村信用社仍沒有實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化和全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，加劇了競(jìng)爭(zhēng)的不公平程度；三是我國(guó)農(nóng)村金融供給形式以間接融資為主，直接融資嚴(yán)重滯后。

(四)農(nóng)村金融產(chǎn)品單一

農(nóng)村金融產(chǎn)品只限于存款、取款、貸款和一般的匯兌。交易通常以現(xiàn)金方式進(jìn)行，城市中普遍使用的信用卡和廣泛運(yùn)用的票據(jù)業(yè)務(wù)在農(nóng)村難以開展。在農(nóng)村由于金融組織體系不健全，貸款利率定價(jià)機(jī)制的不完善，農(nóng)村貸款主體利率承受能力弱，使利率政策在支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的政策導(dǎo)向作用不能發(fā)揮。加之信用社貸款利率的“一浮到頂”，加大了農(nóng)民利用資金的成本，利率杠桿作用下降。

(五)“金融支持”被“金融扶持”簡(jiǎn)單地替代

政府對(duì)農(nóng)村信用合作社堅(jiān)持為“三農(nóng)”服務(wù)的方向是非常明確的，但在政策執(zhí)行中，將需要政策性金融來完成的“金融扶持”與可以由商業(yè)性金融及合作金融來完成的“金融支持”相混淆，僅強(qiáng)調(diào)資金的發(fā)放對(duì)象，導(dǎo)致了低層次的金融扶持，使農(nóng)村信用合作社資金流向問題出現(xiàn)財(cái)政化傾向。尤其在小額農(nóng)貸的發(fā)放中側(cè)重于搞分配，把借貸資金作為政府福利來對(duì)待，降低了其社會(huì)價(jià)值，沒有發(fā)揮資金的效能。

二、農(nóng)村金融體系的缺陷

(一)農(nóng)村信用社的“城市化”

由于商業(yè)化改革，農(nóng)村信用合作社的“城市化”特征非常明顯，直接表現(xiàn)為農(nóng)村信用合作社網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置的城鎮(zhèn)化、資金流向的城市化和從業(yè)人員的城鎮(zhèn)居民化。農(nóng)信社的貸款實(shí)際上只覆蓋了20％左右的農(nóng)戶，大量資金沒有用于農(nóng)村，而是被抽調(diào)到了城市用于城市建設(shè)、投資購買各類債券和向其他金融機(jī)構(gòu)拆出資金等。

(二)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的“非農(nóng)化”

中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行在經(jīng)歷“分脫”之后，自身經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略發(fā)生大的轉(zhuǎn)變，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行了大量撤并。農(nóng)業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)的視角和策略也從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向城市工商業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，遺留下的巨大農(nóng)村金融真空至今未完全彌補(bǔ)。

(三)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的弱功能化

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的機(jī)構(gòu)僅設(shè)到縣一級(jí)，主要是針對(duì)特殊的企業(yè)群體提供信貸資金的支持，根本不與個(gè)體農(nóng)戶發(fā)生信貸業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍狹窄，主要局限于糧、棉、油的貸款發(fā)放，對(duì)于農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策性的業(yè)務(wù)沒有涉及，其政策性作用正漸漸地喪失。

(四)中央銀行政策意圖貫徹的扭曲化

中央銀行通過發(fā)放對(duì)農(nóng)村信用社再貸款來調(diào)整農(nóng)村信貸結(jié)構(gòu)，直接向農(nóng)村金融市場(chǎng)供給資金，解決農(nóng)民貸款難問題，并促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增加農(nóng)民的收入。但是人民銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)通過監(jiān)督、管理，為確保每筆支農(nóng)再貸款下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)而使農(nóng)信社付出了大量的人力、物力，從總體觀察和統(tǒng)計(jì)分析，中央銀行支農(nóng)再貸款并沒有到達(dá)其原來設(shè)計(jì)的政策效果。

(五)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的低保障化

由于我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“三低三高”的特點(diǎn)，即低保費(fèi)、低收費(fèi)、低保障和高風(fēng)險(xiǎn)、高成本、高賠付，加上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系尚未完善，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的保障作用未能較好地發(fā)揮出來。一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求不足，吸引力不強(qiáng)；二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)大；三是政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度不夠；四是我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系缺失。

(六)民間金融的體外運(yùn)行化

20世紀(jì)80年代中期以來，非正規(guī)金融逐漸開始活躍在農(nóng)村，主要形式有私人借貸(包括高利貸)、各種基金會(huì)、地下錢莊、信用委托等。由于非正規(guī)金融具有分散性、自發(fā)性、趨利性的特點(diǎn)，使其一直游離于現(xiàn)行金融體制之外，處于地下狀態(tài)，其作用難以得到發(fā)揮。同時(shí)，非正規(guī)金融(民間金融)活動(dòng)的頻繁性、隱蔽性及其“體外循環(huán)性”，加劇了中央銀行對(duì)一定時(shí)期社會(huì)信用和社會(huì)資金的總量統(tǒng)計(jì)與預(yù)算的困難，加大了宏觀調(diào)控的難度，使國(guó)家運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策所進(jìn)行的宏觀調(diào)控難以達(dá)到目標(biāo)。

(七)改革前的農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)異化

改革前的農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)只提供儲(chǔ)蓄存款服務(wù)，不提供貸款服務(wù)，也抑制了農(nóng)村金融的發(fā)展。

三、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部機(jī)制不健全

(一)股權(quán)結(jié)構(gòu)不規(guī)范

農(nóng)村信用社股權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)小額、分散的特點(diǎn)，從而對(duì)深化農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)產(chǎn)生一定程度的阻滯，削弱了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)內(nèi)生地產(chǎn)生良好機(jī)制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

(二)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不真實(shí)

農(nóng)村信用社成立以來，產(chǎn)權(quán)的主體一直是模糊的。農(nóng)民是組成合作制的主體，但它一直由政府控制并運(yùn)行，入股農(nóng)民無權(quán)監(jiān)督管理農(nóng)村信用社，農(nóng)民入股資金就成為象征性的。在農(nóng)村信用社改革的過程中，為獲得中央銀行發(fā)行的專項(xiàng)票據(jù)的資金支持，滿足中央銀行發(fā)行專項(xiàng)票據(jù)的條件，農(nóng)村信用社需在短期內(nèi)完成增資擴(kuò)股計(jì)劃，其股本金存在虛擬化和不真實(shí)的現(xiàn)象，從而生成不是真正意義上的股東，使農(nóng)村信用社的內(nèi)部機(jī)制和外部監(jiān)督很難有實(shí)質(zhì)性的加強(qiáng)。

(三)股權(quán)的約束作用不強(qiáng)

農(nóng)村信用社的“三會(huì)(社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì))”建制率雖較高，但多流于形式，股權(quán)的約束作用未得到實(shí)質(zhì)性發(fā)揮，公司治理水平也未見明顯提高。其根本原因：一是農(nóng)村信用社服務(wù)“三農(nóng)”的政策定位決定了行政因素在改革及農(nóng)信社控制權(quán)的制度安排上起主導(dǎo)作用，農(nóng)信社管理層在決策和經(jīng)營(yíng)管理中更多地關(guān)注政府導(dǎo)向，改進(jìn)公司治理的動(dòng)力不足。二是在分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)下，單個(gè)股東基于對(duì)監(jiān)控成本的考慮，存在“搭便車”心理而放棄對(duì)農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)監(jiān)管權(quán)，給內(nèi)部人控制留下了很大空間。三是農(nóng)村信用社管理層與政府、股東、監(jiān)管方之間存在信息不對(duì)稱問題，為內(nèi)部人控制提供了條件。

(四)內(nèi)控機(jī)制不健全

由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，農(nóng)村信用社在實(shí)現(xiàn)法人治理過程中，容易形成經(jīng)營(yíng)者大權(quán)獨(dú)攬的內(nèi)部人控制現(xiàn)象。從發(fā)展階段上看，農(nóng)村信用社雖然建立了“三會(huì)”等制度，但主要負(fù)責(zé)人事實(shí)上集三權(quán)(決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、人事權(quán))于一身的問題尚未能從根本上得以解決。

(五)基層社自主權(quán)不充分

主要體現(xiàn)在：貸款權(quán)限不充分。省聯(lián)社控制著縣級(jí)農(nóng)村信用社的貸款權(quán)限。省聯(lián)社對(duì)縣級(jí)農(nóng)村信用社的質(zhì)押貸款、抵押貸款、保證貸款、信用貸款都做出了詳細(xì)規(guī)定，超過權(quán)限需報(bào)省聯(lián)社審批。而省聯(lián)社又無力掌控每一筆信貸業(yè)務(wù)的具體情況，由此就易產(chǎn)生不良貸款。

基層信用社資金營(yíng)運(yùn)權(quán)不充分。省聯(lián)社成立了資金營(yíng)運(yùn)中心，承擔(dān)全省農(nóng)村信用社資金調(diào)劑融通和資金運(yùn)用管理，基層信用社按規(guī)定不得從事同業(yè)拆借、系統(tǒng)內(nèi)資金調(diào)劑及全國(guó)銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)及債券市場(chǎng)的業(yè)務(wù)。這樣使基層信用社的業(yè)務(wù)單一，只剩下了單純的存、貸款業(yè)務(wù)，削弱了農(nóng)村信用社經(jīng)理人員(經(jīng)營(yíng)者)對(duì)金融市場(chǎng)資金供給、利率變動(dòng)等方面的敏感度和應(yīng)變能力，不利于他們?cè)诮?jīng)營(yíng)過程中做出正確的決策。

(六)經(jīng)營(yíng)效率不高

由于農(nóng)信社在農(nóng)村金融市場(chǎng)上處于事實(shí)上的壟斷地位，缺乏來自外部的良性競(jìng)爭(zhēng)，因此其改善內(nèi)部管理、加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)控制的壓力不足，這無疑也是農(nóng)信社資產(chǎn)質(zhì)量不高、經(jīng)營(yíng)效率低下的一個(gè)重要原因。

(七)行政管理的“錯(cuò)位”

由于省聯(lián)社沒有利潤(rùn)來源，不能回報(bào)股東和社員，加之行政權(quán)力對(duì)省聯(lián)社人事管理介入的不可避免，造成對(duì)股東和社員人事選舉權(quán)的直接和間接剝奪；由于人事權(quán)的喪失，造成對(duì)高管制約措施的無法落實(shí)，必然導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的相應(yīng)喪失和行政管理的錯(cuò)位。

四、農(nóng)村金融人才匱乏、金融服務(wù)的創(chuàng)新能力薄弱

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的職員大多來自于轉(zhuǎn)業(yè)軍人或本機(jī)構(gòu)的關(guān)系子女，他們文化程度不高(高中學(xué)歷居多)，管理和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)缺乏，真正的金融專業(yè)大學(xué)、?？飘厴I(yè)生很難進(jìn)入或因在基層而不愿進(jìn)入。同時(shí)農(nóng)村信用社的黨組織關(guān)系隸屬地方黨委，行政干預(yù)問題嚴(yán)重，信用社負(fù)責(zé)人的選任實(shí)際上是政府決定，信用社法人地位和社員選舉權(quán)沒有得到應(yīng)有的尊重，再加上農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)又不注重金融人才的培訓(xùn)，使人才嚴(yán)重匱乏，金融創(chuàng)新能力不強(qiáng)。

五、農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境不佳

農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境是整個(gè)金融生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，是金融生存發(fā)展的外部環(huán)境和基礎(chǔ)條件的總和中的主要構(gòu)成部分，涵蓋法律、社會(huì)信用體系、會(huì)計(jì)與審計(jì)準(zhǔn)則、中介服務(wù)體系、企業(yè)改革的進(jìn)展及銀企關(guān)系等內(nèi)容。加強(qiáng)農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，對(duì)構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村社會(huì)主義和諧社會(huì)、提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力、做大做強(qiáng)農(nóng)村金融產(chǎn)業(yè)具有十分重要的作用。

六、金融法律法規(guī)建設(shè)滯后

農(nóng)村信用社在我國(guó)成立幾十年，在法律和實(shí)踐上一直沒有獨(dú)立地位。它先后受農(nóng)行、人行的直接管理，1996年與農(nóng)行脫離隸屬關(guān)系后，實(shí)際上是由人行直接管理。1998年農(nóng)村信用社進(jìn)行規(guī)范時(shí)，人民銀行制定的農(nóng)村信用社及聯(lián)社章程，沒有用法律形式規(guī)定合作金融的地位、性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)方式、管理形式，與社員、職工、經(jīng)營(yíng)者、人民銀行、各級(jí)政府之間的關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)的防范與處理，各方面關(guān)系人的權(quán)力和義務(wù)、法律責(zé)任等等，執(zhí)行隨意，弊端多多，章程實(shí)際成了一紙空文。