內(nèi)蒙古森林資源總量不足，且分布不均。不能滿足國土生態(tài)安全和生態(tài)改善的需要。內(nèi)蒙古自治區(qū)目前林業(yè)用地為3266.7萬hm²其中，森林面積1866.7萬hm².宜林地1133萬hm2。森林覆蓋率17.57％。內(nèi)蒙古的森林資源分布自東向西呈遞減狀態(tài)。森林主要集中在東北的大興安嶺林區(qū)?？偯娣e1066.7萬hm²，除大興安嶺原始林區(qū)以外，內(nèi)蒙古東北還有大量次生林區(qū)，是內(nèi)蒙古后備森林資源基地。內(nèi)蒙古西部地區(qū).植被覆蓋度低.森林覆被率僅為3.9％，盡管大面積植樹造林。但由于自然原因和缺少管護(hù)。在一定時期內(nèi)，覆被率不會有大的提高。

內(nèi)蒙古草原資源面臨的主要問題是草場退化、土壤風(fēng)蝕沙漠化問題嚴(yán)重。內(nèi)蒙古現(xiàn)有草地面積7880萬hm²。是我國草地分布面積最大的區(qū)域。但由于自然條件惡劣.生態(tài)環(huán)境脆弱，草場退化、土壤風(fēng)蝕沙漠化嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計。草原帶退化、沙化、鹽堿化面積累計已達(dá)1544萬hm²，占可利用草原面積的38.7％，其中沙化面積為747萬hm²，占到天然草場面積的16％?，F(xiàn)在平均每年仍有70萬hm²草原不同程度地發(fā)生退化現(xiàn)象。

內(nèi)蒙古還是全國土地荒漠化最嚴(yán)重的省區(qū)之一.有沙化土地和潛在沙化土地3600萬hm²。其中較嚴(yán)重的水土流失面積1867萬hm²。目前，荒漠化土地仍在以每年667多萬hm²的速度擴(kuò)展。全區(qū)有2/3的農(nóng)田、60％的草牧場仍不同程度地遭受到風(fēng)沙侵襲。

一、生態(tài)建設(shè)引入財政政策的必要性

(一)生態(tài)資源具有公共性

在現(xiàn)實生活中。大氣、江河湖泊、海洋等都被認(rèn)為是一種可以無償使用的公共資源；而對于土地、森林、礦山資源。雖然法律規(guī)定歸國家所有，但由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，在所有者與使用者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系非常模糊，在實踐中也被當(dāng)作公共資源來使用。

生態(tài)資源的公共所有屬性，使每一個使用者會最大限度地從中獲得資源，對此，美國學(xué)者哈丁在其著名論文“公用地的悲劇”中做了論述。哈丁在文中描述了這樣一種情形：有一個對所有人開放的牧場，每個理性的放牧者都想在公共牧場中放養(yǎng)盡可能多的牲畜.因為每個放牧者從其牲畜那里獲得直接利益，只承擔(dān)過度放牧所產(chǎn)生的成本的一部分。當(dāng)每個人都這樣做時，牧場由于過度放牧造成退化的災(zāi)難就會發(fā)生。哈丁總結(jié)道：“這就是悲劇所在。每個人都被鎖在一個迫使他在有限范圍內(nèi)無節(jié)制地增加牲畜的制度中。毀滅是所有人都奔向的目的地?！薄肮玫氐谋瘎　本哂邢喈?dāng)?shù)钠毡樾?。從中可以得到一個結(jié)論：公用資源在使用中會被過度開發(fā)利用，最終造成公共資源的破壞。

由于生態(tài)保護(hù)具有明顯的公共產(chǎn)品的特性。因此生態(tài)保護(hù)也只能由政府來實施。但政府要進(jìn)行生態(tài)保護(hù)。應(yīng)該向生態(tài)環(huán)境的所有受益者強(qiáng)制性地收取一個價格，而生態(tài)稅收就是這個價格較為理想的體現(xiàn)形式。通過稅收一方面滿足了政府為公眾提供公共產(chǎn)品的財力需要；另一方面也為治理公共產(chǎn)品的外部性提供了必要的資金。

(二)生態(tài)保護(hù)具有正外部性

正外部效應(yīng)是指某項經(jīng)濟(jì)活動對其他人帶來了利益，當(dāng)出現(xiàn)正外部效應(yīng)時，生產(chǎn)者的成本大于收益.利益外溢。卻得不到應(yīng)有的利益補(bǔ)償。

正外部效應(yīng)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的影響是極其重要的。正效應(yīng)的生產(chǎn)者由于不能從中得到補(bǔ)償。從而使社會收益大于私人收益.其結(jié)果導(dǎo)致過少生態(tài)保護(hù)出現(xiàn)。生態(tài)保護(hù)是一種為社會提供集體利益的公共物品和勞務(wù)，它往往被集體加以消費.基本上屬于社會公益事業(yè).是具有正外部性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品。因此.政府應(yīng)該在這方面加大財政投入力度。

(三)生態(tài)破壞具有負(fù)外部性

負(fù)外部效應(yīng)說明的是某項經(jīng)濟(jì)活動對其他人帶來損失的現(xiàn)象。當(dāng)出現(xiàn)外部負(fù)效應(yīng)時。生產(chǎn)者的成本小于收益。受損者得不到損失補(bǔ)償。因而市場競爭就不可能形成理想的效率配置。

外部負(fù)效應(yīng)對生態(tài)環(huán)境影響也是嚴(yán)重的。負(fù)效應(yīng)的生產(chǎn)者由于不支付必要的代價，從而使私人邊際成本小于社會邊際成本。其結(jié)果導(dǎo)致過多生態(tài)破壞活動產(chǎn)生。比如。過度放牧，過伐森林資源造成生態(tài)環(huán)境的日益惡化等等。由于這些負(fù)效應(yīng)都不包括在生產(chǎn)者的成本里，對這些不利活動也不付出任何代價。因而這些對生態(tài)保護(hù)的有害活動也不會自然降溫。當(dāng)出現(xiàn)外部負(fù)效應(yīng)時，政府可以采取行政法律手段，關(guān)?；蛳奁谥卫恚灰部梢圆扇∝斦愂帐侄?征稅或提供補(bǔ)貼。

(四)生態(tài)保護(hù)具有信息不對稱性

生態(tài)保護(hù)的信息不對稱性主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是由于對生態(tài)系統(tǒng)的認(rèn)識有限或者對生態(tài)破壞問題的影響缺乏了解，人們往往做出不利于環(huán)境的經(jīng)濟(jì)活動，造成了生態(tài)系統(tǒng)惡化；二是由于信息的公共性和人的機(jī)會主義行為傾向。處于相對優(yōu)勢地位的破壞者往往對處于不利地位的受害者進(jìn)行信息封鎖，導(dǎo)致了信息的不對稱。生態(tài)保護(hù)中的信息不對稱性也要求政府財政有所作為，加大信息宣傳.溝通力度。

二、內(nèi)蒙古生態(tài)建設(shè)中的財政政策局限性

(一)財政資金投入不足

近幾年來國家對內(nèi)蒙古生態(tài)建設(shè)的投入顯著增加，生態(tài)建設(shè)取得了突出成效。自1998年開始。國家累計投入資金200多億元，先后在內(nèi)蒙古實施了生態(tài)環(huán)境綜合治理、退耕還林、退牧還草和天然林資源保護(hù)等八大生態(tài)建設(shè)工程。經(jīng)過多年的不斷治理，內(nèi)蒙古的生態(tài)建設(shè)已取得了明顯效果。但是內(nèi)蒙古幅員遼闊。生態(tài)建設(shè)任務(wù)艱巨，而且生態(tài)重建工程是一項長期、長效工程，涉及的地區(qū)廣，部門多，要求配套資金也多。所以。內(nèi)蒙古目前各級財政在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理的投資還是難以滿足內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境根本改善的目標(biāo)。

(二)資金投入結(jié)構(gòu)單一

長期以來，生態(tài)建設(shè)主要依靠國家財政資金。并吸引了國債資金。生態(tài)建設(shè)雖然要求地方財政提供配套資金，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，特別是有些地區(qū)財政相對困難，很難按照方案要求全額配套。另外。生態(tài)建設(shè)的正外部性。使得民間資本很少進(jìn)入。同時.地處生態(tài)環(huán)境惡劣區(qū)的農(nóng)牧民自身積累資金的能力又相當(dāng)有限。在生態(tài)建設(shè)方面的投入更是微乎其微。稀少的資金，單一的資金投入主體顯然不能很好促進(jìn)生態(tài)建設(shè)的順利進(jìn)行。

(三)稅收制度不健全

生態(tài)建設(shè)中的一個重要問題是缺乏系統(tǒng)的保護(hù)生態(tài)和環(huán)境的稅收政策。沒有設(shè)立專門的生態(tài)稅種。生態(tài)稅又稱環(huán)境稅。是指國家為實現(xiàn)特定的生態(tài)環(huán)保目標(biāo)，籌集生態(tài)環(huán)保資金，并調(diào)節(jié)納稅人相應(yīng)行為而開征的有關(guān)稅收的總稱。目前，我們還沒有真正意義上的生態(tài)稅，只存在與環(huán)保有關(guān)的稅種.如資源稅、消費稅、耕地占用稅、車船使用稅和土地使用稅等。盡管這些稅種的設(shè)置為保護(hù)環(huán)境提供了一定的激勵和資金。但其本身并不以保護(hù)生態(tài)和環(huán)境為目的，難以形成穩(wěn)定的專門治理生態(tài)和環(huán)境的稅收收入來源，從而弱化了稅收對保護(hù)生態(tài)和環(huán)境的調(diào)控作用。

三、內(nèi)蒙古生態(tài)建設(shè)的財政政策取向

(一)積極爭取更多的國家財政投入，減少地方配套資金比例

各地實施生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程都不同程度地存在資金短缺問題。由于工程區(qū)大多屬于貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)較為落后.地方財政可支付的財力有限。地方財政的配套資金難以落實，造成各項建設(shè)任務(wù)很難完成，影響了工程整體的進(jìn)度、質(zhì)量及效益的發(fā)揮。為此，建議國家對生態(tài)保護(hù)工程規(guī)劃方案進(jìn)行調(diào)整，充分考慮地方政府的經(jīng)濟(jì)實力，加大國家投資比例，適當(dāng)降低地方配套資金的比例。

(二)進(jìn)一步完善生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制

對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù).其目的是為了最大限度地發(fā)揮生態(tài)資源的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。由于生態(tài)環(huán)境這種“公共產(chǎn)品”在消費上不具有競爭性，在占有上也沒有明顯的排他性，無法進(jìn)行市場交換。因此。保護(hù)生態(tài)資源進(jìn)行的投資，就不能從市場上得到補(bǔ)償。為了保持生態(tài)性森林資源的持續(xù)經(jīng)營。必須增加計劃機(jī)制的作用，即建立完善的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。把生態(tài)環(huán)境效益推入市場，體現(xiàn)誰受益誰付費的原則.由受益主體向投資主體進(jìn)行補(bǔ)償.才能彌補(bǔ)市場機(jī)制在生態(tài)建設(shè)中的失靈。生態(tài)效益補(bǔ)償制度的生態(tài)保護(hù)工程的客觀要求，是生態(tài)保護(hù)工程實施的前提和保證。

當(dāng)前我國生態(tài)效益補(bǔ)償資金主要來源于國家財政直接撥款方式，由于國家財政能力所限資金數(shù)額不大，難以滿足生態(tài)效益補(bǔ)償資金需要。目前，應(yīng)以國家財政投入進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膰腋深A(yù)方式為引導(dǎo)，推動市場化建設(shè)，逐步建立以市場投入為主、國家財政撥款為輔的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。

從目前內(nèi)蒙古的實際情況看，可以從以下幾方面進(jìn)行補(bǔ)償金的提取。首先是各級政府從每年財政安排的林業(yè)資金中。抽取一定比例用作生態(tài)的建設(shè)、保護(hù)和管理；其次是從各級政府每年安排用于綜合治理水土流失的生物措施經(jīng)費中提取一定比例；第三是將部分生態(tài)建設(shè)重點工程列入財政預(yù)算內(nèi)的基本建設(shè)投資計劃。

(三)積極采取措施拓寬生態(tài)建設(shè)資金的融資渠道

目前，我國居民儲蓄數(shù)量龐大，為利用資本市場進(jìn)行生態(tài)保護(hù)融資成為可能，可以通過提高利息率的辦法使這些閑置的資金流向生態(tài)領(lǐng)域。國債要繼續(xù)加強(qiáng)環(huán)保投入。同時可以考慮發(fā)行專門用于環(huán)境保護(hù)的國債，也可以發(fā)行專門的綠色彩票。為生態(tài)建設(shè)籌集資金。

(四)完善生態(tài)稅收制度

以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的的生態(tài)稅收制度的建立和完善，是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵內(nèi)容。為此，必須借鑒國外先進(jìn)國家利用稅收手段防治污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的成功經(jīng)驗和做法，建立和完善符合實際的生態(tài)稅收制度。具體措施有：第一。擴(kuò)大資源稅的征收范圍。目前可先把森林資源和草場資源列入資源稅的征收范圍，以避免和防止生態(tài)破壞行為；第二。完善消費稅。從環(huán)保目標(biāo)出發(fā).把對生態(tài)環(huán)境造成一定危害的消費品都納入消費稅征稅范圍，如：對一次性商品列入消費稅的征稅范圍。此外。還可以進(jìn)一步完善稅收優(yōu)惠政策，對于促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的行為給予稅收優(yōu)惠。