編者按：在全面建設(shè)小康社會的過程中，內(nèi)蒙古鄂爾多斯市杭錦旗以土地整理為契機(jī)，千方百計(jì)整合支農(nóng)資金，大手筆推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)‘進(jìn)程，走出一條農(nóng)牧民增收致富的創(chuàng)新道路。

從鄂爾多斯市杭錦旗呼和木獨(dú)鎮(zhèn)2萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地一路行來，仿佛一幅現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的絢爛畫卷依次展開。2007年以來。呼和木獨(dú)鎮(zhèn)根據(jù)鄂爾多斯市“集中發(fā)展、規(guī)模經(jīng)營”的發(fā)展戰(zhàn)略，在基礎(chǔ)條件較好的自流灌區(qū)進(jìn)行以“渠、田、溝、路、林”統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)為特征的大規(guī)模的土地整合，2萬畝按照“水、田、林、路、機(jī)”五配套標(biāo)準(zhǔn)建立的農(nóng)業(yè)示范基地已經(jīng)成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民脫貧致富的“福地”。這是杭錦旗建設(shè)32萬畝現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)基地目標(biāo)進(jìn)程的一個(gè)縮影。

一條“逼”出來的路

農(nóng)牧業(yè)大旗、傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)觀念根深蒂固、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、土地鹽堿化加劇、耕地退化、水資源浪費(fèi)嚴(yán)重……這就是擺在杭錦旗旗委、政府面前的歷史“舊賬”。財(cái)政收入僅2億元，支農(nóng)資金少的可憐?！耙胱尙F(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)在杭錦旗破題，在一年前看來幾乎是不可能完成的任務(wù)。”談到當(dāng)時(shí)的困境，杭錦旗副旗長高耀偉至今唏噓不已。的確，要完成現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)這篇大文章涉及資金、法律、觀念、技術(shù)、生態(tài)、人力資源等方方面面的事情，是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣，牽一發(fā)而動(dòng)全身的社會系統(tǒng)工程，難度超乎想象。由于我國支農(nóng)投資渠道單一，不同規(guī)模項(xiàng)目難以綜合平衡。土地開發(fā)整理的資金投入主要來源于新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。按國家相關(guān)規(guī)定。新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)集中于國家及省兩級財(cái)政。市、縣、鄉(xiāng)級財(cái)政均不參與分配，從而使土地開發(fā)整理資金集中于一些規(guī)模、潛力較大的國家及省級項(xiàng)目。市、縣兩級無資金來源，難以做到不同規(guī)模項(xiàng)目投入的綜合平衡。更重要的是，雖然我國近幾年陸續(xù)出臺了如《土地管理法》、《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》等法律法規(guī)，但由于自然人文資源差異巨大，各地的《土地開發(fā)利用規(guī)劃》均有不同，可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)更是少之又少。一切要靠獨(dú)立自主，創(chuàng)新求變。

早在2004年，杭錦旗就創(chuàng)造性地依托水權(quán)市場理論(將部分農(nóng)業(yè)用水有償轉(zhuǎn)讓給企業(yè))，將置換所得的資金用于在黃河南岸自流灌區(qū)進(jìn)行節(jié)水改造工程，完善了渠道灌溉系統(tǒng)，累計(jì)襯砌總干渠126公里。分、支、斗農(nóng)渠232公里。提前為土地整理的順利進(jìn)行打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。嘗到了甜頭的旗領(lǐng)導(dǎo)班子看到了資金整合的魅力所在。認(rèn)準(zhǔn)了“整合資金”全力開展土地整理，并以之為切入點(diǎn)，以農(nóng)牧業(yè)機(jī)械化為突破口，以規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為目標(biāo)的現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展道路。

機(jī)遇總是垂青有準(zhǔn)備的人。2007年，自治區(qū)將杭錦旗列為財(cái)政支農(nóng)資金試點(diǎn)旗。是否能抓住這一機(jī)遇開展土地整理項(xiàng)目進(jìn)而全面推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)進(jìn)程擺在了旗委、政府面前。

“整合‘拳頭’資金，集中財(cái)力辦大事!”旗領(lǐng)導(dǎo)班子果斷決策，堅(jiān)定實(shí)施，并確定了“集中財(cái)力、優(yōu)化結(jié)構(gòu)；突出重點(diǎn)、分步實(shí)施；創(chuàng)新機(jī)制，提高效益；政府宏觀指導(dǎo)與部門協(xié)調(diào)配合相結(jié)合”的四項(xiàng)原則。同時(shí)，及時(shí)出臺了《財(cái)政支農(nóng)資金整合試點(diǎn)管理辦法》，力求打破行業(yè)界限，消除部門分割，整合各類財(cái)政支農(nóng)資金，發(fā)揮資金的聚合優(yōu)勢。

地方資金分割零散，點(diǎn)多量少，資金配套力不從心，整合，談何容易。杭錦旗政府在充分考慮各方利益和實(shí)際困難的前提下，迎難而上，靈活調(diào)整有關(guān)政策，堅(jiān)持資金來源渠道不變、有關(guān)單位資金項(xiàng)目管理權(quán)限不變的機(jī)制，積極爭取上級財(cái)政支持。大力籌措地方資金，廣泛積聚社會資金，專門成立了由旗委書記、政府旗長分別擔(dān)任總指揮和常務(wù)副總指揮，以發(fā)展和改革局、財(cái)政、國土以及相關(guān)涉農(nóng)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的財(cái)政支農(nóng)資金整合工作指揮部，全權(quán)負(fù)責(zé)財(cái)政支農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)配合及管理工作，最大限度地確保財(cái)政支農(nóng)資金投資的重點(diǎn)和方向以及支農(nóng)資金的安全性、規(guī)范性。確保效益最大化。在項(xiàng)目執(zhí)行上，嚴(yán)格按照項(xiàng)目公示制、工程招標(biāo)制、工程監(jiān)理制實(shí)施，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門不定期進(jìn)行專項(xiàng)檢查。力爭有限的財(cái)政支農(nóng)資金整合后發(fā)揮出最好的效益。功夫不負(fù)有心人。在多方積極努力下，杭錦旗現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)基地建設(shè)得到了中央、自治區(qū)、市三級財(cái)政的大力支持。僅2007年一年，杭錦旗就在10萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地建設(shè)上投入資金7500多萬元。爭取到中央、自治區(qū)支農(nóng)資金1700多萬元，爭取到鄂爾多斯市財(cái)政專項(xiàng)資金600多萬元，籌集社會資金也突破600萬元。精誠所至，金石為開。資金，這一邁向現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的最大“瓶頸”約束已經(jīng)突破。一個(gè)年財(cái)政收入僅2億元的旗完成這一創(chuàng)舉實(shí)屬不易。

又一次“土地革命”

“土地整理好比又一次‘土地革命’”，呼和木獨(dú)鎮(zhèn)年輕的書記劉建國如是說。

早在1980年代初，安徽小崗村十幾個(gè)村民按血手印悄悄嘗試分包耕地之前，呼和木獨(dú)鎮(zhèn)的村民就已經(jīng)大膽承包土地了。這在自治區(qū)，乃至全國都可稱得上最早。進(jìn)入1990年代后期，這里私下的轉(zhuǎn)租倒包、合伙經(jīng)營等新土地流轉(zhuǎn)方式在民間已不鮮見，在一定程度上推進(jìn)了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在制度形態(tài)上的創(chuàng)新。在承包制下，由于一家一戶獨(dú)自經(jīng)營，呼和木獨(dú)鎮(zhèn)這樣的沿河地區(qū)為了壓堿，海澆漫灌，誰的地灌得深，第二年誰的地產(chǎn)量就高。于是，各戶盡量將堰子打高，深灌，循環(huán)往復(fù)，惡性循環(huán)，土壤鹽堿化日益嚴(yán)重。土地經(jīng)營方式的變革刻不容緩。

結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際和自然地理?xiàng)l件等因素，鄂爾多斯市委、市政府果斷提出“集中發(fā)展、規(guī)模經(jīng)營”的發(fā)展戰(zhàn)略。杭錦旗也迅速將呼和木獨(dú)鎮(zhèn)、吉日嘎朗圖鎮(zhèn)這兩個(gè)沿河地區(qū)列為首期10萬畝現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)基地建設(shè)重點(diǎn)，涉及13個(gè)嘎查村，46個(gè)社，2121戶農(nóng)牧戶，6700口農(nóng)牧民。

具體實(shí)施中又遇到了新的難題。一是相關(guān)法律法規(guī)與實(shí)際工作的配套問題；二是農(nóng)牧民的觀念轉(zhuǎn)變問題。前者涉及《中華人民共和國土地管理法》、《土地承包法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《中華人民共和國村民委員會組織法》、《合同法》等諸多法律法規(guī)。這些法律法規(guī)涉及“三農(nóng)”的部分均有極其嚴(yán)格的“紅線”，輕易不可逾越。例如。《土地管理法》第十四條規(guī)定，“……農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個(gè)別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的。必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！倍锻恋爻邪ā酚忠?guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買賣。”這些條款的初衷是為了樹立承包制下農(nóng)村集體組織對土地使用的絕對控制權(quán)，但客觀上又在一定程度上為土地流轉(zhuǎn)、規(guī)?；B片經(jīng)營設(shè)立了法律溝壑?！锻恋爻邪ā返谒氖畻l規(guī)定，“承包方之間為方便耕種或者各自需要?？梢詫儆谕患w經(jīng)濟(jì)組織的土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換?！钡谒氖l規(guī)定，“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。”這些條款的關(guān)鍵環(huán)節(jié)決定于集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的共同契約和認(rèn)識的一致性，如不能達(dá)成一致，則再好的構(gòu)想也會成為空想。而“促使農(nóng)牧民觀念轉(zhuǎn)變是最艱巨的一項(xiàng)工程?！焙煎\旗的同志們談到這一點(diǎn)頗多感慨。的確。就在與杭錦旗毗鄰的巴彥淖爾市某旗。因?yàn)楫?dāng)?shù)卣c農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織工作沒做通，農(nóng)牧民對土地整理的意義和前景沒有達(dá)成共識，土地整理規(guī)劃只好告吹。前車之鑒令杭錦旗的同志們?nèi)缏谋”??！坝^念問題的根源在于農(nóng)牧民能不能真正得到實(shí)惠”。杭錦旗沒有將解決問題停留在表面，而且落實(shí)到行動(dòng)上。首先是完善配套政策，發(fā)動(dòng)鼓勵(lì)一部分思想活躍、敢于實(shí)踐的大戶積極參與土地整合，通過一定的利益聯(lián)接方式實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營?！耙陨鐬閱挝蛔郧笃胶狻?。政策的靈活運(yùn)用換來農(nóng)牧民大膽嘗試的信心。呼和木獨(dú)鎮(zhèn)對于通過土地整合新增的耕地，預(yù)留20％作為集體機(jī)動(dòng)地，用于解決土地整合過程中土地占用補(bǔ)償及土地糾紛問題，其余由村集體統(tǒng)一規(guī)劃、集中經(jīng)營，利益由農(nóng)牧民共享。通過強(qiáng)大的輿論聲勢圍繞土地整理、測土配方、統(tǒng)一機(jī)耕等觀念技術(shù)的推廣逐村逐社進(jìn)行宣傳。吉日嘎朗圖鎮(zhèn)依托《村民委員會組織法》、《村民自治法》，以社為單位召開村民大會184次，形成“一事一議”決議13件，簽訂土地整理合同書2121份，將土地整理過程中出現(xiàn)的土地丈量、等級評定、占地補(bǔ)償、生產(chǎn)經(jīng)營等問題提前解決。通過長達(dá)半年的宣傳動(dòng)員、民主決策過程，杭錦旗試驗(yàn)區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)牧民意識到了土地整理、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的美好前景，積極配合政府實(shí)施這一具有里程碑意義的又一次“土地革命”。現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的大門就此打開。

“為有源頭活水來”

“整理后的土地看見還愛哩……”。農(nóng)民郝來民發(fā)自內(nèi)心的喜悅溢于言表。的確，整理后長100米，寬600米的條田整齊排列開來，與原來阡陌縱橫溝壑林立的小塊耕田形成鮮明對照。擁有大型拖拉機(jī)36臺，旋耕機(jī)30臺。精量點(diǎn)播機(jī)24臺的20個(gè)農(nóng)機(jī)服務(wù)隊(duì)在10萬畝現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)示范基地上實(shí)施規(guī)?；?jīng)營，機(jī)耕率達(dá)到95％，“灌溉畦田化、排水網(wǎng)絡(luò)化、耕作機(jī)械化”的現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展格局初步形成?！白罱K是要農(nóng)牧民得到實(shí)惠!”高耀偉副旗長對土地整理的目標(biāo)非常明確。

呼和木獨(dú)鎮(zhèn)東紅柳村村民苗云江為筆者細(xì)細(xì)算了一筆賬：土地整理后，他家的耕地由原來的不足70畝增加到100多畝，養(yǎng)了羊100多只。由于播種、收割等環(huán)節(jié)由機(jī)械化服務(wù)隊(duì)提供有償服務(wù)，極大節(jié)約了勞動(dòng)力，每畝的人工費(fèi)也由80元減少到18元左右，成本大大降低，平均增收200元／畝。他一家三口在農(nóng)業(yè)經(jīng)營上不需花費(fèi)多少精力.成了“剩余勞動(dòng)力”。于是，閑下來的他在鎮(zhèn)里開了百貨部，經(jīng)營種子、化肥等農(nóng)用物資，轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)，2007年年收入預(yù)計(jì)達(dá)10萬元。這樣的戶在呼和木獨(dú)鎮(zhèn)只算中等，很多農(nóng)牧戶年收入已超過30～40萬元。經(jīng)當(dāng)?shù)販y算，因機(jī)械化作業(yè)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)牧民勞動(dòng)強(qiáng)度降低。產(chǎn)出成本降低，效益顯著提高，區(qū)域內(nèi)農(nóng)牧民人均增收1200多元。

2007年11月1日，第二個(gè)10萬畝現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)基地建設(shè)又全面推進(jìn)，而這只是杭錦旗邁向2010年40萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地目標(biāo)的又一個(gè)新起點(diǎn)。