人民銀行內(nèi)審工作自1998年設立機構(gòu)開展工作以來，已經(jīng)走過了9年的歷程，為人民銀行的內(nèi)部管理和內(nèi)部監(jiān)督發(fā)揮了積極的作用，審計的內(nèi)容和方法都得到了較大的提高。然而現(xiàn)有的審計內(nèi)容和方法是一項事后監(jiān)督和補救過程，難以滿足對事前或事中的監(jiān)督，尤其是整體績效的評價。為此，本人對人民銀行內(nèi)審部門開展績效審計進行初探。

一、績效審計的認識

盡管各國對績效審計的定義不盡相同，績效審計實踐也是大相徑庭，但是對它的理解幾乎都圍繞著“3E”展開。即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficient）、效果性（Effectiveness）。但3E不能概括績效審計的本質(zhì)，在有些方面不符合邏輯，例如，福利資金與公共投資性支出具有明顯不同的特征，公平性恐怕應是主要審計目的。再如社區(qū)服務、囚犯需求、公立學校教育、反吸毒教育、空氣質(zhì)量等，都不是能簡單地用“3E”所能概括的。

我們國家給績效審計下定義時，牢記一個常常被遺忘的基本常識：績效審計是對被審計單位或人員所承擔的績效責任進行的檢查、監(jiān)督和評價?？冃徲嬍侵竾覍徲嫏C關對政府部門及相關組織的期望功能或公共資金、項目、政策的期望目標的實現(xiàn)是否達到或超過既定標準或要求，以及實現(xiàn)的手段和方式方法是否經(jīng)濟、有效所進行的檢查、監(jiān)督和評價，并尋求改進途徑，幫助其盡可能地盡善盡美。

二、人民銀行開展績效審計的意義

1、是合規(guī)審計的必要補充。合規(guī)審計是績效審計的基礎和前提，績效審計是合規(guī)審計的必要補充。如果脫離合規(guī)審計，一味地強調(diào)績效審計，有可能會產(chǎn)生有短期效益，但由于違規(guī)而帶來風險而產(chǎn)生損失。如果脫離績效審計，一味地強調(diào)合規(guī)審計，就有可能會產(chǎn)生合規(guī)而無效的現(xiàn)象，西方經(jīng)濟學“稀缺性”理論告訴我們：資源的有限性決定了我們在做任何事時，盡量提高其效益，同時提高效益應在合法的基礎上，合法本身不是目的，它僅僅是一切活動的底線，而保證效益才是其本質(zhì)、是其目的。

2、促使不經(jīng)濟現(xiàn)象改變。目前，人民銀行合規(guī)低效現(xiàn)象普遍存在，績效審計對促進人行更好地履行央行職能有著現(xiàn)實意義。人力資源配置不合理造成人員緊缺和閑置，工作手續(xù)的繁瑣，辦事效率的低下，辦公及附屬用房超面積構(gòu)建、超標準裝修，以及計算機和電子設備高檔配置、低效使用等在一些機構(gòu)不同程度地存在，由于合規(guī)性審計的局限性，無法控制這種合規(guī)合法但不經(jīng)濟的現(xiàn)象，但作為績效審計可從績效的角度對其管理系統(tǒng)和管理制度進行審查，對其工作效果與成效進行評價，從而可以有效促進資源的充分利用，降低行政成本，提高資金的使用效益，提高工作效率，使人們認識到內(nèi)審部門不是“光找問題還花錢，不能直接創(chuàng)造價值”，據(jù)審計署1989年統(tǒng)計，績效審計共為企業(yè)增收節(jié)支21.5億元，減少浪費12.2億元。

3、促進員工不斷進取創(chuàng)新。脫離績效審計的合規(guī)性審計助長了個別干部職工不求有功、但求無過的懶惰思想。因為合規(guī)性審計是要求干部職工在履行職責時做到合規(guī)，就萬事大吉。而績效審計不僅要求干部履職要合規(guī)，更強調(diào)在合規(guī)的基礎上要有績效，這勢必促進干部在履行職責去開拓新思路、新方法。

4、提升內(nèi)審“謀士”功能。人民銀行的內(nèi)審工作通過了9年的實踐，已經(jīng)走過“查錯糾弊、堵塞漏洞”的結(jié)果性或合規(guī)性的審計階段，合規(guī)性審計功能主要是監(jiān)督作用，是對被審單位主要活動進行驗證，提供證明性意見，而績效審計是對被審單位主要活動本身完成情況進行分析檢查，提出建設性建議。

5、促進考核目標的實現(xiàn)。為確保有效履行央行職責，人民銀行正在出臺績效考核辦法，上級行對下級行、上級行專業(yè)部門對下級行的專業(yè)部門進行考核?？己宿k法是否科學？是否符合當?shù)禺敃r的實情？人民銀行內(nèi)部績效審計要對其進行評價，使其更為科學，更具有操作性，同時，績效審計還對各單位、部門，乃至每個人的工作業(yè)績、工作效率和工作效果給以評價，促進考核目標的實現(xiàn)。

三、構(gòu)建績效審計的機制與框架

1、構(gòu)建績效審計機制。通過人民銀行現(xiàn)有的傳媒載體進行宣傳，使人行干部職工樹立績效意識和績效審計意識，人民銀行既然受托于公眾，受供于公眾，就要為公眾服好務，辦好事，有效地發(fā)揮央行職能，最大限度地追求的是社會公共利益——制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定。充分認識到人民銀行所掌握的人力資源和國有資產(chǎn)，理應進行績效審計，各項工作要經(jīng)得起績效審計的推敲。同時加強績效審計的制度建設，用制度來規(guī)定績效審計的對象、范圍和標準等。還可進行無形宣傳，采取“事實說話”的方法。內(nèi)審部門搞幾個績效審計項目，并將成效向決策部門報告，讓實事來說話，使決策部門了解到績效審計的重要作用，達到逐步推行績效審計的目的。

2、確認績效審計對象。審計對象包含兩層含義：其一是外延上的審計實體，即被審計單位是誰；其二是內(nèi)涵的審計內(nèi)容或?qū)徲媰?nèi)容在范圍上的限定，也就是審計什么。績效審計本身的可選擇范圍就比較寬，給人的感覺，什么都可以作為績效審計的對象，甚至是單位食堂飯菜的質(zhì)量。INTOSAI對績效審計對象的界定也是比較寬泛的，他們將“績效審計的對象定為政策、項目、組織和管理”。按這一界定，人民銀行績效審計對象是人民銀行政策和法律法規(guī)，及執(zhí)行政策、法律和法規(guī)的手段，實現(xiàn)某些目標的人、結(jié)構(gòu)和過程，采用的決策、執(zhí)行和規(guī)則。

3、確定績效審計基本內(nèi)容。人民銀行績效審計具體是什么呢？根據(jù)人民銀行執(zhí)行貨幣政策、提供金融服務，維護金融穩(wěn)定的職能來看，應該是在運行的過程中，其職能的發(fā)揮程度，是否達到國家賦予的職能的期望值，其行使職能和權(quán)力的過程所消耗的國家資產(chǎn)是否符合最佳效果的要求。相對其分支機構(gòu)來說：貫徹執(zhí)行國家貨幣政策是否達到上級行的要求，實施金融管理的范圍和力度是否達到上級行的規(guī)定要求，提供金融服務的“量”與“質(zhì)”是否達到上級行的預期要求，維護一方金融平安運行結(jié)合實際的措施是否得當，財務預算和費用開支是否符合節(jié)約原則，提升金融服務項目的資金投入是否達到最佳效果等等，進行客觀評價，查找存在的問題，提出改進意見，促進期望績效的實現(xiàn)。

4、界定績效審計標準。最高審計機關國際組織（INTOSAI）績效審計以“3E”為標準，但是“3E”也無法包容所有審計對象的豐富內(nèi)涵。審計是審計對象的目標是否達到，由于審計對象各種各樣，要求和目標也是五花八門，且此一時彼一時，導致審計標準也無法統(tǒng)一，因此績效審計圍繞審計對象的目標展開較為科學，比如對確定金融政策目標的審計標準就是所依據(jù)的信息是否準確、可靠和完整，對人行金融政策制定依據(jù)進行績效審計的標準主要是關注所依據(jù)的信息的準確性、可靠性和完整性，對人行營業(yè)部崗位設置的績效審計標準主要是關注崗位設置的合規(guī)性和經(jīng)濟性，對人行某項職能的績效審計標準則主要是關注職能發(fā)揮的效果。

（作者單位：中國人民銀行瑞昌市支行）