摘要：沒有監(jiān)督的村民自治不是真正的村民自治。《村民委員會組織法》監(jiān)督立法的缺失就像缺少造血功能的生命體，村民自治主要靠基層政府的干預來維持其生命體征。建立健全的村務監(jiān)督機制能夠更有效地保證村民自治的充分體現(xiàn)，更全面地保證村民自治的公正合法化，從而切實保障村民的自身利益。

關鍵詞：農村；監(jiān)督機構；監(jiān)督制度

中圖分類號：ＤＦ413．8 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）01－0062－02

當下，中國農村實行村民自治，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會的設立是我國1982年憲法的一大特色，1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》的公布施行使村民自治有了確實的法律保障。但整部法律總共只有區(qū)區(qū)30條，各方面規(guī)定過于簡單，而且大部分是有關民主選舉、民主決策、民主管理等方面的內容，有關民主監(jiān)督的僅有第２2條關于村務公開的規(guī)定。如果說《村民委員會組織法》在制定之初主要目的在于宣傳和建立農村民主的話，那么在其運行將近十年之后，其監(jiān)督立法的完善是當務之急。孟德斯鳩曾經指出：“不斷有經驗告訴我們，每一個擁有權力的人都易于濫用權力，并盡其最大可能地行使他的權力?！彪S著建設社會主義新農村工作的開展，村委會可支配利益的增多，村務監(jiān)督立法的缺失將使農村成為貪污腐敗的重災區(qū)，并最終成為制約農村政治、經濟發(fā)展的瓶頸。

一、農村村務監(jiān)督制度未普遍建立的原因分析

2０04年6月22日，中共中央、國務院辦公廳曾下發(fā)過《關于健全和完善村務公開和民主監(jiān)督制度的意見》，明確要求每個村莊建立村民監(jiān)督小組，具體負責民主監(jiān)督工作。應該說國家已經意識到建立農村監(jiān)督制度的必要性了。但時隔三年過去，農村村務監(jiān)督制度卻沒能在全國范圍內普遍開展起來，究其原因，主要存在以下問題：

1．系統(tǒng)的村務監(jiān)督制度的建立缺乏法律依據

規(guī)范村民自治的法律《村民委員會組織法》對村務監(jiān)督制度的忽視導致系統(tǒng)的村務監(jiān)督制度的建立缺乏法律依據。村委會既當運動員又當裁判員的設置使村務公開流于形式。中共中央、國務院辦公廳下發(fā)的《關于健全和完善村務公開和民主監(jiān)督制度的意見》僅是政府的一個文件，它不是法律，缺乏法律的邏輯性和強制力。

2．大部分農村地區(qū)，干群利益沖突未達到尖銳化程度

據統(tǒng)計，村兩委與村民利益沖突比較大的地區(qū)集中在東南沿海和經濟發(fā)達地區(qū)，它們有巨額的政府征地補償款，蓬勃發(fā)展的農村集體經濟等使村兩委可支配利益劇增，村干部因此貪污腐化嚴重，干群關系緊張。而在欠發(fā)達的中西部地區(qū)，村干部跟普通農民無異，與村民的利益沖突還未達到相當程度。因此，缺乏自下而上建立村務監(jiān)督制度的推力。

3．有關利益既得者的怠于實施

新制度的實施要么是自上而下的壓力（包括法律的強制規(guī)定），要么是自下而上的強力推動，還有就是自身翻然醒悟作出改良，一般來說后者很難得。不管是習慣于擁有權力和使用權力的村干部還是喜歡發(fā)號施令追求權力高效的縣鄉(xiāng)基層政府；都不愿意改變農村現(xiàn)有的權力格局。他們是屬于怠于穿戴“緊箍咒”的既得利益者。

二、村務監(jiān)督機制的立法構想

雖然村務監(jiān)督小組未在全國范圍內普遍設立，但其凸顯的原因和實踐經驗對村務監(jiān)督立法的成文不無裨益。筆者試作如下構想：

（一）修改《村民委員會組織法》，建立強有力的村務監(jiān)督機構

1．保證監(jiān)督機構監(jiān)督工作的獨立性

浙江省武義縣后陳村在設置監(jiān)督小組時監(jiān)督小組由村民代表選舉產生，但村民代表會議卻無權決定是否罷免監(jiān)督小組成員，村民監(jiān)督小組成員的罷免需要經過村委班子同意。這一做法使得監(jiān)督者反受被監(jiān)督者制約，監(jiān)督工作難有獨立性。因此，為了避免權力鏈條的各個權力主體相互串謀或交易，必須將選任和罷免權歸屬于村民代表會議，監(jiān)督機構只對村民代表會議負責，監(jiān)督工作不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。

2．擴大監(jiān)督機構規(guī)模，明確監(jiān)督機構議事規(guī)則

在實踐中，通常監(jiān)督小組設置為三人，其中一人為主任。議事規(guī)則通常有兩種?押一是少數(shù)服從多數(shù)的民主決定方式；二是主任在聽取另外兩名成員意見之后單獨裁量決定。前者監(jiān)督主任起著召集者和組織者的作用，后者監(jiān)督主任直接起著裁判者的作用。無論是哪種方式，主任由誰確定以及如何確定都顯得相當重要。在實際運作中，主任的人選成了農村各派系間、權勢團體間相互博弈的焦點。因此，監(jiān)督機構應弱化主任作用甚至不設置主任，由七人或更多人組成監(jiān)督機構，每周定期召開監(jiān)督機構會議。各個成員把從各種渠道獲得的待監(jiān)督事項提交會議討論通過，決策方式是少數(shù)服從多數(shù)。這樣不僅具有代表性、民主性，監(jiān)督小組的規(guī)?；部梢耘c村兩委形成人數(shù)力量上的對抗，而且使拉攏和腐蝕整個監(jiān)督團體也變得更困難。

3．建立有效的監(jiān)督激勵機制

很多地區(qū)在設立村務監(jiān)督小組時曾經熱鬧一時，監(jiān)督小組的工作也很賣力?？墒堑刃迈r勁一過，監(jiān)督小組的工作遇到了麻煩。一般來說村官是村里的精英階層，村官的發(fā)展歷經幾種情形，第一種情形，在改革開放以前村官由根正苗紅的“弱者”掌握，說他們弱是從其本身勢力來講的，他們有相當一部分是村里的小姓，宗族勢力小，但依靠良好的出身和政府的強力支持，很多人著實做了很久的村官。第二種情形，隨著新的選拔干部標準出臺，出身不再是選拔任用村官的必要條件，于是宗族勢力大，能力強的一批村官開始抬頭。第三種情形，在一些家庭宗族關系不是很牢靠的地方，很多村里的經濟能人依靠他們雄厚的經濟基礎逐漸靠近村政權，他們是致富帶頭人，同時也是權傾一村的村官。當然在全國各地三種情形都依然存在。但不管是哪一類型村官，他們的能量都不可小覷，都不容易對付。如果監(jiān)督機構的激勵機制不到位，監(jiān)督者的失聲也就在所難免。那么什么樣的激勵措施能夠調動監(jiān)督者的積極性，能使監(jiān)督者拉下臉面與被監(jiān)督者“為敵”呢？這個不能一概而論，要因地制宜。原則就是利益激勵需到位。比如，監(jiān)督小組最大的利益如果想“執(zhí)政”村里的話，那么村委會選舉可采取“組閣競選”的方式，落選的組合成為當然的監(jiān)督機構，而且監(jiān)督機構優(yōu)先成為下屆村委候選人，這樣，監(jiān)督小組實際上就成為了“在野黨”，在野黨要想當政，就必須盡可能地對“在朝黨”挑刺。不足的發(fā)現(xiàn)和揭露的越多，其下屆執(zhí)政的機會也越大。這樣一來監(jiān)督者糾錯積極性就大大提高了。而且可以通過監(jiān)督別人的弱點使以后自己的執(zhí)政更成熟更完美，最終使執(zhí)政和監(jiān)政形成良性循環(huán)。

4．對稱監(jiān)督者與被監(jiān)督者信息

監(jiān)督者要完成對被監(jiān)督者的監(jiān)督必須能夠知道監(jiān)督者應該做哪些事，做了哪些事，也即完全知悉信息，否則再靈的耳目也是聾子。這就需要建立起嚴格的村務信息披露制度。筆者建議實行村務信息披露“一票否決制”，即如果發(fā)現(xiàn)村委會有村務不向村民和監(jiān)督機構公開的情形可無條件地撤換村委。同時，建議政府在分派利益、下發(fā)文件時應同時告知、抄送監(jiān)督機構和村民信息員代表，使村務像家務一樣人人知曉，個個明白。

5．明確監(jiān)督標準，強化督促功能

監(jiān)督機構是村民的耳目，村民權益的保護神。但管的太死，只監(jiān)不督，有可能束縛村干部的手腳，不利于村莊經濟的發(fā)展。那么哪些是村干部可為，哪些是其不可為的呢？這就涉及到村干部行為規(guī)范和監(jiān)督標準問題。筆者以為，應該在村民自治章程和村規(guī)民約上做文章。一改往日自治章程和村規(guī)民約只規(guī)范村民行為的做法，把自治章程和村規(guī)民約修訂成規(guī)范村民和村官行為的村級“憲法”，使之成為施政村官對村民的承諾。監(jiān)督小組按照自治章程和村規(guī)民約來衡量村干部的行為，依據它來進行年終考核和任期期滿的評價。把無過無功的一屆村委認定為不合格，盡量挖掘每任村委的潛力。發(fā)揮監(jiān)督的督促功能，“監(jiān)”、“督”并重，最大限度地振興農村經濟。

（二）理順村委會與地方政府的關系，爭取地方政府對監(jiān)督工作的支持

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國農村的基層政權，村民委員會是我國基層群眾性的自治組織。村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間存在著兩種法律關系?押其一是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理范圍內的事務，村委會起協(xié)助的作用。其二是屬于村民自治范圍內的事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對此只能依照法律規(guī)定進行指導、支持和幫助，而不得干預。然而，這種明確的工作關系在實踐中卻呈現(xiàn)出復雜化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了出成績添形象，其往往背離指導者的角色而越俎代庖直接干預村莊經濟建設。而且為了開展工作的方便，往往干預村委會的工作。目的就是使村干部更聽地方政府的話，保持政令在農村的暢通。

如何徹底理順村委會與地方政府的關系，讓地方政府支持村監(jiān)督機構的工作。筆者認為，村監(jiān)督機構要想獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關的支持其當務之急是使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關的日常工作能夠得到村委會的大力支持。在大部分已建立起監(jiān)督機構的農村地區(qū)，基層政府對監(jiān)督工作不僅不支持而且有抵觸。原因是監(jiān)督工作的加強使得村委會的工作中心轉移到屬于村民自治范圍內的事務，而忽視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的協(xié)助。在這里筆者以為不妨把村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作也納入到監(jiān)督事項中來，年終考核和任期評價時各占一定份額，自治事項由監(jiān)督機構作評，協(xié)助工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府考評。這樣就使村委會兩手都抓，兩手都硬。村務監(jiān)督機構的工作也能最終得到地方政府的支持。地方政府與村兩委的關系也能得以徹底理清了。

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