近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，各種指數(shù)頗多。2007年底，一份長達(dá)6萬字的《“法治余杭”量化考核評估體系》引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。據(jù)悉，余杭法治指數(shù)預(yù)計(jì)2008年7月至8月出爐。

杭州市余杭區(qū)政府大院沒有圍墻，市民可以很隨意地在寬敞的區(qū)政府大院里走動(dòng)，還可以在院內(nèi)的健身器材上操練幾下。

“有時(shí)候會(huì)有市民直接跑到我辦公室里來?！庇嗪紖^(qū)區(qū)委常委、副區(qū)長殷英說。

距此幾公里開外就是良渚鎮(zhèn)——大名鼎鼎的良渚文化發(fā)現(xiàn)地。良渚文化內(nèi)涵豐富，特別是玉器非常發(fā)達(dá)，種類繁多、造型獨(dú)特。學(xué)者概括良渚精神為“原創(chuàng)、首創(chuàng)、獨(dú)創(chuàng)、外拓”。

余杭人以良渚為榮，區(qū)內(nèi)的建筑比如區(qū)博物館的造型就借用了很多良渚玉器的元素，而且他們相信現(xiàn)代余杭人的創(chuàng)新精神也同樣來自于良渚文化，“包括推倒政府大院圍墻在內(nèi)”，余杭區(qū)司法局調(diào)研員馬其鏢說。

最近，余杭人在自己的創(chuàng)新序列中又增添了一項(xiàng)內(nèi)容——他們正在將抽象的法治具體化、量化，準(zhǔn)備用一個(gè)“法治指數(shù)”來評估余杭的法治水平?！白钸t今年七八月份要出臺第一個(gè)法治指數(shù)，以后每年都會(huì)評?！庇嗪紖^(qū)司法局局長毛新利告訴記者。

2005年，香港曾經(jīng)出臺過我國第一個(gè)“法治指數(shù)”，評估的結(jié)果，香港法治水平分?jǐn)?shù)為75分。

世界銀行2006年出版的《國家的財(cái)富在哪里》一書，在分析國家資本財(cái)富問題時(shí)，將法治指數(shù)作為國家無形資產(chǎn)余額的重要組成部分——一個(gè)中等收入的國家，其無形資產(chǎn)平均有36%取決于教育水平，57%取決于法治程度。

曾參與香港“法治指數(shù)”整個(gè)操作過程，同時(shí)也是“法治余杭”評估組成員的香港大學(xué)教授戴耀庭說，目前許多發(fā)展中國家都沒有一套完整的法治評估體系，余杭制訂出臺這個(gè)體系，對浙江乃至全國、全世界的發(fā)展中國家都有參考價(jià)值。

法治怎么量化

“這件事要追溯到兩年以前。”馬其鏢是余杭區(qū)司法局前任局長，退居二線后主要精力就投入到法治余杭評估體系的搭建當(dāng)中，并以此為最大的樂趣。

他介紹說，2006年初，余杭區(qū)委出臺了關(guān)于建設(shè)“法治余杭”的意見，此后又組建了以區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的法治余杭建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。

接下來是引進(jìn)“外腦”——課題組邀請了一批全國知名法學(xué)專家在杭州開了第一次法治余杭研討會(huì)。在會(huì)上，浙江大學(xué)法學(xué)院教授錢弘道做了一個(gè)發(fā)言，提出了法治量化的概念。

“我們過去談了很多法治的意義，但是法治的成效究竟怎么樣呢？我覺得量化評估是一個(gè)好的落腳點(diǎn)?！卞X弘道告訴記者。

當(dāng)年4月，領(lǐng)導(dǎo)小組與浙江大學(xué)光華法學(xué)院聯(lián)合成立法治余杭評估體系課題組。課題組由兩部分人組成，一部分為專家，共有10名，其中包括中國人民大學(xué)法學(xué)院教授張志銘、中國社科院法學(xué)研究所所長李林等；另一部分主要由余杭區(qū)司法局人員組成。 “專家主要負(fù)責(zé)理論論證和體系設(shè)計(jì)，我們更多地在具體操作上予以配合?！瘪R其鏢說。

經(jīng)過一年多的調(diào)研和設(shè)計(jì)，2007年底，一份長達(dá)6萬字的《“法治余杭”量化考核評估體系》最終出爐。

“我們的總體目標(biāo)可以概括為：黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升、社會(huì)平安和諧?！币笥⒄f。

據(jù)介紹，這套評估體系的特色可以用“1”、“4”、“9”3個(gè)數(shù)字來概括?！?”是一個(gè)法治余杭指數(shù)，該項(xiàng)是對余杭社會(huì)現(xiàn)狀進(jìn)行的整體上的評估。殷英說：“香港2005年法治水平分?jǐn)?shù)為75分，我們也會(huì)形成一個(gè)分?jǐn)?shù)?！?/p>

“4”即4個(gè)“評估層面”——區(qū)本級、區(qū)級機(jī)關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村和社區(qū)，縱向到底、橫向到邊。

“9”是面向老百姓的9種調(diào)查問卷。涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府行政工作、司法工作、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)法治意識程度、市場秩序規(guī)范性、監(jiān)督工作、民主政治參與、安全感和滿意度9方面，總分為1000分。

公眾問卷占相當(dāng)權(quán)重

評估體系規(guī)定的具體考核辦法極為詳細(xì)。在第一部分“總指標(biāo)”中共設(shè)9項(xiàng)具體目標(biāo)，分別是“推進(jìn)民主政治建設(shè)、提高黨的執(zhí)政能力”，“全面推進(jìn)依法行政、努力建設(shè)法治政府”等。每一項(xiàng)目標(biāo)各有具體考核量化標(biāo)準(zhǔn)，如針對第一項(xiàng)整體目標(biāo)有10條指標(biāo)。

舉例來說，第一條15分，規(guī)定“組織機(jī)構(gòu)健全，分工明確，責(zé)任落實(shí)。專職人員不落實(shí)的，扣3分，工作經(jīng)費(fèi)未列入財(cái)政預(yù)算的，扣2分；法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議一年少于2次的，扣3分；年度法治建設(shè)任務(wù)部門責(zé)任考核不落實(shí)的，扣3分；法治建設(shè)簡報(bào)錄用率低于全省平均水平的，扣3分?！?/p>

第三條10分，規(guī)定“干部選拔、任用體系科學(xué)，程序規(guī)范，獎(jiǎng)懲制度完善。重要人事任用未實(shí)行全委會(huì)票決制的，扣2 分；因違反黨員民主權(quán)利保障條例，發(fā)生侵犯黨員民主權(quán)利事件的，每起扣2分；選拔任用不公，引起群眾投訴被查實(shí)的，每起扣2分?！?/p>

第六條10分，規(guī)定“支持和保障檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)，無以組織或個(gè)人名義干預(yù)司法活動(dòng)。若出現(xiàn)干預(yù)獨(dú)立司法正?；顒?dòng)的，此項(xiàng)不得分?！?/p>

這套評估體系只是最終法治指數(shù)的一個(gè)依據(jù)。另外一項(xiàng)依據(jù)是民意調(diào)查。2008年3月余杭區(qū)“兩會(huì)”期間，趁人大代表、政協(xié)委員集中之機(jī)，課題組向120余位人大代表、政協(xié)委員進(jìn)行了問卷調(diào)查。此舉標(biāo)志著《“法治余杭”量化考核評估體系》調(diào)查正式啟動(dòng)。

評估組還進(jìn)入社區(qū)，隨機(jī)向城市居民發(fā)放問卷。同時(shí)，問卷調(diào)查也在網(wǎng)上進(jìn)行。“一共發(fā)放了1012份問卷?！泵吕f，目前，課題組正在進(jìn)行問卷的統(tǒng)計(jì)和分析。

問卷一共有9種，每張問卷設(shè)有10個(gè)到20多個(gè)問題不等，每個(gè)問題設(shè)有四五個(gè)選項(xiàng)。如第一份問卷關(guān)于“人民群眾對黨風(fēng)廉政建設(shè)的滿意度”，第一個(gè)問題是：“您認(rèn)為黨的十六大以來通過反腐敗斗爭，黨政機(jī)關(guān)和干部隊(duì)伍中消極腐敗現(xiàn)象是否得到遏制。”選項(xiàng)A—E分別是“有效遏制”、“一定范圍得到遏制”、“遏制很少”、“沒有遏制”、“更加嚴(yán)重”。

第五個(gè)問題是：“假如您了解掌握一些具體涉及腐敗問題的線索，您將如何去做？”選項(xiàng)也是5個(gè)：“積極舉報(bào)”、“涉及自己利益才舉報(bào)”、“把線索告訴別人，讓別人去舉報(bào)”，“怕打擊報(bào)復(fù)不敢舉報(bào)”、“不論什么情況都不舉報(bào)”。

有的題目設(shè)計(jì)頗有意思。第五份問卷的主題是“人民群眾的社會(huì)法治意識程度”，其中第一個(gè)問題是“有人說：‘老百姓一定要守法，而干部在某些特殊情況下可以不遵守法律?！鈫幔俊边x項(xiàng)5個(gè)：不同意、不太同意、中立、基本同意、同意。

“最后的法治指數(shù)將結(jié)合評估體系和問卷調(diào)查兩者綜合評定。公眾的問卷在其中占相當(dāng)?shù)臋?quán)重。”錢弘道告訴記者。至于具體的權(quán)重比例，錢弘道說“暫時(shí)保密”。

信心和底氣

“做這件事是要有一定的信心和底氣的?！泵吕f，他的信心和底氣建立在余杭的法治傳統(tǒng)和20年的普法基礎(chǔ)之上。

在余杭采訪期間，幾乎所有采訪對象都提到楊乃武與小白菜以及國學(xué)大師章太炎。

130多年前，楊乃武與小白菜——這樁家喻戶曉的清末奇案發(fā)生在余杭。這樁案件里有執(zhí)法的草率，有司法的腐敗，也有百姓的抵死相告，最后以百姓獲勝、貪官獲刑而告終。而在20世紀(jì)初，余杭人章太炎則與孫中山等人一道成為最早呼喚法治的思想家之一。

先人的精神遺產(chǎn)滋養(yǎng)了余杭的法治土壤。如今，余杭建有楊乃武與小白菜奇案展示館，作為余杭的一個(gè)重要法制教育基地，面向社會(huì)，進(jìn)行最生動(dòng)、最實(shí)際、最有說服力的普法教育。

法治成為余杭的一種氛圍。出余杭市區(qū)七八分鐘的距離，在南苑街道有一個(gè)叫高地村的村莊。這個(gè)村的黨支部書記施雪龍告訴記者，該村在2006年時(shí)就組織村民進(jìn)行關(guān)于國土資源法的法律知識競賽，而且決賽的時(shí)候還搬到了余杭電視臺演播大廳，進(jìn)行現(xiàn)場直播。

余杭在基層民主的創(chuàng)新方面也走在前列。在全國率先自薦海選“村官”，在社區(qū)換屆選舉中，余杭100%實(shí)行直選。杭州首家法治網(wǎng)站——余杭法治網(wǎng)開通一年，訪問量已達(dá)11萬多人次；政府設(shè)立了法律咨詢中心，號碼很好記——“148”，諧音“要司法”，咨詢中心2006年一年接待來電來訪近3500批次……

當(dāng)然，另一方面，毛新利說，余杭的法治建設(shè)之所以走得較快，也是現(xiàn)實(shí)的需要，余杭正在面對許多成長性的煩惱。

余杭的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成長之快可以由一組數(shù)字清晰體現(xiàn)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2005年全國百強(qiáng)縣(市、區(qū))社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展指數(shù)測算結(jié)果，余杭名列第15位，而2000年余杭列在第23位，相當(dāng)于5年進(jìn)了8位。

“所謂‘成長性的煩惱’”，毛新利說，比如征地和拆遷就是當(dāng)前一大矛盾，還有失地農(nóng)民的補(bǔ)償問題，以及大量外來務(wù)工人員涌入之后的服務(wù)和管理問題。“這些怎么解決，只能靠法律?！?/p>

高地村之所以組織國土資源法知識競賽，施雪龍說，也正是為了化解矛盾?！案叩卮寰兔媾R很多關(guān)于征地拆遷方面的矛盾，老百姓希望求助于法律，而他們對法律又不熟悉，所以我就想通過競賽的方式來普法?！?/p>

“法治指數(shù)之所以花落余杭，可以說是天時(shí)地利人和的產(chǎn)物?！备眳^(qū)長殷英這樣歸納。

法院是最大受益者

“我們法院顯然是這一套評估體系的最大受益者?！苯邮苡浾卟稍L時(shí)，余杭區(qū)人民法院院長傅樟絢第一句話就這樣說。

“這幾年司法氛圍改善了不少，法院和法官的地位得到了很大的提升?！备嫡两k說，以前別人經(jīng)常把法院當(dāng)作政府的一個(gè)部門。“比如現(xiàn)在通知開會(huì)，文件上一般是‘四套班子領(lǐng)導(dǎo)、法院院長和檢察長’，但以前經(jīng)常是‘四套班子領(lǐng)導(dǎo)、全區(qū)各部門負(fù)責(zé)人’?！?/p>

建設(shè)法治余杭的決議通過后，“我們可算是搶抓機(jī)遇，立即向市委、市人大常委會(huì)報(bào)告工作，提出用綜合治理的手段破解執(zhí)行難。”

在被稱為“民告官”的行政訴訟案件中，2005年，余杭出臺了行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴辦法，規(guī)定請求額在5萬元以上的案件、本單位第一例行政訴訟案件、受區(qū)政府委托行使職責(zé)的案件以及產(chǎn)生重大影響的案件，行政機(jī)關(guān)首長必須出庭應(yīng)訴。

“2006年我院一共開庭105件行政訴訟案件，按規(guī)定首長要出庭的是44件，實(shí)際到庭33件，到庭率75% 。“應(yīng)該算高的，但還不夠理想?！备嫡两k介紹說，2007年他們又跟區(qū)法制辦溝通，要求請假制度更加嚴(yán)格，或者規(guī)定第一件不能出庭的第二件仍然要出庭?！巴ㄟ^這些，強(qiáng)化行政首長的法治觀念，平等地跟百姓對話?！备嫡两k說。

杭州市工商行政管理局余杭分局副局長胡昕告訴記者，評估體系的出臺使得工商分局在“條”的管理外又增加了“塊”上的監(jiān)督。對工商分局的考評除了9項(xiàng)區(qū)級機(jī)關(guān)的共性考核評估指標(biāo)外，還有9項(xiàng)個(gè)性評估指標(biāo)。其中包括“對核定注冊單位名稱、審定、批準(zhǔn)、頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照不嚴(yán)，造成嚴(yán)重后果的，每例扣2分”；“當(dāng)事人要求聽證而不組織聽證的，每發(fā)生1起扣1分；行政訴訟敗訴和行政復(fù)議被變更、撤銷的，每發(fā)生1起扣2分”等等。

“我們對這些指標(biāo)進(jìn)行了層層分解，落實(shí)到每個(gè)科室，每個(gè)個(gè)人。量化的考核克服了以前‘好、中、差’這種很模糊的主觀考核標(biāo)準(zhǔn)。”胡昕說。

4月22日，記者剛從余杭離開，國家司法部副部長張?zhí)K軍一行來到余杭。在考察中，張?zhí)K軍說，“法治余杭”建設(shè)已有一個(gè)良好的開端，取得了初步成績。余杭不僅成為省市法治建設(shè)的“試驗(yàn)田”，更要做全國法治實(shí)踐的“試驗(yàn)田”。

相關(guān)鏈接

“法治指數(shù)”的爭論

正方觀點(diǎn)

□余杭推出“法治指數(shù)”，不僅在余杭，在全國也尚屬首次，實(shí)現(xiàn)了中國法治水平量化評估標(biāo)準(zhǔn)零的突破。

□余杭“法治指數(shù)”實(shí)現(xiàn)了中國當(dāng)下法治水平評估由定性評估向定量評估的轉(zhuǎn)變，這是一個(gè)了不起的質(zhì)的飛躍。

□余杭“法治指數(shù)”的一個(gè)看點(diǎn)是脫離了法治水平評估“自己給自己打分”，政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的窠臼，一舉實(shí)現(xiàn)了政府法治水平由第三方評估，這一點(diǎn)殊為不易，堪稱政治文明的進(jìn)步。

□在中國這樣一個(gè)主要依靠行政主導(dǎo)的發(fā)展中國家，推行法治與發(fā)展經(jīng)濟(jì)一樣，需要來自政府方面的強(qiáng)大動(dòng)力。包括法治指標(biāo)在內(nèi)的較為全面的政績考核標(biāo)準(zhǔn)恰恰能夠提供這樣的動(dòng)力。如果在我們現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)、人文指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)等基礎(chǔ)之上再增加一個(gè)法治指標(biāo)，那么，各級政府和官員就不會(huì)唯經(jīng)濟(jì)指標(biāo)馬首是瞻，而必須顧及包括法治在內(nèi)的其他指標(biāo)，推行法治才能夠成為各級官員的理性選擇。

反方觀點(diǎn)

□像“法治指數(shù)”這種與政府有著千絲萬縷關(guān)系的指標(biāo)體系，其核心價(jià)值就在于獨(dú)立性——從倡議者到主導(dǎo)者再到評估者、審核者，都必須是“利益非相關(guān)”的第三方個(gè)人或者組織。但事實(shí)上，我們注意到，“法治余杭”活動(dòng)從發(fā)起到推進(jìn)，步步都少不了當(dāng)?shù)卣哪缓笸剖?。如此這般，不能不讓人對余杭“法治指數(shù)”的制定與落地，心存疑慮。

□“法治指數(shù)”作為一個(gè)精準(zhǔn)的實(shí)證調(diào)研數(shù)據(jù)，應(yīng)該是在一個(gè)法治基本比較完善而且法治正常運(yùn)轉(zhuǎn)的語境下，對于法治可能存在的具體問題和偏差進(jìn)行“數(shù)據(jù)糾偏”。而事實(shí)上，對于身邊“非法治事件”泛濫的我們來說，太過奢侈的“法治指數(shù)”更像一件華而不實(shí)的盛裝。

□法治指數(shù)是“舶來品”，具體如何使用涉及一個(gè)本土化的問題。鑒于當(dāng)前的特定語境，公眾對法治指數(shù)有“南橘北枳”的憂慮，也在情理之中。要使法治指數(shù)能真正在國內(nèi)健康成長，必須為它培植出合適的成長土壤。唯有如此，才不至于“南橘”而“北枳”，“葉徒相似，其實(shí)味不同”。