救災(zāi)進(jìn)入新階段之后，制度建設(shè)走上前臺(tái)。一些地震專家和法律專家，對(duì)地震立法問(wèn)題提出了諸多的意見(jiàn)。

汶川地震發(fā)生10天之后的5月22日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)舉行第四次委員長(zhǎng)會(huì)議，聽(tīng)取國(guó)務(wù)院關(guān)于四川汶川大地震抗震搶險(xiǎn)及救災(zāi)工作情況的匯報(bào)。在會(huì)議中，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)指出，要“研究修改突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、防震減災(zāi)法等相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)針對(duì)性和可操作性”。

放寬地震預(yù)報(bào)權(quán)

5月12日，汶川發(fā)生地震當(dāng)晚，國(guó)務(wù)院總理溫家寶就趕到災(zāi)區(qū)。而在1966年3月9日，河北邢臺(tái)地震后第二天，周恩來(lái)總理也到震區(qū)隆堯縣慰問(wèn)。

在兩次視察邢臺(tái)地震災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)期間，周總理親自制定了“以預(yù)防為主”的地震工作方針。對(duì)于地震立法的修改，很多地震專家最為關(guān)心的就是周總理當(dāng)年提出的這個(gè)地震工作方針。

中國(guó)地球物理學(xué)會(huì)天災(zāi)預(yù)測(cè)專業(yè)委員會(huì)顧問(wèn)、中國(guó)災(zāi)害防御協(xié)會(huì)災(zāi)害史研究專業(yè)委員會(huì)顧問(wèn)陳一文認(rèn)為，雖然我國(guó)現(xiàn)行的防震減災(zāi)法第三條也明確提出，防震減災(zāi)工作，實(shí)行預(yù)防為主、防御與救助相結(jié)合的方針，但是在實(shí)際工作中，由于地震不可預(yù)測(cè)論的影響，在我國(guó)的地震工作中，已經(jīng)偏離了預(yù)防為主的方針。

“這是一個(gè)地震預(yù)報(bào)權(quán)的問(wèn)題。”中國(guó)社科院法學(xué)研究所研究員、防震減災(zāi)法立法起草小組成員莫紀(jì)宏表示，從防震減災(zāi)法來(lái)看，目前的地震預(yù)報(bào)體制剛性太強(qiáng)，不利于充分發(fā)揮民間的科研力量?，F(xiàn)在預(yù)報(bào)發(fā)布必須由省級(jí)人民政府來(lái)進(jìn)行，但由于地震預(yù)報(bào)本身目前在科學(xué)上并沒(méi)有過(guò)關(guān)，所以，過(guò)分剛性的地震預(yù)報(bào)制度反而增加了社會(huì)公眾對(duì)地震預(yù)報(bào)不切實(shí)際的期待。

莫紀(jì)宏指出，對(duì)于民間人士提出的預(yù)報(bào)意見(jiàn)，一般政府部門(mén)不采取相應(yīng)措施，由社會(huì)公眾自行選擇防范措施。

中國(guó)地震局研究員汪成民也表示，修法，最重要的就是放寬預(yù)報(bào)權(quán)。

加強(qiáng)國(guó)際救援的法律準(zhǔn)備

對(duì)于我國(guó)防震減災(zāi)法的修改，國(guó)家減災(zāi)專家委員會(huì)常務(wù)副秘書(shū)長(zhǎng)陳建英提出了4條建議，首先要做的是，國(guó)家抗震救災(zāi)機(jī)構(gòu)的常設(shè)化。第二，要加快編制巨災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，制定專門(mén)的地震巨災(zāi)專項(xiàng)預(yù)案。第三，要考慮國(guó)家層面上的援助，并在相應(yīng)的法律上做出明確的安排。第四，加強(qiáng)地震預(yù)報(bào)，特別是要加強(qiáng)大地震的預(yù)報(bào)。

陳建英表示，現(xiàn)在依據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，我國(guó)已經(jīng)在中國(guó)地震局設(shè)立國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)辦公室，但不是常設(shè)機(jī)構(gòu)。但實(shí)際情況是，需要成為一個(gè)常設(shè)的機(jī)構(gòu)，以便在地震災(zāi)害發(fā)生的時(shí)候迅速將平時(shí)狀態(tài)轉(zhuǎn)化成緊急狀態(tài)?！皯?yīng)該在地震一級(jí)響應(yīng)的基礎(chǔ)上增加巨災(zāi)預(yù)案?！标惤ㄓ⒀a(bǔ)充說(shuō)。

此外，陳建英還提出要考慮國(guó)家層面的援助，并在相應(yīng)的法律上做出明確的安排?！耙宦烽_(kāi)綠燈，使這些外國(guó)的救援力量能夠迅速的投入救援之中。但這些做法需要在法律上加以確認(rèn)。”

據(jù)了解，早在2004年，中國(guó)地震局地質(zhì)研究所研究員高建國(guó)就和中國(guó)國(guó)際救援隊(duì)前領(lǐng)隊(duì)徐德詩(shī)聯(lián)合提出過(guò)加強(qiáng)接受國(guó)際援助的立法建議。據(jù)了解，目前，我國(guó)尚無(wú)相關(guān)法規(guī)條例適應(yīng)規(guī)范這項(xiàng)工作。

緊急狀態(tài)立法不可缺位

對(duì)于緊急狀態(tài)立法和防震減災(zāi)法的修改，曾經(jīng)參與這兩個(gè)法立法起草的莫紀(jì)宏認(rèn)為，最為關(guān)鍵的是要在更高層面上推進(jìn)緊急狀態(tài)法的出臺(tái)，進(jìn)一步制定有關(guān)應(yīng)急管理方面的法律，建立和完善我國(guó)應(yīng)急管理的法律體系。

結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行法律制度的特點(diǎn)，應(yīng)急法律體系可以分為一般危機(jī)管理法和緊急狀態(tài)法兩個(gè)立法領(lǐng)域。

莫紀(jì)宏指出，一般危機(jī)管理法應(yīng)當(dāng)以發(fā)揮各級(jí)人民政府在日常應(yīng)急管理中的組織、協(xié)調(diào)作用為主，尤其是應(yīng)當(dāng)以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法為基礎(chǔ)，結(jié)合各種單行的突發(fā)事件應(yīng)急的法律、法規(guī)，制定和實(shí)施應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害和事故的應(yīng)急預(yù)案，堅(jiān)持“預(yù)防為主”的方針。

據(jù)他介紹，緊急狀態(tài)法主要是基于憲法所確立的緊急法治原則，對(duì)在緊急狀態(tài)時(shí)期國(guó)家機(jī)關(guān)享有的緊急權(quán)力進(jìn)行合理配置，同時(shí)，根據(jù)人權(quán)保障的原則，妥善處理在緊急狀態(tài)時(shí)期公民權(quán)利的保護(hù)問(wèn)題。在南方雪災(zāi)和四川大地震之后制定一部獨(dú)立而完整的《中華人民共和國(guó)緊急狀態(tài)法》是建立和完善緊急狀態(tài)立法制度的重要任務(wù)。

同時(shí)，對(duì)于現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，莫紀(jì)宏認(rèn)為，突發(fā)事件的預(yù)警機(jī)制相互之間不太銜接，中央和地方預(yù)警機(jī)制啟動(dòng)程序需要在立法上進(jìn)一步予以明確。

莫紀(jì)宏表示，此次汶川地震應(yīng)急主要是依靠人民解放軍的力量進(jìn)行的，但是現(xiàn)在的防震減災(zāi)法對(duì)人民解放軍在地震應(yīng)急中的法律地位和作用規(guī)定不夠，特別是軍隊(duì)指揮人員在地震應(yīng)急中的指揮權(quán)規(guī)定不夠?！皩?duì)于重災(zāi)區(qū)的地方政權(quán)機(jī)構(gòu)組成人員殘缺不全的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個(gè)法律上的臨時(shí)處置原則，或者規(guī)定由上級(jí)政府或機(jī)構(gòu)臨時(shí)直接行使相關(guān)職權(quán)，或者規(guī)定特別程序保證地震災(zāi)區(qū)國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)能夠有效地開(kāi)展抗震救災(zāi)的活動(dòng)?！蹦o(jì)宏說(shuō)。

值得注意的是，2003年SARS得到有效遏制之時(shí)，國(guó)務(wù)院辦公廳便受命考評(píng)我國(guó)目前的危機(jī)應(yīng)急制度，隨后緊急狀態(tài)法被列入2004年立法計(jì)劃中，但是至今沒(méi)有出臺(tái)。

整合資源，制定綜合減災(zāi)法

“國(guó)家更應(yīng)抓住時(shí)機(jī)，反思和建立對(duì)所有災(zāi)難有普遍意義的綜合減災(zāi)法。”中國(guó)災(zāi)害防御協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)金磊表示，四川地震再一次考驗(yàn)了政府的應(yīng)急反應(yīng)能力，考驗(yàn)了國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)的完整性。

金磊指出，綜合減災(zāi)法是一個(gè)國(guó)家減災(zāi)基本法的概念。無(wú)論是日本還是美國(guó)，減災(zāi)基本法是減災(zāi)領(lǐng)域第一層次的大法，它不僅僅對(duì)于規(guī)范社會(huì)各階層人士的防災(zāi)行為有效，更從一定意義上限定了該國(guó)可能的災(zāi)害性質(zhì)及頻發(fā)狀態(tài)，喚醒公眾防災(zāi)救災(zāi)意識(shí)。從建立防災(zāi)減災(zāi)法律體系上看，即使所有單一災(zāi)種的部門(mén)全部完成，也不能替代國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)基本法的作用。

金磊建議，鑒于我國(guó)在綜合減災(zāi)管理和法律建設(shè)方面的不足，應(yīng)及早開(kāi)展綜合減災(zāi)立法研究并制定出國(guó)家的綜合減災(zāi)法。

目前，我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)方面的法律有防震減災(zāi)法、傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例、保險(xiǎn)法、防洪法、消防法、人民防空法、礦山安全法、安全生產(chǎn)法、道路交通安全法等，這些是全國(guó)人大常委會(huì)制定的單行法。雖然它們?cè)跍p災(zāi)方面發(fā)揮了重要的作用，但每次災(zāi)害形成的時(shí)候，必有次生災(zāi)害發(fā)生，如地震可能引發(fā)火災(zāi)、水災(zāi)和瘟疫；火災(zāi)可能引發(fā)房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞等。針對(duì)這種情況，急需一部綜合減災(zāi)法來(lái)應(yīng)對(duì)各類突發(fā)性災(zāi)害事件的發(fā)生。

金磊表示，我國(guó)是自然災(zāi)害與人為災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，開(kāi)展綜合減災(zāi)立法研究并制定綜合減災(zāi)法，在法律保障和法律監(jiān)督的前提下建立災(zāi)害救援體系，實(shí)施有效的綜合減災(zāi)管理模式已十分必要。適宜的立法程序是先出臺(tái)重大災(zāi)害救援應(yīng)急條例，待成熟后再上升為救災(zāi)法。

“應(yīng)特別提及的是，綜合減災(zāi)法不是緊急狀態(tài)法，它主要用來(lái)解決緊急狀態(tài)法中提及的災(zāi)害事件。”金磊說(shuō)。

聚焦防震減災(zāi)法修改

本次地震也加快了防震減災(zāi)法修改的進(jìn)程。中國(guó)地震臺(tái)網(wǎng)中心首席預(yù)報(bào)員孫研究員告訴記者，防震減災(zāi)法已經(jīng)通過(guò)國(guó)務(wù)院法制辦審閱，目前正在中國(guó)地震局審定過(guò)程中。

孫研究員向記者介紹說(shuō)，本次修訂的集中點(diǎn)之一是防震減災(zāi)工作的主管單位由原來(lái)的國(guó)務(wù)院下屬的中國(guó)地震局、建設(shè)部、民政部等4個(gè)部門(mén)并列的部門(mén)，改成了由中國(guó)地震局牽頭，會(huì)同建設(shè)部等部門(mén)，突出中國(guó)地震局的牽頭作用。孫表示，4部門(mén)并列實(shí)際上削弱了主管單位的概念，這次修改有望得以改善。修訂后的防震減災(zāi)法將把“群測(cè)群防”放進(jìn)去。

“關(guān)于大家關(guān)心的地震預(yù)報(bào)，修訂中的防震減災(zāi)法也考慮進(jìn)去了，但目前還在討論之中。而預(yù)警比預(yù)報(bào)更緊迫一些。這在概念上有些分歧?！睂O說(shuō)。

據(jù)了解，1998年發(fā)布防震減災(zāi)法的時(shí)候，地震工作主要有4個(gè)環(huán)節(jié)：監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、震害預(yù)防、應(yīng)急救援和恢復(fù)重建等。而現(xiàn)在4個(gè)環(huán)節(jié)改為了3大體系，即監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)體系、地震災(zāi)害預(yù)防體系，把原來(lái)的應(yīng)急預(yù)案和恢復(fù)重建合攏為應(yīng)急救援一塊。

孫研究員認(rèn)為，這次汶川地震對(duì)防震減災(zāi)法在幾個(gè)方面進(jìn)行了一個(gè)系統(tǒng)檢驗(yàn)：哪些條款起了促進(jìn)作用？哪些條款對(duì)援助促進(jìn)不多？哪些條款制定得不合理？“為什么修訂會(huì)推遲，我想和這個(gè)也有關(guān)系。”

此外，原防震減災(zāi)法起草小組負(fù)責(zé)人鄒其嘉介紹說(shuō)，本次修訂將把防震減災(zāi)相關(guān)規(guī)劃單獨(dú)拿出來(lái)作為一章，更注重防震減災(zāi)規(guī)劃。該內(nèi)容原來(lái)也有，但只是一個(gè)條目。對(duì)于防震減災(zāi)公眾意識(shí)，原來(lái)放在防震減災(zāi)法第二章里面，修訂后將會(huì)放到總則里面加以強(qiáng)調(diào)。而在地震應(yīng)急方面，修訂后將加上關(guān)于救援的內(nèi)容，并要求市級(jí)政府部門(mén)都要建立緊急救援隊(duì)。“我們要培訓(xùn)一大批專業(yè)的緊急救援人員，還要進(jìn)行一些設(shè)備和設(shè)施的研究開(kāi)發(fā)?！?/p>