［摘 要］ 周恩來是新中國首任政府總理，他的行政理念直接影響著我國政府以后的發(fā)展范式和行政方式。他對(duì)中國行政發(fā)展的貢獻(xiàn)是巨大的。本文從行政宗旨的確立、實(shí)事求是、群眾路線在行政中的落實(shí)、依法精簡廉潔政府觀的形成等三個(gè)方面簡要闡述了周恩來對(duì)我國行政發(fā)展的貢獻(xiàn)，并作了簡要評(píng)論。謹(jǐn)以此文紀(jì)念周恩來誕辰110周年。

［關(guān)鍵詞］ 周恩來 行政發(fā)展 行政宗旨 政府觀

行政發(fā)展是正向的行政變遷，是指政府采用科學(xué)的方法，不斷健全和完善行政體制，調(diào)整行政關(guān)系，推動(dòng)本國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)不斷進(jìn)步的過程。作為新中國的第一任政府總理，周恩來在探索、推動(dòng)我國行政發(fā)展方面有著不可低估的作用。

一、周恩來首次把“全心全意為人民服務(wù)”確立為政府的行政宗旨

在中國古代社會(huì)，很早就有“民”這個(gè)概念，諸如周公的“敬天保民”、孔子的“禮義治國”、孟子的“民貴君輕”等。但是，在中國古代，占主流的行政指導(dǎo)思想是“朕即國家”，就是政府行政工作是為帝王個(gè)人或帝王家族服務(wù)，重民、為“民”服務(wù)只能僅僅作為一種提倡，不可能成為現(xiàn)實(shí)的主流。到了近代，民主、共和、平等、權(quán)利等觀念經(jīng)過辛亥革命、五四運(yùn)動(dòng)而深入人心。國家要獨(dú)立、富強(qiáng)，人民要民主、權(quán)利，誰站在人民的立場(chǎng)上，代表人民的利益，誰的事業(yè)就能發(fā)展、成功，否則就將為人民所棄。孫中山看到了人民的作用，想為民做事，要實(shí)現(xiàn)“民主、民權(quán)、民生”的三民主義，但是，他沒有完成自己的革命事業(yè)；以蔣介石為首的南京國民政府對(duì)人民進(jìn)行殘酷剝削、壓榨，走向反人民的道路，最終歸于失敗?？傊?，新中國成立前，無論是漫長的古代社會(huì)，還是半殖民地半封建社會(huì)，政府都不可能在行政事務(wù)中推行“為人民服務(wù)”宗旨。

人民群眾是歷史的主體、創(chuàng)造者；人民群眾不僅創(chuàng)造了物質(zhì)財(cái)富、精神財(cái)富，而且是社會(huì)變革的決定力量。中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持馬克思主義的這些觀點(diǎn)，以最廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，始終站在人民的立場(chǎng)上，順應(yīng)時(shí)代潮流，為人民謀利，并以“為人民服務(wù)”為黨的宗旨，得到了人民的支持，事業(yè)不斷發(fā)展。但新中國成立前，中國共產(chǎn)黨在國內(nèi)是在野黨，很長時(shí)間內(nèi)還處于非法地位，其宗旨不可能在全國范圍內(nèi)以執(zhí)政的方式推行。新中國成立后，作為政府總理，周恩來方向明確：社會(huì)主義事業(yè)是人民群眾自己的事業(yè)，人民的政府的行政宗旨是為人民服務(wù)。

周恩來把“為人民服務(wù)”作為新中國政府的行政宗旨，開了歷史的先河，是他對(duì)中國行政發(fā)展的一個(gè)重大貢獻(xiàn)。他確立這個(gè)行政宗旨，有著優(yōu)越的現(xiàn)實(shí)條件。一是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民推翻了舊政權(quán)，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)家作主，共產(chǎn)黨的先進(jìn)性和目標(biāo)決定了它能為無產(chǎn)階級(jí)和最廣大人民群眾謀利益。中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨是周恩來推行這一行政宗旨的強(qiáng)大保障；二是周恩來本人有著深厚的人民情結(jié)，其內(nèi)心深處有為人民多做一些事情、促進(jìn)人民生活富裕的向往；三是周恩來任內(nèi)的絕大多數(shù)行政人員都經(jīng)過血與火的戰(zhàn)爭洗禮，懂得人民是真正的歷史創(chuàng)造者，知道應(yīng)該代表人民的利益，能夠和中央人民政府的目標(biāo)保持一致，切實(shí)執(zhí)行、落實(shí)“為人民服務(wù)”的行政宗旨。優(yōu)越的主客觀條件保證了周恩來能夠確立“全心全意為人民服務(wù)”的行政宗旨且影響深遠(yuǎn)。

周恩來“全心全意為人民服務(wù)”行政宗旨給以后的政府確立了方向。鄧小平多次指出，“什么叫領(lǐng)導(dǎo)？領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”［1］，社會(huì)主義領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)有千條萬條，有總?cè)蝿?wù)也有具體任務(wù)，其實(shí)質(zhì)都是為人民服務(wù)；領(lǐng)導(dǎo)干部雖分工有千種萬種，職位有高也有低，但都是人民的勤務(wù)員。為人民服務(wù)就是我們黨和社會(huì)主義領(lǐng)導(dǎo)的全部任務(wù)，也是唯一任務(wù)。中共十七大依然提出“要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣泛人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”［2］。這些既是對(duì)周恩來“為人民服務(wù)”行政宗旨的回歸，也是對(duì)周恩來行政宗旨的發(fā)展。

二、周恩來把實(shí)事求是、群眾路線切實(shí)應(yīng)用到行政工作中

首先，周恩來在行政中堅(jiān)持了實(shí)事求是原則。

新中國成立前的歷代政府的行政工作無法做到以實(shí)事求是為指導(dǎo)。中國歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)多次的變革，如戰(zhàn)國時(shí)期的商鞅變法、李悝變法；宋代的王安石變法；明朝的張居正變革；清朝末年的戊戌變法，等等。從某種意義上來說，一部中國史就是一部變革史。之所以歷史上變革不斷，其原因就在于現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生了變化，統(tǒng)治者們不得不適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行變革，以緩和社會(huì)矛盾，鞏固或延長自己的統(tǒng)治，這些做法努力地適應(yīng)當(dāng)時(shí)形勢(shì)，可以說是實(shí)事求是。但是，統(tǒng)治者們做這些事情時(shí)多是被動(dòng)的，他們或者想求強(qiáng)、或者是想求存，他們沒有也不可能把實(shí)事求是上升到理論高度，作為他們行政實(shí)踐的一貫的指導(dǎo)思想并加以貫徹。

實(shí)事求是作為理論原則由毛澤東總結(jié)出來，并被成功地運(yùn)用于指導(dǎo)中國革命和建設(shè)的實(shí)踐。周恩來是我們中國共產(chǎn)黨內(nèi)處于核心決策層時(shí)間最長的領(lǐng)導(dǎo)人，自中共成立不久到他去世，黨內(nèi)的絕大多數(shù)重大決策都有他的參與。他清楚地看到，在毛澤東的領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，事業(yè)就成功，就發(fā)展；沒有堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，事業(yè)就遭受挫折、失敗。正反兩方面的例子讓他強(qiáng)烈地感覺到實(shí)事求是不僅是思想方法，而且是重要的工作方法。

新中國成立后，作為政府總理，周恩來堅(jiān)決地把“實(shí)事求是”作為政府行政的工作方法貫徹。他強(qiáng)調(diào)，每一位行政人員，尤其是干部，想問題、作決策、辦事情“要面對(duì)事實(shí)”，“要從客觀實(shí)際出發(fā)”，而“不能從主觀想象出發(fā)”。［3］他認(rèn)為，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、鞏固政治、健全制度，行政決策必須要注重調(diào)查研究，追求行政實(shí)效；行政協(xié)調(diào)既要看到眼前，也要照顧將來；既要求同，也要存異。把實(shí)事求是確立為政府行政工作的指導(dǎo)思想，是周恩來對(duì)中國行政思想發(fā)展的一大貢獻(xiàn)，給后人以很大的啟示和借鑒。

其次，群眾路線始終是周恩來的工作方法。

《曹劌論戰(zhàn)》中，當(dāng)曹劌要求見大王“請(qǐng)與戰(zhàn)”時(shí)，旁邊有人勸他說：“肉食者謀之，又何間焉？”這至少說明兩個(gè)問題：一是過去的統(tǒng)治者們?cè)谧鞒龊蛨?zhí)行決策時(shí)往往是少數(shù)幾個(gè)決策者簡單地作出決定，沒有走群眾路線；二是公民對(duì)于決策的正誤，既不喜也不悲，形成政治冷漠。新中國成立后，人民當(dāng)家作主，從群眾中來、到群眾中去的群眾路線從可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

群眾路線的理論創(chuàng)新權(quán)應(yīng)該歸功于周恩來。1929年周恩來在代表中央給紅四軍前委的信中首次提出了“群眾路線”的概念。群眾路線一經(jīng)提出，就被以毛澤東為代表的老一輩無產(chǎn)階級(jí)革命家們接受并運(yùn)用到具體的革命、建設(shè)中去。經(jīng)過反復(fù)的總結(jié)、提煉，中共逐漸形成了“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的有具體內(nèi)容的群眾路線?！耙磺袨榱巳罕姟闭f的就是黨和政府的工作宗旨，即“全心全意為人民服務(wù)”。黨之所以能夠取得革命的最終勝利，政府之所以取得巨大的建設(shè)成就，除了實(shí)事求是以外，群眾路線的工作方法作用極大。

建國后，周恩來把黨的群眾路線確立為政府的基本工作方法，并貫徹到實(shí)際的行政實(shí)踐中去。在行政決策前，他堅(jiān)持“從群眾中來”，充分地發(fā)揚(yáng)民主，并堅(jiān)持實(shí)際的調(diào)查研究，傾聽民聲，了解民意，查看民情，最大限度地掌握直接的第一手的決策資料；在決策過程中，他堅(jiān)持為民謀利的方向，體現(xiàn)、照顧群眾的利益，既著眼建設(shè)，又照顧群眾眼前生活。群眾路線不僅是周恩來對(duì)黨的建設(shè)的重大理論貢獻(xiàn)，而且也是對(duì)我國行政思想發(fā)展的一個(gè)重大貢獻(xiàn)。

周恩來確立的實(shí)事求是、群眾路線的行政工作方法對(duì)他之后的政府產(chǎn)生了積極的影響。鄧小平就曾指出：“我們開會(huì)，作報(bào)告，作決議，以及做任何工作，都為的是解決問題。我們說的做的究竟能不能解決問題，問題解決得是不是正確，關(guān)鍵在于我們是否能夠理論聯(lián)系實(shí)際，是否善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，采取實(shí)事求是的態(tài)度，一切從實(shí)際出發(fā)?！保?］江澤民也認(rèn)為能否具有群眾觀點(diǎn)，能否堅(jiān)持群眾路線，代表最廣大人民群眾的根本利益，不僅決定著黨的性質(zhì)，而且還決定著政權(quán)的性質(zhì)，我們應(yīng)當(dāng)把群眾觀點(diǎn)、群眾路線當(dāng)作最根本的政治。中共十七大更進(jìn)一步提出要“堅(jiān)持群眾路線，真誠傾聽群眾呼聲，真實(shí)反映群眾愿望，真情關(guān)心群眾疾苦”［5］。

三、周恩來首倡依法、精簡、廉潔的政府觀

巴黎公社早就把“廉潔政府”確立為一個(gè)重要行政原則。周恩來作為一位偉大的無產(chǎn)階級(jí)行政家，深諳中國過去政府的弊端，繼承并發(fā)展了無產(chǎn)階級(jí)“廉潔政府”的行政原則，認(rèn)為新中國的政府不僅應(yīng)該廉潔，而且還要依法、精簡，人們進(jìn)入政府“不是做官，而是做事，是為人民服務(wù)”［6］。

中國過去是一個(gè)人治社會(huì)，缺少法制傳統(tǒng)。周恩來認(rèn)為，新中國的政府不能再沿襲這種傳統(tǒng)，國家需要制定和通過反映人民意志的法律。沒有法律保障，行政工作無法可依，行政工作就沒有穩(wěn)定性，為人民服務(wù)的宗旨就不能夠保證。周恩來曾親自主持制定了新中國第一部《中華人民共和國選舉法》，至于行政法規(guī)更是不計(jì)其數(shù)。盡管其中有許多不完善的地方，但新中國畢竟逐漸有了自己最初的法律體系，并初步做到有法可依。由于種種原因，周恩來依法行政的理想在其后期遭到嚴(yán)重挫折，但他的這個(gè)思想火花是可貴的，這是他的一個(gè)貢獻(xiàn)。他晚年時(shí)期因國家政治生活不正常所帶來的災(zāi)難從反面反映出政府依法行政的必要，反映出周恩來這個(gè)思想的可貴。

周恩來認(rèn)為，政府必須是精簡的。在他看來，政府的精簡包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是政府的機(jī)構(gòu)必須精簡；二是政府的工作人員必須少而精。周恩來行政期間一直在為這個(gè)思想的落實(shí)而努力。他說：“在國家行政機(jī)關(guān)方面，應(yīng)該繼續(xù)克服機(jī)構(gòu)重疊和人浮于事的現(xiàn)象?，F(xiàn)在，在各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)中，一般地說，機(jī)構(gòu)都還過于龐大，人員還是過多……我們必須采取有效措施，對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)人員繼續(xù)進(jìn)行調(diào)整，精簡行政機(jī)構(gòu)。”［7］精簡的政府有很大的好處：一是便于決策者適應(yīng)大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，減少議而不決的事情發(fā)生，迅速果斷地做出決策；二是便于行政監(jiān)督。機(jī)構(gòu)減少，責(zé)任的歸屬也會(huì)明確，這使行政工作人員無形中減少了官僚主義傾向。

廉潔是關(guān)系到一個(gè)政府生死存亡的大問題。新中國成立前是半殖民地半封建社會(huì)，過去的制度可以打破而重新建立，但官僚主義等不良思想短時(shí)間內(nèi)不可能消除；另外，政府中的行政人員由過去的革命者一躍成為執(zhí)政者，手中有了權(quán)力，存在著腐化變質(zhì)的可能性。為此，周恩來認(rèn)為，新中國的政府必須廉潔，堅(jiān)決反對(duì)官僚主義。他針對(duì)政府中已經(jīng)存在或者可能產(chǎn)生的官僚主義傾向，專門寫了《反對(duì)官僚主義》一文，系統(tǒng)總結(jié)了官僚主義的二十種表現(xiàn)，提醒當(dāng)事者自律。周恩來的廉潔政府觀是對(duì)中國政府行政史的深刻反省，也是對(duì)后世政府的囑托。他的主張規(guī)范、指導(dǎo)了當(dāng)時(shí)及以后的歷屆政府建設(shè)。

周恩來的政府觀產(chǎn)生了積極的影響。鄧小平指出：“制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！保?］因而必須抓好行政法制建設(shè)。在政府的精簡問題上，鄧小平指出：“精簡機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命?！保?］如果不進(jìn)行這場(chǎng)革命，不論黨和政府的方針政策怎樣正確，工作怎樣有成績，我們只能眼睜睜地看著黨和政府的機(jī)構(gòu)缺少朝氣、缺少效率，正確的方針、政策不能充分貫徹。而自十五大之后，我們黨不僅提出要依法治國，而且把“依法行政”也響亮地提出并堅(jiān)持下來，這是對(duì)周恩來政府觀的繼承和發(fā)展。

我們?cè)u(píng)價(jià)一個(gè)人，不僅看他生前做過什么，而且還要看他為身后世界留下什么。那些被稱為偉人的，必定是他的影響無論是在空間范圍上還是在時(shí)間跨度上都超過了他同時(shí)代的人。周恩來就是這樣的偉人。周恩來給世人留下了豐富的、寶貴的精神財(cái)富，也對(duì)我國行政發(fā)展產(chǎn)生了很大的影響，值得我們繼續(xù)研究、弘揚(yáng)。○

注 釋：

［1］《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第121頁。

［2］ ［5］胡錦濤：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》，第15、54頁，人民出版社，2007年10月。

［3］《周恩來選集》下卷，人民出版社1984年版，第313頁

［4］［8］［9］《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第113—114、333、396頁。

［6］ 金沖及：《周恩來傳》，中央文獻(xiàn)出版社1998年版，第962頁。

［7］《中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會(huì)文獻(xiàn)》，第149頁。

責(zé)任編輯 晏蔚青