摘 要：行政規(guī)劃法律性質(zhì)的不同觀點有單一性質(zhì)說和非單一性質(zhì)說等，各有其優(yōu)點和不足。行政規(guī)劃并不現(xiàn)實地產(chǎn)生、變更或消滅權(quán)利義務(wù)關(guān)系，人們的傳統(tǒng)觀念認為只有通過后續(xù)行為才能現(xiàn)實化，規(guī)劃本身不以法律效果為目的。但這種觀念值得反思，影響和限制也是行政機關(guān)追求的效果，某些細部的、具體的強制性規(guī)劃的影響和限制具有“直接性”和“必然性”，應(yīng)視為直接的法律效果。行政規(guī)劃分別構(gòu)成不同的行政行為和事實行為，并有自身的特點。目前對于“規(guī)劃確定程序”有諸多的認識誤區(qū)，規(guī)劃和確定規(guī)劃裁決是兩個獨立的行為，規(guī)劃的性質(zhì)由規(guī)劃的自身內(nèi)容和因素決定，那種認為只能由“確定規(guī)劃裁決”的性質(zhì)決定規(guī)劃的性質(zhì)的觀點

是不妥當?shù)?。具體的強制性規(guī)劃的爭議解決應(yīng)針對規(guī)劃本身，而不是針對后續(xù)行為，以盡早化解矛盾。

關(guān)鍵詞： 行政規(guī)劃；法律性質(zhì)；法律效果

中圖分類號：DF 3

文獻標識碼：A

“規(guī)劃（Planning）無疑已經(jīng)成為正在膨脹的行政國家的一部分”^［1］。伴隨著行政規(guī)劃的廣泛運用和對人們權(quán)益影響的日益加大 ，行政法學(xué)對其進行的研究也逐漸升溫，而行政規(guī)劃的法律性質(zhì)成為首當其沖的基礎(chǔ)性問題。近日拜讀了王青斌先生的論文《論行政規(guī)劃的法律性質(zhì)》（以下簡稱《王文》），該文的結(jié)論認為“行政規(guī)劃的性質(zhì)取決于‘確定規(guī)劃裁決’的性質(zhì)，而‘確定規(guī)劃裁決’性質(zhì)取決于其能夠產(chǎn)生的法律效果”，在法律沒有規(guī)定“確定規(guī)劃裁決”的情況下，“行政規(guī)劃只能被認定為行政事實行為”^［2］。這一結(jié)論是值得商榷的，原因就在于得出結(jié)論的邏輯推理前提是不成立的。有鑒于此，本文就行政規(guī)劃的法律性質(zhì)談一些淺見，以求教于法學(xué)同仁。

一、 研究行政規(guī)劃法律性質(zhì)的意義

研究行政規(guī)劃的法律性質(zhì)有著重要的法律意義，主要體現(xiàn)在三個方面：

一是有利于行政規(guī)劃在行政行為體系中的準確定位。法律性質(zhì)可以說是一種法律身份，目的是對行為和事物等在法律上進行科學(xué)、準確的定位。由于現(xiàn)代國家的行政任務(wù)繁重，行政行為的方式也是多種多樣的，因此形成了一個龐大的行政行為體系。但是這個體系雖然龐大，卻是雜而不亂，究其原因就是在公法秩序中，每一種行政活動的方式都建構(gòu)起了自己的行為體系，如行政立法、處罰、許可、契約，甚至包括某些權(quán)力意味濃厚的事實行為莫不如此。從根本上講，也就是這些行為被賦予了適當?shù)姆尚再|(zhì)。行政規(guī)劃是行政機關(guān)頻繁采用的活動方式之一，因此明確其在行為體系中的位置，是十分必要的，否則，很可能造成體系的混亂和無序，并進而影響行政規(guī)劃一系列后續(xù)問題在法律上的認定和處理。

二是有利于與行政規(guī)劃有關(guān)的法律制度的建構(gòu)，進而為規(guī)劃內(nèi)容的合法性、科學(xué)性以及規(guī)劃爭議的解決尋求一種有效的路徑。行政規(guī)劃法律制度的建構(gòu)是與其法律性質(zhì)密切相關(guān)的，正確的把握其法律性質(zhì)，是建構(gòu)良性的、適當?shù)姆芍贫鹊幕A(chǔ)之一。如程序方面，不同性質(zhì)的規(guī)劃就會有不同的程序規(guī)定，哪些規(guī)劃要經(jīng)過批準程序，哪些規(guī)劃不必經(jīng)過批準程序，法律往往會根據(jù)其不同的性質(zhì)做出選擇。規(guī)劃相對人的法律救濟路徑，包括復(fù)議和訴訟，也取決于行政規(guī)劃的法律性質(zhì)。若規(guī)劃構(gòu)成了具體行政行為則可對其提起行政復(fù)議或訴訟，否則，不會被受理。這為規(guī)劃爭議的解決指出了一條可能的制度管道，尤其是在我國城市規(guī)劃拆遷糾紛不斷的情況下，如果可以直接針對規(guī)劃本身進行復(fù)議和訴訟，那么就會從根本上改變傳統(tǒng)上只能針對根據(jù)規(guī)劃而做出的后續(xù)具體行政行為進行復(fù)議和訴訟的做法，從而有效避免損失的擴大和矛盾的激化。

三是有利于行政法學(xué)對行政規(guī)劃理論研究的深入進行和理論體系的完善。對于行政規(guī)劃法律性質(zhì)的研究，有助于回答一些長期困擾理論界的問題，如行政規(guī)劃應(yīng)不應(yīng)該納入行政法學(xué)研究的范圍？在行政法學(xué)體系中它應(yīng)該處于一種什么位置？行政規(guī)劃是否有直接的法律效果？行政規(guī)劃是屬于行政行為還是事實行為？能不能針對規(guī)劃本身提起復(fù)議或訴訟？等等?？梢哉f行政規(guī)劃的法律性質(zhì)是尋找理論突破路徑的一個探路石。由此也可以理解為什么在國外和我臺灣地區(qū)每次直接針對規(guī)劃的訴訟中一旦判決對規(guī)劃性質(zhì)進行了認定都能掀起一次理論研究的波瀾，人們總是希望能夠借助于實踐的力量為規(guī)劃性質(zhì)的研究尋求一個平臺，以

克服理論研究自身的局限，從而把有關(guān)行政規(guī)劃的理論研究推向一個新的高度。

二、行政規(guī)劃法律性質(zhì)理論上的爭論與評析

行政規(guī)劃的樣態(tài)紛繁復(fù)雜，客觀上也為其法律性質(zhì)的把握提出了較高的理論和技術(shù)上的要求，不僅要包容所有的行政規(guī)劃，又要力爭為實踐盡可能的提供理論支持。于是人們進行著種種的嘗試，理論上的論爭也在所難免。目前的觀點：可分為單一性質(zhì)說與非單一性質(zhì)說。以下分別評述。

（一）對單一性質(zhì)說的質(zhì)疑

單一性質(zhì)說的核心是嘗試以一種單一的性質(zhì)來概括所有的行政規(guī)劃，因此，這種情況下對于行政規(guī)劃法律性質(zhì)的界定本質(zhì)上要求必須是一個具有包容性的概念。

單一性質(zhì)說主要包括4種觀點^［3］：（1）法規(guī)命令說。這種觀點認為，行政規(guī)劃產(chǎn)生的法律效果，是針對不特定多數(shù)人的抽象效果，與法規(guī)命令所具有的效果相同，因此應(yīng)被視為是法規(guī)命令。行政規(guī)劃公布后，對于公民權(quán)利的限制和侵害，僅僅具有抽象的可能性，并非必然的要發(fā)生。要使這種可能性變?yōu)楝F(xiàn)實性，必須要依照規(guī)劃的內(nèi)容、方法、步驟或措施等由行政機關(guān)作出后續(xù)具體行政行為，抽象的法律效果才被具體化。（2）具體行政行為說。具體行政行為說的核心是認為行政規(guī)劃是一種人數(shù)眾多但特定或可得特定的具體行政行為。（3）執(zhí)行規(guī)范說。這種觀點認為行政規(guī)劃不屬于傳統(tǒng)意義上的行政行為，而是一種新的行政活動方式，兼具法規(guī)命令和具體行政行為的雙重性質(zhì)。行政規(guī)劃具有規(guī)范秩序形成的作用，但是規(guī)劃對于后續(xù)執(zhí)行行為的效果預(yù)為直接且拘束性的確定，因此規(guī)劃又并非是純粹的法規(guī)命令。執(zhí)行行為在實質(zhì)上已經(jīng)喪失了獨立存在的意義。（4）規(guī)劃行為說。該觀點同樣認為行政規(guī)劃是一種全新的行政活動方式。行政規(guī)劃以一般人為對象，關(guān)系到超個人的一般公共秩序，從這一意義上說類似于立法行為。但是，由規(guī)劃產(chǎn)生的權(quán)利限制等效果卻不是抽象的，遠比法令的效果具體而強烈，從這一意義上，又不如說類似于行政行為^［4］?？梢苑Q之為“規(guī)劃行為”。需要說明的是“執(zhí)行規(guī)范說”和“規(guī)劃行為說”關(guān)注的重點是不一樣的，前者關(guān)注后續(xù)行為必然發(fā)生的執(zhí)行作用，后者更關(guān)注規(guī)劃本身的作用。

這4種觀點可以以現(xiàn)有行政法的理論體系為坐標將它們分為兩類：一類是體系內(nèi)的觀點；一類是體系外的觀點。前者包括法規(guī)命令說和具體行政行為說，這兩種觀點均企圖把行政規(guī)劃納入傳統(tǒng)的行政行為體系之中，以現(xiàn)有的行政法學(xué)理論來解釋規(guī)劃的法律性質(zhì)；后者包括執(zhí)行規(guī)范說和規(guī)劃行為說，二者都跳出了現(xiàn)有行政法的理論體系，以一種全新的理論來解釋規(guī)劃的性質(zhì)。

單一性質(zhì)說面臨著以下的挑戰(zhàn)：

首先，在理論上難以達到邏輯上的周延，在實踐中不可避免的存在理論覆蓋的空白和漏洞。行政規(guī)劃的樣態(tài)復(fù)雜多樣，數(shù)量繁多，而且其法律效果亦難以統(tǒng)一，因此現(xiàn)有的任何一種行政行為類型都難以包容所有的規(guī)劃。這點在法規(guī)命令說與具體行政行為說中表現(xiàn)得最為明顯。根據(jù)傳統(tǒng)行政行為的定義來分析，各種各樣不同的行政規(guī)劃中既有法規(guī)命令，也有具體行政行為，而且還存在事實行為，把其完全歸為二者中的某一種顯然難以從理論上解釋清楚。

第二，行政規(guī)劃單一的法律性質(zhì)必然會影響與現(xiàn)有法律制度的銜接。如法規(guī)命令說和具體行政行為說認為所有形態(tài)的行政規(guī)劃都單一的構(gòu)成法規(guī)命令或具體行政行為顯然與現(xiàn)有的制度如程序制度和訴訟制度等難以契合，因為現(xiàn)有的行政立法和具體行政行為程序制度顯然不適用于所有行政規(guī)劃，訴訟制度同樣如此。至于執(zhí)行規(guī)范說和規(guī)劃行為說這二種現(xiàn)有理論體系外的觀點，遇到的問題就會更為嚴重，因為現(xiàn)有的法律制度如行政復(fù)議和訴訟制度等是以傳統(tǒng)的行政行為體系為基礎(chǔ)所建立的，也就是說現(xiàn)行的制度只與傳統(tǒng)的行政行為內(nèi)容相配套，因此把行政規(guī)劃視為一種新的行政行為類型，必然為現(xiàn)有的法律制度所排斥。

第三，執(zhí)行規(guī)范說和規(guī)劃行為說的觀點，在理論體系上存在著缺陷。二者不僅缺乏實踐的支撐，而且缺乏充分而嚴密的論證基礎(chǔ)與過程。正如有的人所認為的那樣，執(zhí)行規(guī)范說及規(guī)劃行為說“嘗試將行政計劃之法律概念獨立于傳統(tǒng)行政行為之外，唯未能詳確敘述行政計劃特殊的性質(zhì)及有何不同于傳統(tǒng)行政行為之內(nèi)容，均有其缺點?！?sup>［5］

（二）非單一性質(zhì)說的優(yōu)勢與不足

面對形式多樣的行政規(guī)劃，多數(shù)人認為無法用單一的法律性質(zhì)來進行概括，不同的規(guī)劃法律形態(tài)各異而具有不同的法律屬性。以德國、日本和我國臺灣地區(qū)為例，通常認為行政規(guī)劃的法律性質(zhì)可以是：法律、法規(guī)命令、自治規(guī)章、行政處分、行政規(guī)則和事實行為^［6］。

和單一性質(zhì)說相比較，非單一性質(zhì)說凸現(xiàn)了兩個方面的特征：

一是非單一性質(zhì)說完全回歸到了傳統(tǒng)的法學(xué)理論體系內(nèi)來闡釋行政規(guī)劃的法律性質(zhì)，以便找到其位置和坐標?；貧w傳統(tǒng)理論體系討論問題的一個最大的益處是可以使所研究的問題獲得強大的理論支撐。任何結(jié)論不應(yīng)是空中樓閣，應(yīng)有堅實的理論基礎(chǔ)，不經(jīng)過充分的理論論證，就不可能達至成功。以現(xiàn)有的行政行為理論為依歸，非單一性質(zhì)說顯然可以更好地避免在理論基礎(chǔ)上可能遇到的質(zhì)疑。

二是在制度層面上更具有操作性，由于法律性質(zhì)是多樣性的，可以有效地避免在界定規(guī)劃時可能在邏輯上產(chǎn)生的周延問題。應(yīng)當充分的保障各種樣態(tài)行政規(guī)劃都能找到其自身的位置，無論它是法律行為，還是事實行為。非單一性質(zhì)說的最大的便利就在于可以有效地與現(xiàn)有的法律制度進行銜接，尤其是與現(xiàn)有的訴訟制度的對接。行政訴訟的受案范圍就是根據(jù)傳統(tǒng)的行政行為的類型而設(shè)計的，對哪些行政行為可以提起訴訟，哪些不可以，都有明確的界分。如果可以準確地定位行政規(guī)劃的法律性質(zhì)，使各種行政規(guī)劃和相應(yīng)的行政行為類型相對應(yīng)，那么對其有關(guān)的各種制度障礙如司法審查等基本上就可以迎刃而解。

然而根據(jù)現(xiàn)有的非單一性質(zhì)說的觀點，在理論上仍然會產(chǎn)生一定的問題。最為明顯的就是容易造成一個錯覺，即把某些規(guī)劃完全等同于法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件，甚至?xí)剐姓?guī)劃失去了獨立存在的意義。如有的規(guī)劃要由國家民意代表機關(guān)或地方民意代表機關(guān)審批，取得了法律、地方性法規(guī)的形式，若把他們視為是法律、地方性法規(guī)的話，則成為了立法行為，不再具有行政行為的屬性。但是從實質(zhì)意義上分析，這類規(guī)劃雖然具有法律、地方性法規(guī)的形式，但是并不能算是一種立“法”行為。因為這種規(guī)劃和法還有很大的區(qū)別的，其表現(xiàn)在以下4個方面：一是法律、法規(guī)的效力可以針對不同的對象反復(fù)地適用，非因客觀情勢的變化而被修改或廢止，理論上可以永久的存在，而規(guī)劃的效力存續(xù)一般有明確的期限，并非可以永久的反復(fù)適用；二是規(guī)劃的制定和通過并不完全適用立法的程序；三是法是針對不特定多數(shù)人的，而有些規(guī)劃卻是針對特定的對象；四是一般法律的規(guī)范構(gòu)造采用的是“要件——效果”程式，目的是為人們提供行為模式，而規(guī)劃規(guī)范構(gòu)造是“目的——手段”模式，并不為人們提供行為模式，而是繪就未來的目標藍圖。因此，此類規(guī)劃與立法有本質(zhì)的不同，雖然經(jīng)過了民意代表機關(guān)的批準，但是并不是真正意義上的立法，可以把其看作是一種特殊的行政行為。以預(yù)算為例，在實踐中就曾經(jīng)對其進行過這樣的界定，認為它是一種行政行為而不是立法行為。如我國臺灣地區(qū)“司法院”大法官《釋字第391號解釋的理由說明書》中就認為：“預(yù)算案、法律案尚有一項本質(zhì)上之區(qū)別，即法律系對不特定人（包括政府機關(guān)、一般人民）之權(quán)利義務(wù)所作之抽象規(guī)定，并可無限制的反復(fù)產(chǎn)生其規(guī)范效力，預(yù)算案系以具體數(shù)字記載政府機關(guān)維持其正常運作及執(zhí)行各項施政計劃所需之經(jīng)費，每一年度實施一次即失其效力，兩者規(guī)定之內(nèi)容、拘束之對象及持續(xù)性完全不同，預(yù)算案實質(zhì)上為行政行為之一種，但基于民主憲政之原理，預(yù)算案又必須由立法機關(guān)審議通過而具有法律之形式，故有稱之為措施性法律者，以有別于通常意義之法律?！?sup>［7］有的人稱之為“特別法律”^［8］。有人表述的更為明確，認為預(yù)算雖以法律形式出現(xiàn)，但僅具有“法律的形式”，而沒有規(guī)制人們權(quán)利義務(wù)的法規(guī)范內(nèi)容。因而僅僅是“形式的法律”，而非“實質(zhì)的法律”^［9］。人們傾向于把預(yù)算排除在抽象的規(guī)范之外^［10］。因此，預(yù)算在性質(zhì)上可以看作是一種具有法律、地方性法規(guī)形式的行政行為。行政規(guī)劃和行政法規(guī)、規(guī)章以及其他行政規(guī)范性文件的區(qū)別類似于和法律、地方性法規(guī)的區(qū)別，主要表現(xiàn)在效力存續(xù)、適用程序、針對對象以及規(guī)范構(gòu)造的不同等。因此，基于以上的理由，雖然有部分規(guī)劃在形式上會以法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件的方式表現(xiàn)出來，但是并不能在它們之間劃等號。

然而，無論是單一性質(zhì)說還是非單一性質(zhì)說都沒有明確回答一個最基本的問題，即行政規(guī)劃作為設(shè)定未來目標的藍圖，并不現(xiàn)實地產(chǎn)生、變更或消滅相對人的權(quán)利義務(wù)，是否有法律效果存在？這是區(qū)分行政行為和事實行為的最重要標準。假如有法律效果的話，能否有直接的法律效果，進而構(gòu)成具體行政行為？這關(guān)系到行政規(guī)劃是否能為現(xiàn)有的行政行為理論吸納，并進而適用于現(xiàn)有的各項行政法律制度等基本的問題。

三、行政行為抑或事實行為？

根據(jù)單一性質(zhì)說中的執(zhí)行規(guī)范說和規(guī)劃行為說，行政規(guī)劃被認為是一種全新的特殊的法律的制度安排，現(xiàn)有的行政行為理論并不能將其吸納。下面對此展開論述。

通說認為，行政行為是行政主體為實現(xiàn)行政管理的目標而行使行政權(quán)力，對外作出的具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。行政行為需要具備以下4個方面的要素：一是主體因素。行政行為是行政主體的行為；二是權(quán)力要素。行政行為必須是行使行政權(quán)的行為；三是法律效果要素。即行政行為必須產(chǎn)生法律效果，即以設(shè)定、變更或消滅相對人的權(quán)利義務(wù)為目的。四是目標要素。行政行為的目的在于實現(xiàn)國家行政管理的目標。在關(guān)于行政規(guī)劃法律性質(zhì)的探討中，以上四個要素中，最容易引起爭論的就是有關(guān)法律效果要素。人們傳統(tǒng)上一般認為，行政規(guī)劃是對未來事項的設(shè)定，是一個對于未來目標的藍圖，對于相對人權(quán)利義務(wù)的設(shè)定、變更和消滅只有在未來通過后續(xù)行政行為的實施才能實現(xiàn)，并不現(xiàn)實的發(fā)生作用，因此行政規(guī)劃本身并不具有法律效果，人們只能針對根據(jù)行政規(guī)劃而做出的后續(xù)具體行政行為如行政征用、行政強制、行政許可等提起復(fù)議和訴訟。然而，近年來，理論和實務(wù)不斷地對以上傳統(tǒng)的認識提出質(zhì)疑，認為規(guī)劃雖然具有未來性，但并不能因此就認定某些強制性行政規(guī)劃就不具有法律效果，因為某些強制性規(guī)劃會對人們的權(quán)利義務(wù)或利益造成影響和限制，這種影響和限制足以具有權(quán)益侵害性，“將所謂對于國民權(quán)利之影響，作狹義的解釋，傾向于只有權(quán)利之得、喪或消滅，才稱為‘權(quán)利變動’。單純之權(quán)利限制，不能稱為‘變動’?！荒茏杂尚惺棺约旱臋?quán)利，又怎能不認為是具體的權(quán)利侵害?！鐔渭儗?quán)利限制的效果除外是有疑問的?？芍媱澋臋?quán)利限制效果，事實上應(yīng)是具備了權(quán)利侵害性。”^［11］上述強制性規(guī)劃的影響和限制并非完全是附隨效果，而是行政機關(guān)行使行政目的所追求的結(jié)果之一，在這一點上與不以法律效果實現(xiàn)為目的的行政事實行為有顯著的區(qū)別。當然，非強制性規(guī)劃并不產(chǎn)生上述影響和限制的效果，下文將進行說明。

強制性規(guī)劃可以分為針對不特定多數(shù)人的強制性規(guī)劃和對象特定的強制性規(guī)劃，下面分就它們的法律效果另予以說明：

對于針對不特定多數(shù)人發(fā)生作用的強制性規(guī)劃而言，雖然會對相對人產(chǎn)生影響和限制的法律效果，但是它是一種間接的法律效果。以綜合性城市規(guī)劃為例，雖然它是強制性規(guī)劃，但是其對未來目標的設(shè)定非常概括和抽象。拘束力主要是針對行政機關(guān)的，對于相對人的法律效果是間接的，應(yīng)該把其視為抽象行政行為。

在理論和實務(wù)中爭議最大的是某些對象特定的強制性規(guī)劃是否具有直接的法律效果，進而構(gòu)成具體行政行為。

在司法案例中，既有肯定結(jié)論，也有否定的結(jié)論。如在日本最高法院判決的“東京事業(yè)規(guī)劃案”中，經(jīng)合議庭審理，以8名法官贊成5名法官反對而最終通過的判決理由對此持否定的態(tài)度。判決書中認為細部事業(yè)規(guī)劃公告后，對于區(qū)域內(nèi)土地、建筑物所有人和租賃權(quán)人造成的權(quán)利限制，只是法律所賦予的伴隨事業(yè)規(guī)劃公告的附隨效果，并不構(gòu)成使土地建筑物所有人或租賃權(quán)人的權(quán)利發(fā)生變動的具體行政行為。但是值得注意的是在5名法官的反對意見中，提出了與此針鋒相對的結(jié)論，認為事業(yè)規(guī)劃公告本身會對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地和建筑物所有人或租賃人的權(quán)利造成限制，而且權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容會隨著后續(xù)行政行為的進行，而面臨著具體化和現(xiàn)實化的危險。行政機關(guān)具有使事業(yè)規(guī)劃發(fā)生法律效果的意圖，并且在這種意圖的驅(qū)使下，才會公布規(guī)劃的內(nèi)容，因此事業(yè)規(guī)劃在公告后，已經(jīng)具備了針對特定人的具體行政行為的法律性質(zhì)，應(yīng)該視為是一種具體行政行為^［12］。日本也有案例最終做出了肯定的結(jié)論，如在日本最高法院判決“大阪市街地再開發(fā)事業(yè)規(guī)劃案”中，一審法院認為該計劃不具確定的法律效果，不構(gòu)成具體行政行為。二審法院認為規(guī)劃直接對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)土地和建筑物的所有人權(quán)利和義務(wù)造成了干涉，屬于具體行政行為。最終，最高法院認為再開發(fā)事業(yè)規(guī)劃在決定公告后，施行區(qū)域內(nèi)的土地和建筑物所有人的法律地位將受到直接的影響，應(yīng)認為已經(jīng)符合行政訴訟對象的“處分”性質(zhì)^［13］。在我國臺灣地區(qū)也有類似的案例做出了肯定的結(jié)論。如我國臺灣地區(qū)“司法院”大法官會議曾經(jīng)針對一起直接訴請都市變更計劃違法的行政訴訟案件做出的《釋字第156號解釋》認為：“主管機關(guān)變更都市計劃，系公法上之單方行政行為，如直接限制一定區(qū)域內(nèi)人民之權(quán)利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質(zhì)，其因而致特定人或可得確定之多數(shù)人之權(quán)益遭受不當或違法之損害者，自應(yīng)許其提起訴愿或行政訴訟以資救濟……”^［14］。

那么，如何從理論上理解這一問題呢？我們在談到具體行政行為時，一般注重強調(diào)其可以對外產(chǎn)生“直接的法律效果”。如我國臺灣地區(qū)的“行政程序法”第92條第一款規(guī)定：“本法所稱行政處分，系指行政機關(guān)就公法上具體事件所為之決定或其他公權(quán)力措施而對外直接發(fā)生法律效果之單方行政行為?！蹦敲矗爸苯影l(fā)生法律效果”的含義是什么呢？它實際上包括兩個方面，首先是法律效果“直接性”；其次是法律效果“必然性”。前面已經(jīng)說過，對相對人的權(quán)利義務(wù)或法律上的利益進行限制和影響也是行政規(guī)劃機關(guān)追求的目的之一，而不僅僅是規(guī)劃公告后的附隨效果。需要注意的是人們出于對權(quán)利義務(wù)的關(guān)注，往往會忽視對于法律上利益的影響和限制，這也是直接法律效果的一種重要的表現(xiàn)形式。權(quán)利相對于利益來講是較為狹窄的一個概念?！爸苯影l(fā)生法律效果，應(yīng)包括對‘法律上利益’發(fā)生影響之情形在內(nèi)。”^［15］對于事項比較具體的細部規(guī)劃，如特定區(qū)域的空間規(guī)劃和專項規(guī)劃等而言，因為這些規(guī)劃針對的對象是特定的，而且其規(guī)劃的目標藍圖非常的具體，由于其強制的拘束力，在規(guī)劃規(guī)定的時間內(nèi)，后續(xù)行為是必然會發(fā)生的，而且規(guī)劃目標藍圖和后續(xù)行為已經(jīng)成為一個前后連接，不可分割的整體，在這種情況下，從某種意義上說后續(xù)行為已經(jīng)失去了獨立存在的意義。雖然從表面上看，行政規(guī)劃對于公民權(quán)利義務(wù)的設(shè)定僅具有未來可能性，但是會對相對人的權(quán)益造成強烈的影響和限制，足以惡化相對人的權(quán)利狀態(tài)。因此可以說，這種影響和限制既是“直接的”，又是“必然的”。以具體的城市規(guī)劃為例，一經(jīng)公布后，土地上原有土地建筑物，除準修繕外，不得增建或改建，如被指定為公共設(shè)施保留地，則不得為妨礙指定目的的使用，因此不能不說已經(jīng)直接限制了一定區(qū)域內(nèi)人們的權(quán)利、利益和增加了其負擔^［16］。已經(jīng)具有了事件具體性，應(yīng)被視為具體行為^［17］。在日本理論界，也有越來越多的意見認為對于特定人的權(quán)益發(fā)生直接具體影響的具體行政計劃，形式上雖屬“超個別”的一般行為，但亦應(yīng)承認其“行政處分”的性質(zhì)^［18］。筆者認為，肯定這類行政規(guī)劃具體行政行為的屬性，更有利于利害關(guān)系人的權(quán)利保障，也比較符合現(xiàn)代社會保障公民人權(quán)的理念，因為可以及時地給予利害關(guān)系人提供救濟。若一定要等到依據(jù)規(guī)劃而做出的后續(xù)行為發(fā)生后，才給予公民復(fù)議或訴訟的機會，顯然不利于權(quán)利救濟的及時性，甚至有時由于已經(jīng)形成既成事實而使救濟的意義大打折扣。

非強制性規(guī)劃雖然也會產(chǎn)生一定的影響，但是這種“影響”是普通意義上的理解，而非法律上對權(quán)利義務(wù)或利益的影響，與強制性規(guī)劃的“影響和限制”在性質(zhì)上是完全不一樣的。因為非強制性規(guī)劃的實現(xiàn)需要相對人的自愿配合，它本身不足以導(dǎo)致后續(xù)行政行為的必然發(fā)生，不足以導(dǎo)致相對人權(quán)利狀態(tài)的惡化和改變，行政規(guī)劃機關(guān)也不追求這種效果，它并不以產(chǎn)生法律約束力和實現(xiàn)某種法律效果為目的，因此，它們屬于傳統(tǒng)上的行政事實行為。

四、行政規(guī)劃性質(zhì)取決于“確定規(guī)劃裁決”性質(zhì)之謬

《王文》的最終結(jié)論“行政規(guī)劃只能被認定為行政事實行為”實際上基于兩個前提推論，第一個就是認為“行政規(guī)劃的性質(zhì)取決于兩個因素：一是行政規(guī)劃通過何種形式確定；二是‘確定規(guī)劃’的性質(zhì)。”該文認為“并非所有的行政規(guī)劃均采用‘裁決’的方式予以確定。在我國，很多行政規(guī)劃并沒有經(jīng)過裁決，實際上行政規(guī)劃一經(jīng)擬定就告完成，并不經(jīng)過‘裁決’，此時行政規(guī)劃的確定和擬定之間的區(qū)分是不明顯的，通常也由一個機關(guān)完成，在此情況下的‘行政規(guī)劃確定’并不具有權(quán)利處理性，就不應(yīng)認定是具體行政行為?！币虼?，在排除所有非經(jīng)“裁決”方式而確定的規(guī)劃具有具體行政行為屬性的情況下，就得出了第二個也是對最終結(jié)論有決定性意義的推論認為“具有什么法律效果就成為判斷行為性質(zhì)的核心要素。行政規(guī)劃的性質(zhì)，也就由‘確定規(guī)劃’具有的法律效果所決定了。”

法律效果是判斷行為性質(zhì)的核心要素，這一點筆者是沒有異議的，而且前文筆者對此也有論述。問題的關(guān)鍵是兩個前提性推論是否成立。

1.第一個推論是否成立？

首先，看第一個因素，行政規(guī)劃的性質(zhì)取決于“行政規(guī)劃通過何種形式確定”是否成立？行政規(guī)劃的確定方式并不影響規(guī)劃的對外法律效果，只是一個影響規(guī)劃成立或生效的條件。規(guī)劃確定的方式是多樣的，包括擬定機關(guān)自行確定，經(jīng)過上級機關(guān)或民意代表機關(guān)批準確定，在德國和我國臺灣地區(qū)某些規(guī)劃還可以通過確定規(guī)劃裁決確定。需要注意的一點時，在《王文》中和我們目前學(xué)界關(guān)于行政規(guī)劃的研究中，常常有意無意的把我們通常理解的“規(guī)劃確定”和德國及我國臺灣地區(qū)規(guī)劃確定程序中的“規(guī)劃確定”混淆，進而把上級機關(guān)的批準（裁決）等同于計劃確定裁決，這是不妥的。德國和我國臺灣地區(qū)的“規(guī)劃確定程序”是一個有著特定含義的法律制度，考其本意，是指若制定行政規(guī)劃經(jīng)一定的程序，比如依序經(jīng)過擬定規(guī)劃、公開規(guī)劃、聽證、審議后始為確定的，該程序之整體稱為“行政規(guī)劃確定程序”^［19］。“若更以嚴謹?shù)囊饬x言之，此種程序亦即是一種確定計劃主體和計劃所涉及之相關(guān)人間法律關(guān)系，并產(chǎn)生行政機關(guān)間集中事權(quán)效果的一種行政程序?！?sup>［20］“集中事權(quán)”是“規(guī)劃確定程序”和一般行政規(guī)劃程序之間最重要的區(qū)別之一，指在經(jīng)過聽證或其他方式征求有關(guān)行政機關(guān)的意見后，經(jīng)過確定規(guī)劃裁決核準的規(guī)劃，在以后的規(guī)劃實施和采取必要措施時，即使應(yīng)該得到其他行政機關(guān)的核準或同意，也可得免除。若不能集中事權(quán)，即使規(guī)劃要經(jīng)過上級行政機關(guān)批準確定，也不能成為是“規(guī)劃確定程序”。具有形成效果、批準效果和集中事權(quán)效果的規(guī)劃確定裁決是專門針對德國和我國臺灣地區(qū)的“規(guī)劃確定程序”而言的。我們通常理解的“規(guī)劃確定”既可能是擬定行政機關(guān)自身確定，也可能是上級機關(guān)甚至民意代表機關(guān)確定，但是與“規(guī)劃確定程序”中的確定有根本的區(qū)別。世界上除了德國和我國臺灣地區(qū)沒有任何一個國家或地區(qū)確立了“規(guī)劃確定程序”。后來日本和韓國在制定《行政程序法》時曾經(jīng)打算引入該制度，但經(jīng)過考量最終放棄^［21］。應(yīng)該明確的是即使在德國和我國臺灣地區(qū)有規(guī)劃確定程序，也并非是所有的規(guī)劃都要經(jīng)過確定規(guī)劃裁決，根據(jù)他們現(xiàn)行《行政程序法》的規(guī)定，規(guī)劃確定程序僅僅適用于具體的空間規(guī)劃和土地規(guī)劃。但是除這些規(guī)劃之外，在德國和臺灣地區(qū)還有大量的不經(jīng)過規(guī)劃確定程序而發(fā)布的規(guī)劃存在，“如計劃之事務(wù)，并非處理具體事件之專案規(guī)劃，而是就一個地區(qū)內(nèi)多數(shù)不同事務(wù)之整盤規(guī)劃，如都市計劃之類，或者計劃之內(nèi)容并非直接涉及人民之權(quán)利或義務(wù)，如提供經(jīng)濟資訊、政策取向及發(fā)展預(yù)測之經(jīng)濟計劃，或政府編列之年度預(yù)算等，則不適用此種計劃確定程序。”^［22］能說這些規(guī)劃都沒有法律效果么？顯然是不行的?！锻跷摹窞橐龅诙€因素，把未經(jīng)過“裁決”確定的所有規(guī)劃都排除在具體行政行為之外，理由是規(guī)劃未經(jīng)過“裁決”確定，行政規(guī)劃的確定和擬定機關(guān)之間的區(qū)分不明顯，在此情況下“行政規(guī)劃確定”不具有權(quán)利處分性。這個理由顯然也是不成立的，無論確定和擬定規(guī)劃的區(qū)分是不是明顯，都會對規(guī)劃的內(nèi)容進行確認，從而使行政規(guī)劃成立和生效。無論行政規(guī)劃通過何種形式確定，無論是行政機關(guān)自行制定后確定對外公布，還是經(jīng)過上級機關(guān)批準后公布，抑或象德國和我國臺灣地區(qū)那樣經(jīng)過規(guī)劃確定裁決后對外公布，都不會對規(guī)劃自身對外法律效果產(chǎn)生根本性的影響，行政規(guī)劃的法律效果由其自身內(nèi)容決定，而不可能由確定其成立和生效的方式?jīng)Q定。

其次，看第二個因素，行政規(guī)劃的性質(zhì)取決于“‘確定規(guī)劃’的性質(zhì)”是否成立？從上下文來看，該文是把“確定規(guī)劃”視為和德國及我國臺灣地區(qū)“確定規(guī)劃裁決”完全等同的概念，并在結(jié)論中寫明“行政規(guī)劃的性質(zhì)取決于‘確定規(guī)劃裁決’的性質(zhì)?！蹦敲?，我們首先來看一下“規(guī)劃確定裁決”的性質(zhì)是什么？德國的實踐和理論普遍認為“確定計劃之裁決為一行政處分”^［23］裁決的相對人包括規(guī)劃擬定機關(guān)、集中事權(quán)涉及到的機關(guān)、對規(guī)劃內(nèi)容提出異議的人以及受到規(guī)劃影響而參加到規(guī)劃確定程序中的人等，他們分別享有裁決賦予的不同權(quán)利，承擔裁決規(guī)定的不同義務(wù)。這些相對人是特定的，確定規(guī)劃裁決屬于具體行政行為，相對人對其不服可以提起行政訴訟。由此可見，行政規(guī)劃和確定規(guī)劃裁決是屬于兩個不同的行為，那么一個行為的性質(zhì)要由另一個的獨立的具體行政行為的性質(zhì)來決定，從法理上是難以證成的，行為自身的性質(zhì)要取決于自身的內(nèi)容和要素。

2.第二個推論是否成立？

第二個推論認為“行政規(guī)劃的性質(zhì)，也就由‘確定規(guī)劃’具有的法律效果所決定”。下面分析一下其存在的問題?！锻跷摹氛J為“行政規(guī)劃的性質(zhì)取決于‘確定規(guī)劃裁決’的性質(zhì)，而‘確定規(guī)劃裁決’性質(zhì)取決于其能產(chǎn)生的法律效果?！薄按_定規(guī)劃裁決”性質(zhì)取決于其自身能產(chǎn)生的法律效果這一點是沒有任何問題的，它自身的性質(zhì)當然由其自身的法律效果決定。上文已經(jīng)分析“確定規(guī)劃裁決”是一種具體行政行為。它的法律效果主要有三種，即形成效果、批準效果（也稱為核準或許可效果）和集中事權(quán)效果（也稱為取代或權(quán)力集中效果）?！锻跷摹愤M而在結(jié)論中認為“在我國，由于目前尚無相應(yīng)的法律規(guī)范對行政規(guī)劃的‘規(guī)劃確定裁決’進行規(guī)定，因此，其能否產(chǎn)生‘權(quán)利形成效果’也是不確定的。因此，就目前而言，行政規(guī)劃尚不能認定為是具體行政行為?！痹谝陨系耐评碇忻黠@存在著邏輯上和法理上的混亂?！皺?quán)利形成效果”是“確定規(guī)劃裁決”的法律效果，它具有權(quán)利處分性，能夠決定“確定規(guī)劃裁決”是具體行政行為是當然的。但是這不能證明或否定行政規(guī)劃本身直接的法律效果，并進而能夠成為或不能成為具體行政行為。否則就是張冠李戴。

首先，即使法律明確規(guī)定了確定規(guī)劃裁決的“形成效果”，也不能證明行政規(guī)劃就一定具有直接法律效果。雖然就像《王文》所認為的那樣確定規(guī)劃裁決“是對規(guī)劃擬定機關(guān)與相對人之間的爭議進行處理的‘裁決行為’，含有明顯的權(quán)利處理性”，但這只是作為具體行政行為的規(guī)劃確定裁決“形成效果”的具體體現(xiàn)，是對于同為相對人的“規(guī)劃擬定機關(guān)”和“規(guī)劃影響的人”之間未來規(guī)劃關(guān)系的裁決，是規(guī)劃確定裁決法律效果的內(nèi)容。“裁決行為”的權(quán)利處理性是針對“規(guī)劃擬定機關(guān)”和“規(guī)劃影響的人”的，在這里“規(guī)劃擬定機關(guān)”和“規(guī)劃影響的人”都是規(guī)劃確定裁決的相對人，前者并不是作為行政主體存在，對他們之間關(guān)系的形成效果只能證明規(guī)劃可以成立，雙方之間在規(guī)劃成立后會形成規(guī)劃關(guān)系，并不能就證明成立后的行政規(guī)劃就一定會有直接的法律效果。比如說經(jīng)過確定規(guī)劃裁決確定的規(guī)劃也可能是抽象行政行為或行政事實行為，并不因為確定規(guī)劃裁決具有形成效果，就必然導(dǎo)致行政規(guī)劃是具體行政行為。

其次，法律沒有規(guī)定確定規(guī)劃裁決及其形成效果，并非行政規(guī)劃就不具有直接法律效果。法律沒有規(guī)定確定規(guī)劃裁決及其形成效果，并不能否定行政規(guī)劃影響和限制相對人權(quán)益的法律效果存在，細部的、具體的強制性行政規(guī)劃一經(jīng)確定（如前所述，這種確定方式是多樣的）并對外生效，這種直接法律效果就產(chǎn)生了。行政規(guī)劃的性質(zhì)只能由自身的法律效果來決定，顯然不能有另外一個獨立的具體行政行為——“確定規(guī)劃裁決”的法律效果來決定。在實踐上，也可以完全證偽這個結(jié)論。比如在日本并沒有建立規(guī)劃確定程序，法律也沒有規(guī)定確定規(guī)劃裁決及其“形成效果”，但是像上文提到的在日本發(fā)生的案例所揭示的那樣，實踐中卻有判決認定行政規(guī)劃是具體行政行為，這顯然是《王文》的理論所無法解釋的。

因此，《王文》的結(jié)論認為“可以通過立法對行政規(guī)劃的‘確定程序’及其法律效果加以規(guī)定，若如此，行政規(guī)劃就可以被認定為是具體行政行為。否則，行政規(guī)劃就只能被認定為行政事實行為，也不能被納入行政訴訟的受案范圍?！痹谶壿嬌虾头ɡ砩巷@然是不成立的。

五、結(jié)論

行政規(guī)劃可以分為內(nèi)部行政規(guī)劃和外部行政規(guī)劃，行政法關(guān)注的重點是外部行政規(guī)劃。行政規(guī)劃的法律性質(zhì)具有多樣性，可以把外部行政規(guī)劃的法律性質(zhì)分別界定如下：

以行政規(guī)劃是否以產(chǎn)生某種特定的法律效果為目的，可以把其性質(zhì)區(qū)分為：

（一）行政事實行為。不以產(chǎn)生特定的影響和限制相對人權(quán)益法律效果為目的的非強制性行政規(guī)劃，屬于行政事實行為。

（二）行政行為，也稱為行政法律行為。以產(chǎn)生特定的影響和限制相對人權(quán)益法律效果為目的的強制性行政規(guī)劃，屬于行政行為。

根據(jù)行政規(guī)劃是否需要經(jīng)過民意代表機關(guān)的批準，從而是否具有法律、地方性法規(guī)的形式為標準，可以把屬于行政行為的行政規(guī)劃性質(zhì)分為：

1.具有法律、地方性法規(guī)形式的行政行為。由國家和地方民意代表機關(guān)批準的行政規(guī)劃，具有法律、地方性法規(guī)的形式，但是由于效力存續(xù)期間、制定程序、規(guī)范構(gòu)造以及適用對象等因素與法律、地方性法規(guī)并不相同，因此實質(zhì)意義上仍然是行政行為，而不是立法行為，在性質(zhì)上也可以稱之為準法律性行政行為。這類規(guī)劃主要包括國家和地方政府預(yù)算，以及國家和地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等。

具有這種性質(zhì)的規(guī)劃由于要經(jīng)過民意代表機關(guān)的批準，因此一定意義上具有了更多政治決策的成分在內(nèi)，公民也不得對之尋求直接的法律救濟，因此理論上可不必再作具體行為和抽象行為的區(qū)分。

2.一般意義上的行政行為。絕大多數(shù)的行政規(guī)劃并不需要經(jīng)過民意代表機關(guān)的批準，和一般的行政行為一樣他們完全由行政機關(guān)制定和批準。需要說明的是，根據(jù)我國的法律規(guī)定，有些行政規(guī)劃在報上一級行政機關(guān)批準之前會經(jīng)過規(guī)劃擬定機關(guān)同級人大常委會的審議，審議意見交規(guī)劃擬定機關(guān)處理并和規(guī)劃草案一起報送批準規(guī)劃的上級行政機關(guān)，但僅僅是審議而不作批準，那么這時行政規(guī)劃的法律效力仍然完全源于行政機關(guān)

（注：如我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第16條規(guī)定：“省、自治區(qū)人民政府組織編制的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，城市、縣人民政府組織編制的總體規(guī)劃，在報上一級人民政府審批前，應(yīng)當先經(jīng)本級人民代表大會常務(wù)委員會審議，常務(wù)委員會組成人員的審議意見交由本級人民政府研究處理。鎮(zhèn)人民政府組織編制的鎮(zhèn)總體規(guī)劃，在報上一級人民政府審批前，應(yīng)當先經(jīng)鎮(zhèn)人民代表大會審議，代表的審議意見交由本級人民政府研究處理。規(guī)劃的組織編制機關(guān)報送審批省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃或者鎮(zhèn)總體規(guī)劃，應(yīng)當將本級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員或者鎮(zhèn)人民代表大會代表的審議意見和根據(jù)審議意見修改規(guī)劃的情況一并報送?！?。）

進一步講，以行政規(guī)劃是否針對特定的相對人作出，并是否產(chǎn)生直接法律效果為標準，可以把屬于一般意義上行政行為的行政規(guī)劃性質(zhì)分為：

（1）抽象行政行為。針對不特定的相對人，并且不產(chǎn)生直接法律效果的強制性行政規(guī)劃是抽象行政行為。

作為抽象行政行為的行政規(guī)劃并不能與行政法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件完全等同，它有自身的特殊性，如它的效力存續(xù)一般有明確的期間；不完全遵循行政立法和文件制定的法定程序；規(guī)范構(gòu)造有明顯的區(qū)別等等。

（2）具體行政行為。針對特定的相對人，并且產(chǎn)生直接法律效果的強制性行政規(guī)劃是具體行政行為。

作為具體行政行為的行政規(guī)劃和其他一般的具體行政行為相比較仍然有其特殊性，就是它產(chǎn)生的直接法律效果是對相對人的權(quán)益進行影響和限制，而后者則是產(chǎn)生、變更或消滅相對人的權(quán)利和義務(wù)。

根據(jù)傳統(tǒng)的觀點，行政規(guī)劃需要通過后續(xù)行政行為才能使法律效果現(xiàn)實化，相對人只能針對后續(xù)行政行為而不能針對行政規(guī)劃本身提起行政復(fù)議或訴訟。這種看法有改變的必要，對于構(gòu)成具體行政行為的行政規(guī)劃，應(yīng)該納入行政復(fù)議或訴訟的受案范圍，將規(guī)劃爭議提前化解，而不必等到后續(xù)行為發(fā)生而致?lián)p失擴大時才針對后續(xù)行政行為著手解決，從而更有效保障相對人的權(quán)益。這一點對于我國城市化過程中因城市規(guī)劃而引起的糾紛解決更有著現(xiàn)實的意義，因為如果相對人只能針對城市規(guī)劃后續(xù)的行政征收、行政強制或行政補償?shù)忍崞饛?fù)議或訴訟，往往會使相對人的財產(chǎn)如房屋等已經(jīng)被損壞而無法恢復(fù)，從而會激化矛盾，目前，因房屋拆遷而引起的群體性事件屢屢發(fā)生就是例證。在這種情況下，把爭議解決的對象變?yōu)橐?guī)劃本身而不是規(guī)劃實施中的后續(xù)行為應(yīng)該是一個有效的解決路徑之一。

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The Legal Nature of Administrative Planning: A Response to Mr. Wang Qing-bin

GUO Qing-zhu

（Law School of Tianjin Normal University， Tianjin 300387， China）

Abstract:The competing theories of the legal nature of administrative planning cover the mono-nature doctrine and the multi-nature doctrine， both of which have their merits as well as demerits. Administrative planning per se does not imply practically incurring， altering or fulfilling right or obligation. Traditionally， it is thought that only with afterward operations can right and obligation be put into practice， and legal effect is hardly the inherent purpose of planning. However， such a notion should be put under suspicion. Indeed， it may well be that impact and restriction is the effect sought by administrative agencies. Further， some partial and specific mandatory planning is characterized by “directness” and “necessity” and should be held to have immediate legal effects. Administrative planning may lead to distinct administrative act and factual act， each of which has its respective features. As to the notion of “planning determines procedure，” one may find many fallacies. Planning and the decision to have a planning are two separate behaviors. The nature of planning is decided only by its own contents and factors and it is an error to assume that it is decided by the decision to have a planning. The solution of the dispute on a specific mandatory planning should center on planning itself rather than behaviors thereafter so as to settle the problem as early as possible.

Key Words: administrative planning; legal nature; legal effect

本文責(zé)任編輯：汪太賢