[摘要]目前，善治已成為諸多國(guó)家一種新的政治理念和政府運(yùn)作方式。在中國(guó)，善治同樣也受到了學(xué)術(shù)界與政府管理部門(mén)的關(guān)注。但是，由于中國(guó)與西方國(guó)家的社會(huì)背景不同，在我國(guó)實(shí)行善治不能照搬西方的善治理論。我們應(yīng)結(jié)合中國(guó)實(shí)際，構(gòu)建出適合本土的善治模式，最后通過(guò)有效的舉措，促進(jìn)我國(guó)的政府善治。

[關(guān)鍵詞]政府善治 政府管理 公民社會(huì)

20世紀(jì)末以來(lái)，善治已成為諸多國(guó)家一種新的政治理念和政府運(yùn)作方式。為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，中國(guó)的理論界也開(kāi)始關(guān)注善治，政府部門(mén)也逐漸推行善治。那么，善治的概念是什么？推行善治對(duì)我國(guó)的政治行政領(lǐng)域有怎樣的意義？目前，我國(guó)政府善治的現(xiàn)狀如何？有何推進(jìn)善治的舉措？這些問(wèn)題正是本文所要討論的內(nèi)容。

一、善治的概念

“善治” (Good Governance)，即“良好的治理”。治理(Governance)在拉丁文與古希臘語(yǔ)中原指“控制、引導(dǎo)和操縱”，是與統(tǒng)治(Government)、管理(Management)等政府活動(dòng)聯(lián)系在一起，主要用于與國(guó)家的公共事務(wù)相關(guān)的政治活動(dòng)和管理活動(dòng)。在“治理”概念的基礎(chǔ)上，當(dāng)代西方治理理論提出了“良好的治理”即“善治”的概念。俞可平先生認(rèn)為，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治的基本要素是:合法性(Legitimacy)、透明性(Transparency)、責(zé)任性(Accountability)、法治(Rule of Law)、回應(yīng)(Responsiveness)、有效(Effectiveness)。

二、我國(guó)政府實(shí)行善治的意義

今天，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)借鑒善治理論，推行政府善治，對(duì)我國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，政府善治與政府改革緊密相連。狹義的政府改革是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的改革，黨的十七大明確指出，下階段我國(guó)政府改革的目標(biāo)是：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，并提出“著力轉(zhuǎn)變職能，健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)”。這意味著改革強(qiáng)調(diào)管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。由于善治的內(nèi)在要求與我國(guó)政府改革目標(biāo)相一致，所以政府善治有助于推進(jìn)我國(guó)的政府改革。

其次，政府善治促進(jìn)民主政治的發(fā)展。黨的十七大報(bào)告明確指出，在民主政治建設(shè)方面，要“擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主”，并且提出“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道”。這表明我國(guó)的民主政治建設(shè)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)公民參與、保障公民的權(quán)利。因此，政府善治為我國(guó)民主政治的發(fā)展提供了方法與模型，并且可以促進(jìn)民主政治的發(fā)展。

再次，政府善治是構(gòu)建和諧社會(huì)的基石。和諧社會(huì)的特征是：民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿(mǎn)活力、安定有序、人與自然的和諧發(fā)展。建設(shè)和諧社會(huì)的兩個(gè)重要維度是法治與公平。而善治理論的基本要素中包括了合法性與法治。實(shí)行法治的最終結(jié)果是公平處理公共事務(wù)，最大限度地保護(hù)公民的自由平等和其他的基本權(quán)利。這樣看來(lái)，政府善治的要求與和諧社會(huì)的特征相吻合，因此，政府善治有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。

三、我國(guó)政府實(shí)行善治的現(xiàn)狀

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)政府一共經(jīng)歷了前后七次政府改革，大致可分為兩個(gè)階段：第一階段是從1949年至1996年的六次改革，這些改革以政府機(jī)構(gòu)改革為重點(diǎn)，但是，由于當(dāng)時(shí)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府權(quán)力僅僅是在各級(jí)政府和政府部門(mén)之間上下左右移動(dòng)，其管理職能及管理方式?jīng)]有得到根本性的調(diào)整，因此，改革成效不大。第二階段是1998年的政府機(jī)構(gòu)改革，改革要求政府機(jī)關(guān)提高辦事效率、提高各部門(mén)之間運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)能力、強(qiáng)調(diào)依法行政、完善國(guó)家公務(wù)員制度，培養(yǎng)高素質(zhì)的國(guó)家公務(wù)員，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政管理體制。這一階段成效突出，改革力度強(qiáng)，但是，改革受到當(dāng)時(shí)主客觀條件的限制，還存在以下問(wèn)題。

1.政府能力不能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)良性增長(zhǎng)的需要

政府能力是指政府實(shí)際履行的政府職能的能力。而政府能力的高低與否直接影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，政府能力強(qiáng)會(huì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府能力弱會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而衡量政府能力的強(qiáng)弱的標(biāo)準(zhǔn)主要有兩條：（1）政府能在多大程度上得到群眾的支持與擁護(hù)，即政府的權(quán)威性；（2）政府能在多大程度上貫徹其方針政策，即政府的有效性。目前，我國(guó)政府在管理的過(guò)程中機(jī)構(gòu)臃腫，多頭領(lǐng)導(dǎo)，政令繁雜、沖突，使得政府部門(mén)的權(quán)威性不足。政府部門(mén)的職責(zé)不清、人浮于事、效率低下，使得政府履行職能的有效性不高。因此，目前的我國(guó)政府能力不能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)良性增長(zhǎng)的需要。

2.政府分離出的部分管理職能缺乏相應(yīng)的承接主體

目前，我國(guó)正處市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初期階段，一切事業(yè)都方興未艾，公民社會(huì)組織也是如此。中國(guó)的公民社會(huì)組織無(wú)論是數(shù)量、專(zhuān)業(yè)水平，還是內(nèi)部管理，組織體系都不及西方發(fā)達(dá)國(guó)家的相同組織，我國(guó)社會(huì)距離成熟的公民社會(huì)還有很大的差距。如果我國(guó)政府迅速而全面地將大量公共管理職能分離出去，就可能因?yàn)檎也坏胶线m的承接主體而導(dǎo)致社會(huì)混亂。因此，我國(guó)政府的管理職能向社會(huì)分離的同時(shí)，除了要考慮順序與量的適度問(wèn)題，還必須要培養(yǎng)出能擔(dān)負(fù)起這些管理職能的公民社會(huì)組織。

3.政府行政缺乏透明性導(dǎo)致公民參與無(wú)法實(shí)現(xiàn)

我國(guó)政府行政缺乏透明性主要有兩個(gè)原因：第一，政府執(zhí)政模式限制了行政透明度。我國(guó)從建國(guó)至二十世紀(jì)末，長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，所以與此經(jīng)濟(jì)模式相適應(yīng)的官僚制就受到推崇。事實(shí)上，官僚制的實(shí)行也就是目前我國(guó)行政缺乏透明性的主要原因。第二，我國(guó)公民參與的有效途徑匱乏。雖然人民代表大會(huì)是很好的公民參與方式，但是人大代表主要由各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任，其本身的代表性和人民性不足，這就導(dǎo)致了公民參與無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)。因此，我國(guó)必須推行政府善治，進(jìn)行行政管理改革，發(fā)展公民社會(huì)。

四、推進(jìn)我國(guó)政府善治的幾點(diǎn)舉措

從上面的分析可知，政府善治理論對(duì)我國(guó)政府與公民社會(huì)組織的管理活動(dòng)有很重要的指導(dǎo)作用。筆者認(rèn)為，推行政府善治可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，構(gòu)建適合中國(guó)的政府善治理論。第二，培育成熟的公民社會(huì)。第三，通過(guò)行政問(wèn)責(zé)制完善政府善治。它們互相聯(lián)系，密不可分，具體表現(xiàn)如下。

1.構(gòu)建適合中國(guó)的政府善治理論

善治理論產(chǎn)生于西方國(guó)家，但由于它的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和普遍適用性，使得該理論受到世界各國(guó)的關(guān)注。而我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，并且正處在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型階段，我國(guó)尚未完全具備實(shí)施政府善治的一系列條件，經(jīng)濟(jì)整體水平不高，市場(chǎng)體系不成熟，法制不健全，公民社會(huì)組織難以擔(dān)負(fù)公共管理的重任等，因此，在中國(guó)推行政府善治必須要將其本土化，通過(guò)實(shí)踐再造出適合我國(guó)國(guó)情的政府善治模式。如前所述，由于我國(guó)目前并不具備實(shí)施完全善治的條件，因此在某些方面，我們不但不能放棄官僚制而是要加強(qiáng)官僚制，因?yàn)楣倭胖茝?qiáng)調(diào)政令統(tǒng)一，管理法制化，分工專(zhuān)業(yè)化，這能滿(mǎn)足中國(guó)現(xiàn)代化的需要。

2.培育成熟的公民社會(huì)

善治的基礎(chǔ)公民或者是公民社會(huì)，而公民社會(huì)的主體是公民社會(huì)組織。所以，要培育成熟的公民社會(huì)，就要發(fā)展公民社會(huì)組織。那么，如何發(fā)展公民社會(huì)組織呢？有以下幾條措施：（1）公民社會(huì)組織依法建立，依法活動(dòng)。善治是國(guó)家與社會(huì)或者說(shuō)與公民共同管理公共事務(wù)，所以政府放權(quán)的同時(shí)，公民社會(huì)組織也在承接權(quán)力，因此，保證公民社會(huì)組織的合法性和正義性是政府分權(quán)的前提。另外，社會(huì)組織開(kāi)展的大部分是公益性活動(dòng)，具有模范作用，所以公民社會(huì)依法活動(dòng)也是必不可少的條件。（2）公民社會(huì)組織自主化。改革開(kāi)放前，我國(guó)公民社會(huì)組織領(lǐng)域采取的是高度集中的管理體制，各個(gè)公民社會(huì)部門(mén)的具體運(yùn)作都由政府部門(mén)事先做出安排，這是造成我國(guó)第三部門(mén)長(zhǎng)期缺乏應(yīng)有活力、效率低下的根本原因。所以，公民社會(huì)組織體制改革是將原來(lái)由政府直接掌握的一些管理權(quán)力下放給公民社會(huì)組織、擴(kuò)大公民社會(huì)組織的自主管理權(quán)(包括人事任用權(quán)、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)、物資調(diào)配權(quán)、資金使用權(quán)等)。（3）公民社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)來(lái)源多樣化。改革之前，我國(guó)公民社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，主要是依靠國(guó)家的統(tǒng)一撥款，其業(yè)務(wù)范圍和管理方式通常受?chē)?guó)家的嚴(yán)格限制和約束，因此，它們也成為了政府部門(mén)的附屬組織，為此要解決這一弊端，我們可以借鑒“企業(yè)化政府”理論，將公民社會(huì)組織承包出去，這樣既能保證經(jīng)費(fèi)來(lái)源，又能引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而提高工作效率和效果。（4）提高人員素質(zhì)，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化人才。人是一切行動(dòng)中最富有靈性和主動(dòng)性的因素。改革之前，公民社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，一概被稱(chēng)為“國(guó)家干部”，其人事管理普遍采取了與國(guó)家機(jī)關(guān)相同的模式。這種“剛性”人事管理制度造成了“一次分配定終身”、“單一委任制”、“能上不能下”和“人浮于事”等種種弊端。為了克服這些弊端，可以采取委任、聘任等靈活多樣的任用方式，或者通過(guò)社會(huì)公開(kāi)招聘的方式來(lái)提高工作人員的素養(yǎng)。綜上所述，公民社會(huì)組織的高度發(fā)展，不但是實(shí)現(xiàn)政府善治的必然要求，也是現(xiàn)代社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是社會(huì)和諧發(fā)展的重要保證。

3.通過(guò)行政問(wèn)責(zé)制完善政府善治

行政問(wèn)責(zé)是指：“社會(huì)主體(包括政府)依據(jù)法定程序和條件追究行政組織及其公務(wù)人員公共責(zé)任的過(guò)程?！蓖菩行姓?wèn)責(zé)制的基本準(zhǔn)則是：權(quán)責(zé)一致原則、責(zé)任原則、法定原則、問(wèn)責(zé)平等原則、公正原則、公開(kāi)原則。這里要求了責(zé)任性、法治、合法性和公平透明的統(tǒng)一，而在善治理論中包括了責(zé)任性、合法性、法治、透明性和回應(yīng)等基本要素。由此看來(lái)，善治行政問(wèn)責(zé)制與善治聯(lián)系緊密，相互作用，完善善治有助于推行行政問(wèn)責(zé)制，推行行政問(wèn)責(zé)制有助于完善善治。另外，行政問(wèn)責(zé)制是建立責(zé)任政府的有效途徑。責(zé)任政府可以簡(jiǎn)單理解為對(duì)公眾負(fù)責(zé)任的政府，行政問(wèn)責(zé)包含了責(zé)任理念，法治理念，實(shí)行問(wèn)責(zé)制可以強(qiáng)化公共管理主體的責(zé)任意識(shí)和法律意識(shí)。推行行政問(wèn)責(zé)制可以為彌補(bǔ)我國(guó)善治條件——責(zé)任性、透明性、法治和回應(yīng)的不足，綜上所述，行政問(wèn)責(zé)制的推行有助于我國(guó)政府善治的完善。

善治理論作為二十一世紀(jì)的前沿理論，目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)它的研究并不系統(tǒng)，概念也不明晰。在現(xiàn)實(shí)世界，我國(guó)推進(jìn)政府善治還存在著各種問(wèn)題，如我國(guó)的公民社會(huì)還不成熟，法制尚不健全，政府能力有待提高，從這方面來(lái)看，我國(guó)在推進(jìn)政府善治的過(guò)程中，所要做的工作是全方位的。同時(shí)，善治理論根植于西方，如果該理論要為我國(guó)有效使用，必須將其本土化，并結(jié)合我國(guó)政府善治存在的問(wèn)題，不斷改進(jìn)，以促進(jìn)我國(guó)自身的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這才是重點(diǎn)。

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（作者單位：江蘇徐州師范大學(xué)）