我國(guó)現(xiàn)行的大遺址管理體制是一種雙軌并行的管理體系，在業(yè)務(wù)上接受自上而下的文化(文物)部門(mén)垂直管理，在行政上接受省(市、區(qū)、縣)政府的分級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。因此，一方面，大遺址管理機(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系歸屬地方文化(文物)部門(mén)，接受其專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)；另一方面，在大遺址的保護(hù)和管理上，地方政府其他部門(mén)如城建、規(guī)劃、土地、公安等部門(mén)也賦有相應(yīng)的職權(quán)范圍。

在組織體系上，國(guó)家大遺址管理的行政職能形成了由中央到地方各級(jí)文物主管部門(mén)構(gòu)成的自上而下的專(zhuān)業(yè)管理體系，主要是從國(guó)家文物局到地方文物局(文化局)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，行政上卻隸屬于同級(jí)地方人民政府管理。

大遺址保護(hù)管理體制存在的問(wèn)題及成因分析

(一)文物保護(hù)管理體制自身的問(wèn)題

目前，許多大遺址區(qū)擁有多重身份，對(duì)口多個(gè)主管部門(mén)。比如八達(dá)嶺長(zhǎng)城，既是全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，又是國(guó)家4A景區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，這幾項(xiàng)各有各的法規(guī)，各有各的管理規(guī)定。這種交叉的管理，給大遺址保護(hù)、調(diào)查研究帶來(lái)很大困難。這種多頭管理、政出多門(mén)的格局，容易產(chǎn)生遇到利益一哄而上、遇到責(zé)任互相推諉的局面。各類(lèi)遺產(chǎn)地區(qū)劃重疊、邊界不清、核心功能不明，造成了管理效能低下，各管理部門(mén)和機(jī)構(gòu)難以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文物保護(hù)之間取得協(xié)調(diào)和平衡，無(wú)法形成保護(hù)和管理的合力，遺址區(qū)域的土地利用調(diào)整、環(huán)境整治、人口搬遷和村莊改造等重大問(wèn)題都難以開(kāi)展。

大遺址涉及到的管理部門(mén)非常多，有文物、建設(shè)、環(huán)境、旅游、水利、航運(yùn)、交通等等，行業(yè)很多，管理體制比較復(fù)雜。許多大遺址保護(hù)范圍地跨多個(gè)區(qū)級(jí)行政區(qū)劃，分屬幾個(gè)街道辦，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的行政機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)管理遺址區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化生活。雖然我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)成立了涉及15個(gè)部委的文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，但是各個(gè)部委從自己工作的角度出發(fā)，關(guān)注的問(wèn)題不完全相同，在保護(hù)管理方面的協(xié)調(diào)并不容易。

多數(shù)大遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別為科級(jí)，只有行政監(jiān)督權(quán)，文物執(zhí)法權(quán)受上一級(jí)文物局(文化局)委托，執(zhí)法權(quán)限主要是發(fā)現(xiàn)、勸阻和制止文物破壞行為，并沒(méi)有嚴(yán)格的法律程序。當(dāng)遺址區(qū)內(nèi)出現(xiàn)非法用地等現(xiàn)象時(shí)，文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)受管理權(quán)限、行政許可職能、行政執(zhí)法隊(duì)伍等方面的制約，無(wú)法及時(shí)制止文物破壞的違法行為，而需按照行政程序先上報(bào)，并協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行文物執(zhí)法，對(duì)于涉及問(wèn)題比較嚴(yán)重的事件，則需經(jīng)由上級(jí)部門(mén)協(xié)調(diào)公安、土地、規(guī)劃、城建等相關(guān)部門(mén)進(jìn)行執(zhí)法，由于各部門(mén)對(duì)于遺址區(qū)域非法用地執(zhí)法程序和管理要求的不同，加之地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，文物執(zhí)法過(guò)程又會(huì)或多或少地受到當(dāng)?shù)卣⑾嚓P(guān)部門(mén)的干預(yù)。由于缺乏有力的執(zhí)法和監(jiān)管功能，大多數(shù)遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)在對(duì)遺址保護(hù)范圍內(nèi)違法、違章亂建的建筑單位的監(jiān)管僅有一紙警告的權(quán)限，而實(shí)質(zhì)的行政監(jiān)管權(quán)威并不夠。在一些城市建成區(qū)的大遺址，如鄭州商城遺址就發(fā)生公然有市政府單位用推土車(chē)鏟平商城城墻遺址的嚴(yán)重違法現(xiàn)象，這種政府部門(mén)違法的現(xiàn)象表明大遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)在地方政府的監(jiān)管地位很弱。

目前我國(guó)的大遺址保護(hù)嚴(yán)重依賴(lài)國(guó)家和地方財(cái)政撥款，籌資渠道單一。雖然當(dāng)前每年財(cái)政部、國(guó)家文物局專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)達(dá)到3億多，但對(duì)于遺產(chǎn)資源豐富、面積龐大的遺址區(qū)來(lái)說(shuō)，由于地方政府財(cái)力不足，每年財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)僅能維持日常行政管理費(fèi)用和一些點(diǎn)狀保護(hù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足遺產(chǎn)資源保護(hù)的需要。因此，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，在發(fā)展中尋求文物遺址資源保護(hù)資金，被歷屆地方政府視為在職期內(nèi)的最優(yōu)選擇。然而，脆弱的遺產(chǎn)資源可能就會(huì)在迅猛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中被破壞甚至消失。另一方面，國(guó)家制度體系中還沒(méi)有形成一套有關(guān)非營(yíng)利組織稅收優(yōu)惠的稅法制度，以激勵(lì)慈善公益組織從事文物保護(hù)事業(yè)，民間資金投入遺址區(qū)保護(hù)和發(fā)展渠道還沒(méi)有形成。

對(duì)于許多大遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，一方面，專(zhuān)業(yè)人才嚴(yán)重短缺，另一方面，管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)重超編，甚至許多管理素質(zhì)不高的非專(zhuān)業(yè)人員充斥在基層管理隊(duì)伍，極大地影響了管理機(jī)構(gòu)的效率。許多文物保管所辦公設(shè)備簡(jiǎn)陋，主要依靠傳統(tǒng)的人防力量，管理人員素質(zhì)和技防的保護(hù)手段急需加強(qiáng)。

(二)相關(guān)制度建設(shè)與大遺址保護(hù)管理脫節(jié)

1、大遺址總體規(guī)劃與城市(鎮(zhèn))土地需求的矛盾

相比農(nóng)村腹地的大遺址而言，城市建成區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的大遺址在城市化過(guò)程中對(duì)土地價(jià)格更為敏感。因而，大遺址總體規(guī)劃中建設(shè)控制地帶的范圍面積常常與城市發(fā)展規(guī)劃的建成區(qū)面積發(fā)生矛盾。如西安地區(qū)的漢長(zhǎng)安城遺址區(qū)分屬于漢城、六村堡、未央宮三個(gè)街道辦，各街道辦所轄的遺址區(qū)的土地價(jià)格受西安市城市規(guī)劃的影響很大。例如六村堡村(村落少部分在遺址區(qū)內(nèi)，大部分在遺址區(qū)外，距遺址150米分布有六村堡工業(yè)區(qū)，是通往機(jī)場(chǎng)高速公路的必經(jīng)之地)，土地價(jià)格是年租金3000元/畝左右，周家河灣村(村落一部分覆壓在城墻遺址上，一部分位于西安市西三環(huán)兩側(cè))的土地價(jià)格是年租金1500元/畝，西馬寨村(村落大部分覆壓在未央宮遺址上)的土地價(jià)格是年租金1000元/畝。

大遺址保護(hù)規(guī)劃范圍內(nèi)外區(qū)內(nèi)外土地價(jià)格的巨大差異，形成了遺址區(qū)內(nèi)文物遺址保護(hù)用地與非農(nóng)用地的矛盾，加速了遺址區(qū)內(nèi)文物遺址保護(hù)用地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的非法交易。那些不受遺址區(qū)土地利用限制的、被列入西安市城市發(fā)展規(guī)劃的遺址區(qū)外圍地區(qū)的土地價(jià)格很高，而那些受遺址區(qū)土地利用限制的、被列入全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位規(guī)劃的遺址區(qū)核心地區(qū)的農(nóng)地價(jià)格很低。遺址區(qū)內(nèi)村莊的土地增值的空間很少，而土地價(jià)格的低廉又吸引了小型企業(yè)，所以街道辦所轄的遺址區(qū)村莊越多，農(nóng)地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的市場(chǎng)動(dòng)力越強(qiáng)。例如，未央宮街辦所轄遺址區(qū)村莊雖然占該街辦村莊總量的68％，但是未央宮街辦的工業(yè)收入占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的63.5％。漢城街辦轄遺址區(qū)村莊占該街辦村莊的55％，漢城街辦的工業(yè)收入占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的56.9％。

對(duì)于居住在遺址區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，這會(huì)產(chǎn)生極大的心理反差。由于政府的規(guī)制使一墻之隔(漢長(zhǎng)安城城墻內(nèi)外)的土地價(jià)格相差很大，而遺址區(qū)內(nèi)的農(nóng)民要為國(guó)家甚至是全人類(lèi)的遺產(chǎn)價(jià)值付出巨大的代價(jià)，卻得不到任何政策性補(bǔ)償。所以，生活在遺址區(qū)的農(nóng)民對(duì)遺址的態(tài)度除了無(wú)奈，更多的是怨恨，將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的貧困歸咎于遺址用地的土地管制，這也加速了農(nóng)民對(duì)遺址有意或者無(wú)意的破壞，農(nóng)民們對(duì)遺產(chǎn)資源的保護(hù)意識(shí)十分淡漠。

2、現(xiàn)行的土地制度無(wú)法約束農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易造成的遺址資源保護(hù)用地的缺失

在土地所有權(quán)多為集體所有、土地使用權(quán)農(nóng)戶(hù)承包的長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度環(huán)境中，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從改革之初形成的所有權(quán)與使用權(quán)分離分化出了承包權(quán)、收益權(quán)、處理權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多項(xiàng)權(quán)能，明晰穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系有利于確立農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位，激勵(lì)農(nóng)戶(hù)以可持續(xù)的方式使用農(nóng)地資源，形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有效機(jī)制。然而，在遺址區(qū)內(nèi)，擁有多項(xiàng)土地權(quán)能的農(nóng)民從理性行為出發(fā)獲取土地收益的最大化，如轉(zhuǎn)租土地從事收益回報(bào)率較高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但農(nóng)民的這種經(jīng)濟(jì)行為與政府對(duì)遺址區(qū)內(nèi)土地用途的管制發(fā)生了矛盾。根據(jù)《文物保護(hù)法》和相關(guān)法規(guī)規(guī)定，“國(guó)有不可移動(dòng)文物的所有權(quán)不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的改變而改變”，但當(dāng)前許多大遺址遺存在農(nóng)村集體土地上，從而產(chǎn)生了集體耕地與國(guó)家文物保護(hù)用地爭(zhēng)地的矛盾。同時(shí)，在實(shí)施保護(hù)規(guī)劃的過(guò)程中，存在國(guó)家征用農(nóng)村集體土地的補(bǔ)償和居民搬遷等問(wèn)題。另外，為了配合國(guó)家文物保護(hù)政策，大遺址保護(hù)規(guī)劃范圍內(nèi)禁止農(nóng)地向非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，但實(shí)際上私下非法租售土地的交易較多，有的甚至以村集體的名義直接進(jìn)行交易，改變土地使用用途。

土地承包制度賦予了農(nóng)民擁有對(duì)土地的處置權(quán)，農(nóng)戶(hù)除了沒(méi)有土地買(mǎi)賣(mài)權(quán)以外，可以私下與商戶(hù)簽訂租約，出租所承包的土地，而村集體組織并沒(méi)有太多的權(quán)力予以干涉，只是象征性地收取一些土地管理費(fèi)，因?yàn)閲?guó)家對(duì)農(nóng)民處置土地的權(quán)利有很大的自由度，政策上關(guān)于村集體組織對(duì)私人承包土地的強(qiáng)制性管理規(guī)定，如不許拋耕、轉(zhuǎn)租、從事非農(nóng)生產(chǎn)等監(jiān)督執(zhí)行的力度不夠。而與此同時(shí)，村集體組織考慮到村莊的基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)用(道路、自來(lái)水、通訊設(shè)備等)，希望獲得一些所有者權(quán)益(集體資金)，也只有通過(guò)出租土地收取一定管理費(fèi)用的渠道來(lái)取得。由于村集體組織擁有對(duì)土地的所有權(quán)，可以用村集體的名義要求農(nóng)戶(hù)(區(qū)位條件好的地塊)出租土地。對(duì)于這些農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，由于出租土地用于非農(nóng)生產(chǎn)的收入比農(nóng)業(yè)收入要高，農(nóng)戶(hù)也是樂(lè)意接受的。因此，農(nóng)戶(hù)的行為和村集體組織的行為是符合市場(chǎng)機(jī)制的，但是不符合政府關(guān)于遺址區(qū)農(nóng)地必須承擔(dān)文物保護(hù)的土地用途管制的政策要求。這可以解釋我們?cè)跐h長(zhǎng)安城遺址調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)象，農(nóng)戶(hù)和村集體組織或明或暗地以集體行動(dòng)對(duì)抗政府規(guī)制：許多村都有以農(nóng)戶(hù)個(gè)體或者村集體組織的名義出租土地，從事收益高的工業(yè)和服務(wù)業(yè)，但對(duì)于租地的收益調(diào)查都諱莫如深，這表明農(nóng)戶(hù)和村集體組織都意識(shí)到將農(nóng)地轉(zhuǎn)租為非農(nóng)用地是非法的，但是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使這種土地流轉(zhuǎn)交易以非公開(kāi)性存在。

由此可見(jiàn)，土地集體所有農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)的土地制度強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)土地資源利用的市場(chǎng)導(dǎo)向，如果政府在遺址區(qū)內(nèi)對(duì)具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的遺產(chǎn)資源不采取相應(yīng)的行政措施，建立一套長(zhǎng)效的激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制，控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，那么遺址區(qū)的經(jīng)濟(jì)行為主體會(huì)理性地趨向于土地資源收益的最大化而不是遺產(chǎn)資源的可持續(xù)性，遺址區(qū)內(nèi)的資源保護(hù)用地將會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌ㄔO(shè)用地。

3、政府規(guī)制對(duì)農(nóng)地保護(hù)的失控。

村集體組織相對(duì)于政府行政部門(mén)來(lái)說(shuō)，可以直接抗衡的力量很小，所以村集體組織都會(huì)隱瞞農(nóng)地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地事實(shí)。一方面，村集體組織以農(nóng)戶(hù)承包到戶(hù)對(duì)土地有自由處置權(quán)為由，拒絕管理這種農(nóng)地的流轉(zhuǎn)；另一方面，村集體組織向政府上報(bào)村莊土地利用統(tǒng)計(jì)時(shí)會(huì)盡量少報(bào)非農(nóng)用地或者根本不上報(bào)。因此，實(shí)際上政府對(duì)村莊農(nóng)地保護(hù)的規(guī)制在一定程度上是失控的。

在這里我們所說(shuō)的政府是泛指區(qū)政府、市政府甚至以上的權(quán)力機(jī)構(gòu)，其對(duì)遺產(chǎn)資源的保護(hù)負(fù)有直接管理職能?？墒?，對(duì)于區(qū)、縣政府下轄的地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦政府來(lái)說(shuō)，政府的行為卻發(fā)生了扭曲，地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦政府所轄村莊的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核是政府的主要職責(zé)。我們所看到的現(xiàn)實(shí)是：遺址區(qū)內(nèi)的非農(nóng)用地蠶食文物遺址用地的情況較多，有愈演愈烈的趨勢(shì)，而政府(指大政府，而非地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦小政府)的管理力量似乎很弱。這是因?yàn)椋环矫?，市?chǎng)機(jī)制總是促使資本從生產(chǎn)效率低的產(chǎn)業(yè)(農(nóng)業(yè))流向生產(chǎn)效率高的產(chǎn)業(yè)(工業(yè))， (大)政府的規(guī)制如果不考慮土地市場(chǎng)的不均衡因素，就可能會(huì)形成“隱性市場(chǎng)”(黑市)，農(nóng)戶(hù)和村集體組織直接與用地需求者進(jìn)行私下交易；另一方面，地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦政府的理性行為是使所轄村莊的經(jīng)濟(jì)收入增加，而不是保護(hù)遺址資源限制土地開(kāi)發(fā)，顯然非農(nóng)用地的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)地收益。所以，地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦小政府利益與大政府利益不一致，造成了地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦對(duì)一些村莊的違法用地視而不見(jiàn)，甚至明里阻止，暗中鼓勵(lì)，這也使得地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦文物保護(hù)執(zhí)法乏力，遺址破壞日益嚴(yán)重。

4、相關(guān)法律法規(guī)不健全

許多地區(qū)針對(duì)大遺址保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)還沒(méi)有制定，或者相關(guān)的地方性行政法規(guī)還不健全，文物執(zhí)法缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)。1995年，西安市第十一屆人代表會(huì)常委會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)了《西安市周灃鎬、秦阿房宮、漢長(zhǎng)安城和唐大明宮遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》，使?jié)h長(zhǎng)安城遺址的保護(hù)工作納入法制化的軌道。2002年2月，西安市第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)了《西安歷史文化名城保護(hù)條例》。但這兩個(gè)地方條例對(duì)遺址保護(hù)的針對(duì)性不強(qiáng)，同時(shí)由于管理體制沒(méi)有理順，無(wú)法加大執(zhí)法監(jiān)督力度。

5、地方政府的業(yè)績(jī)考核制度

在以GDP作為區(qū)域發(fā)展最主要的考核指標(biāo)下，遺址區(qū)所在的基層組織(包括地方鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦政府和村集體組織)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為首要目標(biāo)，而文物保護(hù)的公共管理職能被認(rèn)為是上級(jí)政府的職責(zé)，居于從屬地位。這種考核制度導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展與文物保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，遺址當(dāng)?shù)氐母骷?jí)政府以眼前經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主而犧牲文物保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因而，在城市建設(shè)、文物保護(hù)土地征用和拆遷等問(wèn)題上，地方政府更傾向于擴(kuò)大城市建成區(qū)，縮小文物保護(hù)和建設(shè)控制地帶范圍。

相關(guān)政策建議

首先，大遺址區(qū)管理體制模式應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的南方大遺址區(qū)，遺址保護(hù)范圍的土地制度問(wèn)題較尖銳，將遺址保護(hù)與利用有機(jī)結(jié)合起來(lái)，帶來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益是當(dāng)?shù)卣纬傻墓沧R(shí)。在管理運(yùn)行機(jī)制上，出現(xiàn)由政府主導(dǎo)調(diào)整合并區(qū)劃，將遺址保護(hù)范圍與行政區(qū)劃范圍有機(jī)結(jié)合為一個(gè)具有全面社會(huì)保障功能的區(qū)級(jí)地方政府，具有完全的政府職能，以便更好地發(fā)揮政府在遺址保護(hù)和利用中的綜合協(xié)調(diào)功能。如杭州市政府頒布了《杭州市良渚遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》，并于2002年批準(zhǔn)設(shè)立杭州良渚遺址管理區(qū)，成立杭州良渚遺址管理區(qū)管理委員會(huì)，代管金家渡、小洋壩、謝村、管家塘、吳家?guī)臁㈤L(zhǎng)橋等6個(gè)村，遺址區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到了很快的發(fā)展，在大遺址保護(hù)和利用的體制創(chuàng)新中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較落后的大遺址區(qū)，當(dāng)遺址區(qū)的旅游展示功能還未產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，傳統(tǒng)條塊分割的文物保管所的運(yùn)行機(jī)制無(wú)論在管理經(jīng)費(fèi)、管理技術(shù)、管理能力及其它專(zhuān)項(xiàng)管理上都需要來(lái)自國(guó)家和地方政府的支持。

其次，不同區(qū)位、不同類(lèi)型大遺址區(qū)應(yīng)該探索符合自身特點(diǎn)的管理運(yùn)行模式。位于城市建成區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合處、旅游展示功能較強(qiáng)、遺址分布較集中的大遺址區(qū)可考慮采取博物館管理的方式；位于城鄉(xiāng)結(jié)合處(建成區(qū))、旅游展示功能較弱、遺址分布較分散的大遺址區(qū)可考慮遺址公園或者遺址區(qū)管理委員會(huì)的管理方式；位于農(nóng)村腹地的大遺址區(qū)可考慮文物保管管理所與村民群眾網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合的管理方式。

第三，應(yīng)建立以國(guó)家投入為主的多種大遺址區(qū)保護(hù)的資金運(yùn)行機(jī)制。地方政府應(yīng)參照中央政府模式，設(shè)立省級(jí)大遺址保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)基金，用于與大遺址保護(hù)和利用及相關(guān)的遺址區(qū)居民補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等項(xiàng)所需。在對(duì)大遺址保護(hù)資金的投入上，政府每年應(yīng)從預(yù)算中列支專(zhuān)項(xiàng)資金。其中，需以中央政府投入為主，應(yīng)在2/3以上，地方政府也應(yīng)承擔(dān)部分投入；重點(diǎn)保護(hù)項(xiàng)目向上級(jí)文物部門(mén)申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；對(duì)于文物遺址保護(hù)區(qū)的保護(hù)性生產(chǎn)和投資，爭(zhēng)取通過(guò)稅收等方面的政策性?xún)?yōu)惠，以鼓勵(lì)社會(huì)公益性保護(hù)投入的增加，特別是民間資本對(duì)文保事業(yè)的投入。

還應(yīng)制定和完善有關(guān)社會(huì)捐贈(zèng)和贊助的政策措施，調(diào)動(dòng)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的積極性。拓寬資金渠道，廣泛吸納國(guó)際基金、長(zhǎng)期低息貸款和贈(zèng)款、國(guó)內(nèi)各類(lèi)民間資金，用于文物古跡的維修和修復(fù)，以及與之直接相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)工程建設(shè)。

在遺址周邊要預(yù)留土地，為遺址的發(fā)展創(chuàng)造條件，通過(guò)遺址區(qū)域景觀環(huán)境的改善提升周邊土地地價(jià)，利用土地級(jí)差收入來(lái)反哺遺址區(qū)，減輕財(cái)政壓力。

第四，需加強(qiáng)遺址區(qū)保護(hù)的獨(dú)立立法。作為“十一五”期間的100處重要大遺址，可根據(jù)實(shí)際情況對(duì)保護(hù)區(qū)獨(dú)立立法，由省級(jí)人大常委會(huì)制定并頒布專(zhuān)項(xiàng)大遺址保護(hù)管理?xiàng)l例，規(guī)范和指導(dǎo)遺址區(qū)的保護(hù)管理、土地使用、居民搬遷以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等工作，明確遺址保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的用地性質(zhì)均為文物保護(hù)用地，繼而進(jìn)行相關(guān)的拆遷和安置。根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)立法，明確文物執(zhí)法部門(mén)的權(quán)威性。對(duì)于盜竊文物嚴(yán)重的大遺址區(qū)可成立專(zhuān)門(mén)的文物派出所依法執(zhí)法。此外，大遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)也亟待加強(qiáng)。

構(gòu)建三個(gè)層次的大遺址保護(hù)管理體制的設(shè)想。

前兩個(gè)層次是宏觀層次的管理模式，第三層次是微觀層次的機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制。第一層次為國(guó)家級(jí)直管模式，例如由國(guó)家文物局直接管理。遺址特征是意義特別重大、保存現(xiàn)狀較好、體量較大、保護(hù)任務(wù)繁重，對(duì)資金、人員、技術(shù)的要求較高。如西安地區(qū)的漢長(zhǎng)安城、洛陽(yáng)地區(qū)的隋唐洛陽(yáng)城及漢魏洛陽(yáng)城遺址等適用于此模式，可成立國(guó)家級(jí)遺址保護(hù)特區(qū)。

第二層次為地市級(jí)直管模式。各省、自治區(qū)、直轄市國(guó)保級(jí)大遺址多可采取各省(自治區(qū)、直轄市)直管模式。跨區(qū)域的線性文化遺產(chǎn)，如長(zhǎng)城、大運(yùn)河、秦直道可采取專(zhuān)門(mén)主管部門(mén)直管模式，成立類(lèi)似黃河管委會(huì)模式的管理機(jī)構(gòu)，制定統(tǒng)一的保護(hù)條例和管理標(biāo)準(zhǔn)，具有絕對(duì)權(quán)威的能夠協(xié)調(diào)區(qū)域共同參與管理的保護(hù)管理機(jī)構(gòu)。

第三層次即微觀運(yùn)行機(jī)制，可采取管委會(huì)(綜合保護(hù)區(qū))模式、博物館模式、保管所模式等等。

管委會(huì)(綜合保護(hù)區(qū))模式的遺址特征是開(kāi)放性的大遺址密集，又亟待進(jìn)行整體性保護(hù)的遺址區(qū)，建立包括區(qū)縣政府，文物主管部門(mén)和承擔(dān)開(kāi)發(fā)負(fù)債主體的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，進(jìn)行遺址保護(hù)、文化展示、城市功能完善、環(huán)境美化改造、旅游開(kāi)發(fā)等綜合性建設(shè)，建立有開(kāi)發(fā)主體為依托的大遺址綜合保護(hù)區(qū)。可保證整體保護(hù)和開(kāi)發(fā)的大量資金需求，但需要政府有效引導(dǎo)開(kāi)發(fā)主體的利益取向。如西安大明宮，湖北楚紀(jì)南故城遺址等可適用于此模式。

博物館模式的遺址特征是遺跡遺物可觀賞性強(qiáng)，有展示可能性的大遺址可建立博物館。如金沙、三星堆、漢陽(yáng)陵等。除了加強(qiáng)博物館保護(hù)、展示、研究的功能外，還要強(qiáng)化博物館的經(jīng)濟(jì)功能，如旅游產(chǎn)業(yè)及出版、音像制品等文化產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。

保管所模式的遺址特征是以保護(hù)為主，不具備展示條件的大遺址，如北陽(yáng)平遺址、邙山陵墓群，要強(qiáng)化保管所的職能，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃職能、文物執(zhí)法職能、研究職能、宣傳職能。

其次，是建立綜合性的三級(jí)保護(hù)管理組織體系及相應(yīng)的保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)制。第一級(jí)為自上而下的國(guó)家級(jí)(省級(jí)、地市級(jí))專(zhuān)門(mén)管理部門(mén)。對(duì)于政府層面的管理部門(mén)需要建立健全法律法規(guī)，以《文物保護(hù)法》為依據(jù)，針對(duì)不同大遺址的具體條件，可獨(dú)立立法。一些城市疊壓區(qū)的大遺址涉及許多相關(guān)部門(mén)聯(lián)合解決的，可以采取聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，共同研究、解決遺址保護(hù)和管理中存在的困難與問(wèn)題。

第二級(jí)為社會(huì)團(tuán)體、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和民間組織。對(duì)于社會(huì)組織機(jī)構(gòu)需要建立捐贈(zèng)免稅制度、完善基金運(yùn)作方式，建立咨詢(xún)機(jī)制，可參照意大利、法國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。

第三級(jí)為群眾網(wǎng)絡(luò)包括利益相關(guān)者、普通群眾、熱心人士。對(duì)于民眾需要進(jìn)行輿論引導(dǎo)、信息披露、公示制度、社區(qū)參與、獎(jiǎng)勵(lì)制度等。