[摘要]隨著廣西城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，大量農(nóng)民工進(jìn)入南寧，隨之其子女的義務(wù)教育問(wèn)題也引起了各方的關(guān)注，南寧市針對(duì)本市的具體情況頒布了一系列有關(guān)流動(dòng)人口子女就學(xué)的政策條文，其中2004年出臺(tái)的《南寧市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》成為近幾年流動(dòng)人口適齡兒童入學(xué)的政策指導(dǎo)。本文試對(duì)該政策的實(shí)施效果，以及在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]流動(dòng)人口 農(nóng)民工子弟 義務(wù)教育

2004年，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，南寧市流動(dòng)人口適齡兒童已經(jīng)達(dá)到10萬(wàn)人之多。大量流動(dòng)兒童的涌入與公立學(xué)校資源有限的矛盾、農(nóng)民工收入偏低與繳納高昂借讀費(fèi)供子女讀書(shū)的矛盾、農(nóng)民工子弟學(xué)校辦學(xué)條件達(dá)不到政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)可能被關(guān)停與大量流動(dòng)兒童面臨失學(xué)的矛盾等等，已成為南寧市一個(gè)亟需解決的社會(huì)問(wèn)題。南寧市人民政府根據(jù)中央及廣西區(qū)政府的相關(guān)政策條文，結(jié)合本市實(shí)際情況頒布了一系列有關(guān)流動(dòng)人口子女就學(xué)的政策，例如：《南寧市九年義務(wù)教育適齡兒童少年入學(xué)辦法》、《南寧市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接收義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》(南府辦[2004]125號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《意見(jiàn)》)等等，而2004年的《意見(jiàn)》成為近幾年流動(dòng)人口適齡兒童入學(xué)的政策指導(dǎo)。政策實(shí)施兩年來(lái)，南寧市流動(dòng)兒童的就學(xué)是否得到了有效解決呢？筆者在參與廣西區(qū)教育廳課題《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口子女教育問(wèn)題研究》的調(diào)查中，對(duì)《意見(jiàn)》實(shí)施的效果進(jìn)行了一些觀察，對(duì)實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行了一些粗淺的思考，由此而做了此文。

一、政策的實(shí)施情況

南寧市政府為了解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子弟接受義務(wù)教育的問(wèn)題，制訂了《南寧市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》，它較以前的政策主要在以下幾個(gè)方面做了重大改動(dòng)：

1.界定進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民(以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)民工)是指戶(hù)籍在農(nóng)村而在城市、縣城工作(包括受聘于企事業(yè)單位，在城市經(jīng)商、辦企業(yè)和自謀職業(yè))的人員。

2.充分發(fā)揮全日制公辦中小學(xué)的接收主渠道作用。凡持有南寧市公安部門(mén)簽發(fā)的有效期限內(nèi)的暫住證的農(nóng)民工，均可向市、縣教育局申請(qǐng)安排學(xué)齡兒童子女接受義務(wù)教育。市、縣教育局收到申請(qǐng)后，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)學(xué)校的生源情況，給予安排到相對(duì)就近的學(xué)校就讀。

3.由市、縣教育局安排入學(xué)的農(nóng)民工子女，所交費(fèi)用與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，免收借讀費(fèi)。學(xué)校對(duì)入學(xué)就讀的農(nóng)民工子女建立學(xué)籍檔案，納入學(xué)生正式學(xué)籍檔案管理。

4.在流動(dòng)人口比較集中的地區(qū)，指定部分全日制公辦中小學(xué)集中招收農(nóng)民工子女借讀。對(duì)這類(lèi)學(xué)校政府給予一定的資金支持，教育行政部門(mén)對(duì)學(xué)校的管理進(jìn)行單獨(dú)評(píng)價(jià)。

5.鼓勵(lì)民間投資者興辦農(nóng)民工子弟學(xué)校。對(duì)這類(lèi)學(xué)?？梢宰顑?yōu)惠的方式按照城市規(guī)劃布局和標(biāo)準(zhǔn)提供辦學(xué)用地，免收建設(shè)配套費(fèi)等地方性規(guī)費(fèi)。鼓勵(lì)民辦學(xué)校積極招收農(nóng)民工子女入學(xué)就讀。

《意見(jiàn)》實(shí)施的第一個(gè)重大舉措是在每個(gè)學(xué)區(qū)指定了專(zhuān)門(mén)學(xué)校對(duì)符合條件的農(nóng)民工子弟入學(xué)免收借讀費(fèi)，并與本地學(xué)生一樣實(shí)行“一費(fèi)制”。借讀費(fèi)的減免使得農(nóng)民工子女在公立學(xué)校讀書(shū)的奢望得到了部分的滿(mǎn)足。在此之前，在公立學(xué)校就讀的學(xué)生每年都要交納數(shù)額不等的借讀費(fèi)，這使得很多收入低下的農(nóng)民工子女“望校興嘆”。據(jù)南寧市教育局統(tǒng)計(jì)顯示，截止2004年年底，南寧市各中小學(xué)共接收義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女大約64655人，約占南寧流動(dòng)人口適齡兒童人數(shù)的2/3，《意見(jiàn)》實(shí)施后，按照《關(guān)于在南寧市義務(wù)教育階段學(xué)校實(shí)行“一費(fèi)制”收費(fèi)辦法通知》的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，南寧市共為農(nóng)民工子女入學(xué)免收借讀費(fèi)達(dá)3010.64萬(wàn)元，平均每位流動(dòng)人口子女少交費(fèi)466元。

《意見(jiàn)》實(shí)施的另一個(gè)重大舉措在于鼓勵(lì)民間投資者興辦農(nóng)民工子弟學(xué)校。2004年公立學(xué)校在免借讀費(fèi)的政策實(shí)施后當(dāng)年共接納流動(dòng)人口子女8萬(wàn)多人，不能進(jìn)入公立學(xué)校讀書(shū)的2萬(wàn)多名流動(dòng)適齡兒童幾乎都被農(nóng)民工子弟學(xué)校所接納，農(nóng)民工學(xué)校在接納流動(dòng)人口方面顯示出強(qiáng)大的生命力。在“有學(xué)校讀書(shū)總比沒(méi)有好”與“追求高質(zhì)量的教育”的抉擇中，南寧市政府對(duì)農(nóng)民工子弟學(xué)校采取了鼓勵(lì)、支持、指導(dǎo)的政策措施。筆者從某民辦學(xué)校校長(zhǎng)那里了解到，他所開(kāi)辦的學(xué)校，其教師的職稱(chēng)、晉級(jí)都是與公辦學(xué)校相同的，教育局會(huì)定期派人來(lái)學(xué)校進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，政府在政策層面上給予了該校很大的幫助。

二、政策實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

1.申請(qǐng)減免借讀費(fèi)的條件苛刻，取“證”困難。南寧市政府為了確定是進(jìn)城的農(nóng)民工子女，要求入學(xué)的學(xué)生家長(zhǎng)必須持有六證：戶(hù)口簿、身份證、暫住證(有效期一年以上)、務(wù)工就業(yè)證明、流出地鄉(xiāng)政府或村委會(huì)出具的農(nóng)民工子女在戶(hù)籍所在地沒(méi)有監(jiān)護(hù)條件的證明、本市街道辦事處或居委會(huì)確定農(nóng)民工在城區(qū)內(nèi)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)除外)實(shí)際居住地址的證明。作為處于社會(huì)底層的農(nóng)民工，任何一項(xiàng)行政部門(mén)出示的證明，往往都需要付出一定的金錢(qián)以及大量的時(shí)間精力去申請(qǐng)，而有些證明是無(wú)法獲得的。門(mén)檻越低的權(quán)利往往能夠惠及更多的人，為了排除不合格的申請(qǐng)者，制訂了較高的免費(fèi)義務(wù)教育門(mén)檻，實(shí)際上卻把很多真正“符合”條件卻無(wú)法證明身份的農(nóng)民工子女排除在外。

2.公立學(xué)校教育資源有限，短時(shí)間內(nèi)仍不能接納大量農(nóng)民工子弟。我國(guó)義務(wù)教育的撥款是按照“定員定額”標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行的，即：根據(jù)一所學(xué)校的教職工編制人數(shù)和學(xué)生數(shù)，按照一個(gè)核定的數(shù)額來(lái)確定應(yīng)向該校撥付的人員性經(jīng)費(fèi)，同時(shí)按照學(xué)生數(shù)及學(xué)校的校舍和設(shè)備規(guī)模來(lái)確定向該校撥付公務(wù)費(fèi)。但是無(wú)論就學(xué)校的校舍、設(shè)備規(guī)模，抑或是學(xué)校的教職工都是根據(jù)當(dāng)?shù)貙W(xué)生數(shù)量來(lái)確定的，面對(duì)大量農(nóng)民工子弟的進(jìn)入，學(xué)校在短時(shí)間內(nèi)不可能進(jìn)行較大的調(diào)整。

3.政府雖然采取了鼓勵(lì)民間投資者興辦農(nóng)民工子弟學(xué)校的政策，但是由于財(cái)力的限制，不能夠像對(duì)待公立學(xué)校那樣對(duì)農(nóng)民工子弟學(xué)校進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。農(nóng)民工子弟學(xué)校收取的低廉的學(xué)費(fèi)也僅能夠維持學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，因此這些學(xué)校依然存在著硬件設(shè)施簡(jiǎn)陋，師資力量薄弱，教學(xué)不規(guī)范等問(wèn)題。另一個(gè)困擾農(nóng)民工子弟學(xué)校的問(wèn)題是學(xué)校用地的不穩(wěn)定性。學(xué)校一般都是租賃當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)用地，很多辦學(xué)者擔(dān)心到了租期以后該社區(qū)會(huì)收回另做他用，因此即使一些有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的辦學(xué)者也不愿在學(xué)校增加房舍等附屬在地面的固定資產(chǎn)，土地使用權(quán)的不穩(wěn)定使得投資者顧慮重重，嚴(yán)重影響了學(xué)校的發(fā)展。

三、對(duì)農(nóng)民工子女就學(xué)問(wèn)題的解決途徑

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看需要增加農(nóng)民收入，均衡城鄉(xiāng)教育、經(jīng)濟(jì)的差距。我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距有其深厚的歷史原因，隨著城鎮(zhèn)化的加快，差距有逐漸拉大的趨勢(shì)。在分析人口流動(dòng)時(shí)，托達(dá)羅通過(guò)實(shí)證分析得出結(jié)論：使人們做出流入城市決策的，是預(yù)期的而不是現(xiàn)實(shí)的城鄉(xiāng)收入差異，包括：收入水平和就業(yè)概率。只要人們對(duì)城市的未來(lái)收入預(yù)期現(xiàn)值高于未來(lái)農(nóng)村收入預(yù)期現(xiàn)值，人們就會(huì)由農(nóng)村流入城市，而不考慮城市實(shí)際工作崗位的多少。于是會(huì)出現(xiàn)一種離奇的現(xiàn)象：更多的城市就業(yè)帶來(lái)更高水平的城市失業(yè)和就業(yè)不足。教育亦然，由于流動(dòng)人口對(duì)城市教育抱有過(guò)高的期望，因此盡管城市教育資源有限，仍有大量流動(dòng)人口子女進(jìn)入城市就學(xué)。因此，在城市教育資源有足夠?qū)嵙蛹{這些流動(dòng)人口子女之前，需要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村教育的財(cái)政傾斜，均衡城鄉(xiāng)教育差距，同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的培訓(xùn)與管理，使人口流動(dòng)不過(guò)于盲目與集中，給城市教育的發(fā)展一個(gè)緩沖的時(shí)間，從而使流動(dòng)人口在流入地就學(xué)的壓力減小到城市可承受的程度。

改善流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題的近期措施：

1.逐漸改變以戶(hù)籍為基礎(chǔ)的義務(wù)教育財(cái)政撥款體制，將財(cái)政撥款逐漸上收。分稅制的實(shí)行，使中央和省級(jí)政府掌握了更大的財(cái)權(quán)，因此將義務(wù)教育的財(cái)政撥款統(tǒng)籌到省或中央會(huì)更有利于城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的教育均衡，形成義務(wù)教育主要由中央或省級(jí)政府“埋單”的財(cái)政負(fù)擔(dān)模式，地方政府就將不再考慮農(nóng)民工子女在流入地上學(xué)可能增加的財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題，從而保證流動(dòng)人口子女與城市學(xué)生享有同等質(zhì)量的教育資源。

2. 試行教育憑證制度。教育憑證最初是由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼提出的，它指的是：政府發(fā)給家長(zhǎng)的代表一定數(shù)額現(xiàn)金的證券，作為專(zhuān)門(mén)幫助家長(zhǎng)為其子女選擇學(xué)校的費(fèi)用。家長(zhǎng)只能在為孩子選擇學(xué)校后，將教育憑證作為學(xué)費(fèi)交給學(xué)校，學(xué)校收取該教育憑證后再向政府兌換錢(qián)款，然后再用這筆錢(qián)來(lái)實(shí)施教育計(jì)劃。如果能夠?qū)⒋苏吲c現(xiàn)在的流動(dòng)人口子女審核制度相結(jié)合，將部分地改變城市教育資源不足以及公立學(xué)校財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難的現(xiàn)狀，同時(shí)也可以激發(fā)民辦學(xué)校辦學(xué)積極性，促進(jìn)民辦學(xué)校改進(jìn)辦學(xué)條件。

3.進(jìn)一步整合扶持農(nóng)民工子弟學(xué)校。政府在關(guān)閉一些辦學(xué)條件嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)的學(xué)校的同時(shí)，可將臨近地區(qū)的一些農(nóng)民工子弟學(xué)校進(jìn)行優(yōu)勢(shì)組合，以此來(lái)提高學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量，增加學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)對(duì)于取得辦學(xué)資格的農(nóng)民工子弟學(xué)校租賃的教學(xué)用地，采取市政府直接管理，并與學(xué)校經(jīng)營(yíng)者簽署協(xié)議，只有在學(xué)校搬遷或停辦的情況下，政府才能將土地另做他用，以此減少辦學(xué)者的顧慮，有利于辦學(xué)者對(duì)學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展做籌劃。

4.加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的管理服務(wù)工作，關(guān)注流動(dòng)人口子女的就學(xué)問(wèn)題。市公安機(jī)關(guān)應(yīng)做好流動(dòng)人口登記注冊(cè)工作；各街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口中適齡兒童摸底登記，并督促本社區(qū)農(nóng)民工依法送子女接受義務(wù)教育；公立學(xué)校在對(duì)申請(qǐng)免借讀費(fèi)的農(nóng)民工子女進(jìn)行審批時(shí)，可以酌情減少檢驗(yàn)證件的種類(lèi)，例如，可以只重點(diǎn)審查農(nóng)民工夫妻雙方的戶(hù)口簿、身份證以及能證明現(xiàn)居住址的暫住證或居委會(huì)證明，以此來(lái)減輕農(nóng)民工申請(qǐng)難度，降低申請(qǐng)成本，使該政策惠及更多的農(nóng)民工子弟。

參考文獻(xiàn)：

[1]農(nóng)文興.《民辦小學(xué)：受歡迎但不合法比例高》.

[2]楊慧敏.美國(guó)基礎(chǔ)教育[M].廣州：廣東教育出版社，2004.

(作者單位：山東青島農(nóng)業(yè)大學(xué)；山東濟(jì)寧醫(yī)學(xué)院)