“改革本身就是突破的過(guò)程，所以要打破二元土地制度。我們的法律要順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展世界潮流和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然的要求?！?/p>

香堂村的故事

1998年，當(dāng)張文山?jīng)Q定在香堂村搞“房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)”的時(shí)候，他不會(huì)想到這個(gè)偏僻的村莊有一天會(huì)成為全國(guó)矚目的焦點(diǎn)。

香堂村位于北京正北46公里的燕山之麓，昌平區(qū)以東12公里的地方，是一個(gè)傍山依嶺的村莊。1987年，張文山接任香堂村黨支部書(shū)記時(shí)，村賬目負(fù)債累累，村民們一窮二白。

張文山是香堂村村民眼中的能人。打上中學(xué)的時(shí)候，他就是個(gè)活躍分子，愛(ài)唱好動(dòng)。“文化大革命”期間村里普及樣板戲，張文山如魚(yú)得水，在《紅燈記》里演李玉和，在《沙家浜》里扮郭建光，很快在香堂村“戲班子”成了紅人。

一次偶然的機(jī)會(huì)，張文山結(jié)識(shí)了評(píng)劇大師新鳳霞。兩人因?yàn)閷?duì)評(píng)劇的共同愛(ài)好而成為朋友。令張文山?jīng)]有想到的是，這次偶然的相識(shí)，竟然為香堂村開(kāi)辟了一條致富之路。

也許是被香堂村的青山秀水吸引，有一次，新鳳霞對(duì)張文山說(shuō)：“我要到你們香堂村來(lái)落戶(hù)，你歡迎嗎？”

頭腦靈光的張文山馬上想到，如果在香堂村的地面上蓋一個(gè)別墅群，把一些文化名人引進(jìn)村，再依靠名人的影響把香堂村宣傳出去，促進(jìn)招商引資，香堂村就有救了。

說(shuō)干就干，張文山立刻動(dòng)員村民整理荒山，改造舊村，搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

1994年，首批房子建起來(lái)后，新鳳霞以5萬(wàn)元的價(jià)格買(mǎi)下了第一套房子。此后，著名評(píng)劇表演藝術(shù)家馬泰、歌唱家李雙江、畫(huà)家蘇平等一批文藝界名人也先后入住該村。

張文山最初的想法只是在香堂村搞一個(gè)規(guī)模不是很大的“百個(gè)名人商品房”，利用名人效應(yīng)，以達(dá)到招商引資發(fā)展香堂村的目的。沒(méi)想到一搞起來(lái)就一發(fā)不可收。

13年間，香堂村陸續(xù)開(kāi)發(fā)了10個(gè)這樣對(duì)外銷(xiāo)售的小區(qū)，小區(qū)的建設(shè)從早期零散的滿(mǎn)足少數(shù)人對(duì)此地自然環(huán)境、山水風(fēng)光的個(gè)性需求，轉(zhuǎn)型為成熟的商品住宅的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

現(xiàn)在香堂文化新村劃分為10個(gè)區(qū)，共有3000多住戶(hù)，房型分為二層小別墅、大三居、四合院。與之配套的設(shè)施有醫(yī)院、幼兒園、健身館、超市、物業(yè)管理、高爾夫球場(chǎng)等。2006年，香堂村房地產(chǎn)實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售收入6500萬(wàn)元。在村民們看來(lái)，香堂村的重生，無(wú)疑拜房地產(chǎn)的蓬勃發(fā)展所賜。

香堂村房地產(chǎn)的紅火是可以理解的。近年來(lái)，由于地根緊縮等原因，房地產(chǎn)市場(chǎng)的供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足市場(chǎng)的需求，從而導(dǎo)致房?jī)r(jià)不斷攀升。今年5月，全國(guó)70個(gè)大中城市房屋銷(xiāo)售價(jià)格同比上漲6.4%，其中北京房?jī)r(jià)同比上漲9.6%。面對(duì)如此高的房?jī)r(jià)，中低收入人群只能選擇其他途徑來(lái)解決。

由于香堂村的小區(qū)均蓋在村里的荒山廢地上，不需要繳納類(lèi)似開(kāi)發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權(quán)出讓金，因而節(jié)省了大量的土地出讓金；此外由村集體牽頭開(kāi)發(fā)，也省去了開(kāi)發(fā)商；而建筑商就是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。如此一來(lái)，小區(qū)建設(shè)成本大為降低，較市區(qū)內(nèi)的商品房有鮮明的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。

身份之惑

像香堂村這樣在集體荒地上建造房屋對(duì)外出售的，并非獨(dú)此一家。統(tǒng)計(jì)顯示，在北京周邊的房山、順義、密云、通州等，共有80個(gè)左右已售、在售、在建的此類(lèi)項(xiàng)目，近10萬(wàn)套房子，占據(jù)北京房地產(chǎn)市場(chǎng)1/4的江山。這些房子有一個(gè)共同的名字：小產(chǎn)權(quán)房。

之所以被稱(chēng)為“小產(chǎn)權(quán)”，是因?yàn)樗鼈兊娜狈戏ǖ纳矸荨?/p>

小產(chǎn)權(quán)房占用的是集體土地，按照現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，此類(lèi)土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者作為農(nóng)民的宅基地，土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。因此小產(chǎn)權(quán)實(shí)際就是沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，購(gòu)買(mǎi)此類(lèi)房屋的人的利益也不受?chē)?guó)家法律所保護(hù)，不能辦理土地使用證、房產(chǎn)證、契稅證等合法手續(xù)。

小產(chǎn)權(quán)房一般由開(kāi)發(fā)商和村委會(huì)合作，或者村委會(huì)自行組織建設(shè)，而后自行銷(xiāo)售。購(gòu)房者簽訂的合同與一般的商品房買(mǎi)賣(mài)合同也有所不同，其名稱(chēng)是“××項(xiàng)目房屋買(mǎi)賣(mài)合同”，合同由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府監(jiān)制，出賣(mài)人為某村民委員會(huì)。

對(duì)于開(kāi)發(fā)商而言，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)打破了舊有的游戲規(guī)則。對(duì)于地方政府而言，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，則使他們失去了獲取土地出讓金和各種相關(guān)稅費(fèi)的可能。

近期，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的打擊空前嚴(yán)厲起來(lái)。

2007年3月12日，北京市建委發(fā)布了小產(chǎn)權(quán)別墅購(gòu)買(mǎi)的風(fēng)險(xiǎn)警示。

6月18日，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于購(gòu)買(mǎi)新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》，明確表示“城市居民不要購(gòu)買(mǎi)在集體土地上建設(shè)的房屋”。

6月25日，北京市率先在全國(guó)開(kāi)始征討小產(chǎn)權(quán)房。北京市國(guó)土資源局局長(zhǎng)安家盛在一次活動(dòng)中表示，北京已經(jīng)部署開(kāi)展在全市范圍內(nèi)調(diào)查“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”“小產(chǎn)權(quán)”等違規(guī)土地開(kāi)發(fā)建設(shè)，違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)的要停工停售。

已有小產(chǎn)權(quán)房在這一波打擊中遭遇“滅頂之災(zāi)”。今年4月16日，房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村144棟鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)別墅被拆掉85棟，其余均被沒(méi)收，另有3名涉案人員被羈押，原因是“這些項(xiàng)目為違法建筑”。

盡管如此，小產(chǎn)權(quán)房的銷(xiāo)量依然有增無(wú)減?！百I(mǎi)啊，怎么不買(mǎi)呢，跟四環(huán)周邊動(dòng)輒上萬(wàn)元的房?jī)r(jià)相比，這里連三分之一都不到?！痹谕ㄖ菪‘a(chǎn)權(quán)房太玉園，前來(lái)看房的朱先生對(duì)記者說(shuō)。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房蘊(yùn)涵的風(fēng)險(xiǎn)，朱先生表示并不擔(dān)心：“總建筑面積230萬(wàn)平方米的大社區(qū)，不可能說(shuō)拆就拆吧！”

“我們不要求國(guó)家給咱們制定政策。靠房產(chǎn)帶動(dòng)旅游搞活村子，老百姓也富了，這難道不是好事一樁嗎？”張文山對(duì)記者說(shuō)。

對(duì)于小產(chǎn)權(quán)是否違法的問(wèn)題，張文山表示難以理解：“難道這幾千戶(hù)來(lái)香堂村買(mǎi)房的人都糊涂嗎？這些人不懂法嗎？難道他們不知道小產(chǎn)權(quán)是怎么回事嗎？來(lái)這里的有很多是律師甚至法官，他們就是研究法律的?！?/p>

監(jiān)管難題

小產(chǎn)權(quán)房的“非法存在”已有十余年，但為什么沒(méi)有相關(guān)部門(mén)進(jìn)行制止呢？

據(jù)了解，小產(chǎn)權(quán)房的管理涉及國(guó)土資源部門(mén)、建設(shè)部門(mén)，甚至還有農(nóng)業(yè)部門(mén)和國(guó)家相關(guān)立法、執(zhí)法部門(mén)。由于處在政府各職能管理部門(mén)的交叉點(diǎn)上，就造成了表面有很多部門(mén)管，實(shí)際上卻是誰(shuí)都沒(méi)有管的局面。

舉例而言，按照《房地產(chǎn)管理法》，建設(shè)部有權(quán)對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地上的商品房市場(chǎng)進(jìn)行管理和查處，但是對(duì)非城鎮(zhèn)國(guó)有土地上的房屋管理，建設(shè)部卻鞭長(zhǎng)莫及。

開(kāi)發(fā)商任志強(qiáng)認(rèn)為，建設(shè)部完全可以理直氣壯地去管理，而不是僅僅作出風(fēng)險(xiǎn)提示。在任志強(qiáng)看來(lái)，不管這些“小產(chǎn)權(quán)”的建設(shè)是否合法，但其對(duì)社會(huì)銷(xiāo)售的行為是違法的。建設(shè)部雖無(wú)權(quán)管理非城鎮(zhèn)國(guó)有土地上的建設(shè)行為，但對(duì)違反《房地產(chǎn)管理法》的市場(chǎng)銷(xiāo)售行為則應(yīng)該予以制止。

任志強(qiáng)在博客中批評(píng)，在一個(gè)法治國(guó)家，在國(guó)務(wù)院所屬部門(mén)用新聞發(fā)布會(huì)的方式提出了“風(fēng)險(xiǎn)提示”之后，居然沒(méi)有另一個(gè)應(yīng)有權(quán)力管轄的部門(mén)來(lái)管制這種小產(chǎn)權(quán)買(mǎi)賣(mài)的違法交易行為。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授王軼則認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房建在農(nóng)村土地上，并不適用《城市房地產(chǎn)管理法》，如果非說(shuō)違法，由國(guó)土資源局或建設(shè)部出面叫停也缺乏法律依據(jù)。按照他的解釋?zhuān)瑖?guó)土部門(mén)管理范圍是國(guó)有土地和被征用為國(guó)有的農(nóng)村集體土地，集體土地缺少一個(gè)統(tǒng)一的管理部門(mén)，尚處在灰色地帶。

合法化？

鑒于小產(chǎn)權(quán)房涉及到眾多中低收入者的切身利益，許多專(zhuān)家建議將其合法化。

中央黨校研究室副主任周天勇表示，查辦小產(chǎn)權(quán)住房在《憲法》和《土地法》中沒(méi)有依據(jù)，這種行為本身就是違法的?！巴瑯邮寝r(nóng)村的集體土地，為什么只有被地方政府征用后再賣(mài)給開(kāi)發(fā)商是合法的？而農(nóng)民集體在自己的土地上蓋的房子然后拿去賣(mài)卻變成了非法的呢？”。

王軼也認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)住宅并沒(méi)有違反現(xiàn)有法律，而且只要購(gòu)房者與鄉(xiāng)政府簽訂的合同符合雙方意愿，那么這份合同就是有效的，應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)，同時(shí)購(gòu)房人也應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承、贈(zèng)予等權(quán)利。

但一些專(zhuān)家則擔(dān)心，由于小產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體所有，產(chǎn)權(quán)關(guān)系很難改變，如果在法律層面給予承認(rèn)，將動(dòng)搖我國(guó)現(xiàn)有的土地政策。

由于土地的非集約化經(jīng)營(yíng)難以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，因此，通過(guò)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)提高土地使用效能，無(wú)疑有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的集約化經(jīng)營(yíng)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

不久前，國(guó)家設(shè)立重慶、成都先行先試城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，即暗含了對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的大方向。7月3日，重慶在打破二元障礙上跨出一大步：允許農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，進(jìn)行流轉(zhuǎn)。而廣東已在進(jìn)行農(nóng)村土地入市試點(diǎn)，省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o須經(jīng)過(guò)國(guó)有征收程序，可以直接進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)參與流轉(zhuǎn)。

中國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)集團(tuán)公司黨委書(shū)記孟曉蘇認(rèn)為，將農(nóng)村原有的集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化為股份制，為今后農(nóng)民拿土地入股分紅創(chuàng)造了條件，而且根據(jù)《公司法》，農(nóng)民可以把自己的土地股權(quán)部分或者全部賣(mài)給城里人或開(kāi)發(fā)企業(yè)，開(kāi)發(fā)企業(yè)擁有股權(quán)，農(nóng)民得到錢(qián)，城里人可以到農(nóng)村當(dāng)土地所有者。這將打破單一供應(yīng)者壟斷市場(chǎng)的局面，實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)和房屋供應(yīng)的多元化，為遏制房?jī)r(jià)上漲發(fā)揮作用。

一位國(guó)情專(zhuān)家認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房是關(guān)系到中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的問(wèn)題，關(guān)系到中國(guó)是繼續(xù)過(guò)去的城鄉(xiāng)分置二元結(jié)構(gòu)，還是走城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)互動(dòng)均衡發(fā)展的道路。在他看來(lái)，土地變革的意義遠(yuǎn)不止于房地產(chǎn)市場(chǎng)，還可借此打破城鄉(xiāng)二元分隔，消弭城鄉(xiāng)差別，使土地、人口以及多種資源在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動(dòng)。

在這位專(zhuān)家看來(lái)，目前的相關(guān)土地法規(guī)，多是按照城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)制定的，早已不適合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，反而人為地割裂開(kāi)了土地性質(zhì)?！案母锉旧砭褪峭黄频倪^(guò)程，所以要打破二元戶(hù)籍制度，二元土地制度。我們的法律要順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展世界潮流和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然的要求?！?/p>

7月12日，在國(guó)務(wù)院新聞辦就國(guó)家土地督察制度實(shí)施進(jìn)展情況舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家土地副總督察甘藏春表示，對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，國(guó)土資源部正在不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)再提交國(guó)家立法機(jī)構(gòu)，通過(guò)立法來(lái)解決。這一表示無(wú)疑給小產(chǎn)權(quán)房的未來(lái)留下想象的空間。