一條大江，橫貫東西，跨越若干行政區(qū)劃，如果上游排污，下游就要遭殃；但是如果上游治污，受益的也將是下游

“我們就是真把它（浙江某知名礦泉水的水源）變成洗腳水，你們也沒有辦法啊。”在安徽黃山市街頭，我們不時(shí)聽到這樣的聲音。黃山市民常常戲謔地稱處于他們下游的浙江某知名礦泉水是他們的“洗腳水”。

這條水源就是新安江。事實(shí)上，黃山市民對(duì)新安江穿城而過還能保持優(yōu)良的水質(zhì)倍感驕傲和自豪。“洗腳水”之說大多數(shù)時(shí)候只是這種情緒溢于言表的一種形式而已。

但其中暴露出的問題也著實(shí)令人擔(dān)憂：一條大江流域?qū)拸V，上下游之間的資源共享關(guān)系果真會(huì)被如此粗暴而輕易地看待和處理嗎——在中國遍布著如同新安江這樣的跨界流域。

獨(dú)善其身？

近年來，生態(tài)資源的保護(hù)、開發(fā)和利用在中國被提升至前所未有的高度。生態(tài)環(huán)境不僅僅被看作是額外需要保護(hù)的對(duì)象，而是更加與城市發(fā)展緊密結(jié)合起來，并以當(dāng)初建設(shè)工業(yè)園區(qū)的熱情和方式在全國推廣開來。

“十五”計(jì)劃提出，到2005年，全國有4-5個(gè)省和300-400個(gè)市、縣開展生態(tài)示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生120個(gè)國家級(jí)生態(tài)示范區(qū)；而“十五”計(jì)劃結(jié)束時(shí)，全國共批準(zhǔn)528個(gè)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，其中233個(gè)被命名為“國家級(jí)生態(tài)示范區(qū)”，海南、吉林、黑龍江、福建、浙江、山東、安徽、江蘇、河北等9個(gè)省開展了“生態(tài)省”建設(shè)。

“十一五”規(guī)劃則將“生態(tài)省”數(shù)量提高到15個(gè)左右，建成并命名15個(gè)左右生態(tài)市（縣），創(chuàng)建400個(gè)國家級(jí)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)和8000個(gè)生態(tài)村。

為了達(dá)標(biāo)和建設(shè)生態(tài)園區(qū)，各省市在自己的職權(quán)范圍內(nèi)做了最大努力，包括基礎(chǔ)已經(jīng)很好的黃山市：從建立生態(tài)辦的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制到規(guī)劃目標(biāo)和考核，層層下達(dá)指標(biāo)、各自嚴(yán)格職守。

但有些問題卻反倒變得突出起來——

江蘇是第一批開展生態(tài)省建設(shè)的地區(qū)之一，但是6月初的無錫水污染事件卻讓這個(gè)“生態(tài)省”備受考驗(yàn)。太湖藍(lán)藻大面積爆發(fā)，造成無錫市飲用水源地水質(zhì)惡化，而這次藍(lán)藻危機(jī)暴發(fā)的內(nèi)在因素是污染物大量排入造成太湖水體嚴(yán)重富營養(yǎng)化。

無錫市政府為此承擔(dān)巨大壓力，無錫市民更是付出了沉重的代價(jià)；與此相對(duì)應(yīng)的，卻是整個(gè)蘇錫常環(huán)太湖地區(qū)的許多企業(yè)都沒有做到達(dá)標(biāo)排放——上世紀(jì)80年代以來，環(huán)太湖區(qū)域的工業(yè)化和城市化進(jìn)程加速推進(jìn)，太湖卻為之付出了沉重的代價(jià)，正成為長三角地區(qū)的一個(gè)公共“污水盆”——在這個(gè)層面上，太湖不僅僅是無錫的太湖。

無錫水污染事件甚至還波及南京、上海等長江流域的大中城市，關(guān)于用水安全的擔(dān)憂一時(shí)喧囂塵上。

其實(shí)，早在上世紀(jì)末，江蘇蘇州與浙江嘉興之間就發(fā)生過長達(dá)十年之久的水污染糾紛。

江蘇省蘇州市盛澤鎮(zhèn)與浙江省嘉興市為鄰，麻溪港為兩地界河。自20世紀(jì)90年代以來，盛澤鎮(zhèn)印染業(yè)快速發(fā)展，它所產(chǎn)生的污水進(jìn)入河網(wǎng)后給下游造成嚴(yán)重的污染。麻溪港是嘉興市的一條河流，由于來自上游的污染，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)不僅遭到嚴(yán)重?fù)p失，生活用水質(zhì)量也在不斷下降。1993年，這里曾發(fā)生過由于上游污水造成大量死魚的事件，十余年來，當(dāng)?shù)厝罕婋m然通過多種途徑呼吁，但水污染沒有得到根本治理。至2001年11月22日凌晨發(fā)生的“沉船筑壩”事件達(dá)到頂點(diǎn)。

歷史的再次重演，加深了我們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)行環(huán)保體制下水污染必然性的憂思。緊隨無錫水污染事件，巢湖、滇池藍(lán)藻爆發(fā)，武漢東湖也陷入了同樣的困局，蘇州、長春、南京等地又相繼傳出藍(lán)藻爆發(fā)或者可能爆發(fā)的消息。

令人感到寬慰的是，到目前為止，新安江依然水質(zhì)良好。

新安江是錢塘江的重要源頭，其優(yōu)質(zhì)水源是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江北部和東部地區(qū)生活和生產(chǎn)的保證。新安江流域跨皖浙兩省，是浙江省最大的入境河流，也是連接安徽黃山市和浙江杭州市的一條重要水上通道。新安江源頭及主要干流均在黃山市及宣城市績溪縣境內(nèi)，經(jīng)由黃山市的街口流入浙江省境內(nèi)的新安江水庫。

據(jù)介紹，新安江是目前全國為數(shù)不多的比較健康的河流之一：

通過地處上游地區(qū)的黃山市十多年來的保護(hù)和建設(shè)，森林覆蓋率達(dá)到75%以上，為全國平均值（18.2%）的4倍以上，大大提高了涵養(yǎng)水源和水土保持的能力；國家環(huán)保總局在該流域省界國控?cái)嗝嫠O(shè)的水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測結(jié)果表明，上游黃山市流入新安江水庫的地表水水質(zhì)均達(dá)到國家Ⅱ-Ⅲ類地表水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。這些優(yōu)質(zhì)水資源為下游地區(qū)的電站、千島湖景區(qū)和杭州等地供水提供了堅(jiān)實(shí)的保障，使新安江成為名副其實(shí)的山水畫廊，同時(shí)也為下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了相當(dāng)大的水環(huán)境容量。

但是近兩年，黃山市提出要東向融入長三角，大力發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)。這一背景下，新安江還能逃脫工業(yè)發(fā)展中的普遍性水污染厄運(yùn)嗎？

保護(hù)的代價(jià)

在黃山市民的心中，為保護(hù)新安江，他們已經(jīng)付出了不小的代價(jià)，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緩慢。

2004年新安江黃山市流域內(nèi)人均GDP為7297元，而杭州市人均GDP達(dá)到38858元，是黃山市流域內(nèi)人均GDP的5.3倍；經(jīng)過兩年的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，到2006年，黃山市人均GDP為12230元，而杭州市已經(jīng)超過6000美元，達(dá)到51871元人民幣——工業(yè)化的加速度在黃山市并沒有凸現(xiàn)出來。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還顯示：2004年之前，黃山共關(guān)閉污染企業(yè)、廠礦147家，損失產(chǎn)值21.06億元，損失就業(yè)崗位21048個(gè)，損失利稅2.58億元；否定污染項(xiàng)目56項(xiàng)，總投資9.1億元，估計(jì)損失產(chǎn)值21.36億元，減少就業(yè)人數(shù)5525個(gè)，估計(jì)損失利稅2.36億元。而即便近兩年大力發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，黃山市也依然嚴(yán)格控制絕不上馬污染項(xiàng)目。

在損失經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的同時(shí)，黃山市對(duì)水土流失嚴(yán)重區(qū)域建造了攔沙壩、江邊護(hù)岸等工程設(shè)施，建成沿江護(hù)岸近百公里，總投資10億元；各類水庫的除險(xiǎn)加固工程總投資1億元；1982年至2004年黃山市已開展水土保持小流域綜合治理50條，總投資1億元，其中國家投資2698萬元，地方配套3495萬元，群眾自籌4439萬元；歙縣北岸鎮(zhèn)、深渡鎮(zhèn)新安江河段“白色污染”及水面漂浮物比較集中，每年開展一次清除垃圾污染活動(dòng)，近萬人參加，出動(dòng)船只30多只。

“今后，生態(tài)保護(hù)的實(shí)際投入與長期維持優(yōu)良生態(tài)系統(tǒng)的投入需求之間將可能出現(xiàn)越來越大的差距，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后將嚴(yán)重削弱上游地區(qū)對(duì)保護(hù)和建設(shè)成本的承受能力?！秉S山市環(huán)保局生態(tài)科負(fù)責(zé)人說。

換言之，隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞的風(fēng)險(xiǎn)概率在不斷提升，一個(gè)城市需要拿出更多地財(cái)力來應(yīng)對(duì)隨時(shí)可能發(fā)生的污染事件。

屆時(shí)的投入會(huì)有多少？可以參考的數(shù)字有：黑河流域綜合治理需投入20多億元，石羊河流域治理需要50多億元，塔里木河流域綜合治理需投入100多億元，渭河綜合治理需投入200多億元，淮河水污染治理需投入上千億元。

這顯然是黃山市所無法承受的；而且一旦發(fā)生類似的支出，將貽誤經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多——在黃山，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)互為因果、相互制約的關(guān)系，正集中體現(xiàn)在新安江的身上。

但一條大江，橫貫東西，跨越若干行政區(qū)劃，如果上游排污，下游就要遭殃；但是如果上游治污，受益的也將是下游。

自20世紀(jì)60年代建成新安江水庫和新安江水電站以來，新安江一直在浙江省至華東地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的重要作用。

新安江水電站是新中國成立后自行設(shè)計(jì)建造的第一座大型水電站，據(jù)90年代初期統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，僅杭州市每年減少企業(yè)停水停電的損失就超過40億元。新安江水庫蓄水后，形成巨大人工湖，成為聞名遐邇的“千島湖”國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。

同時(shí)，錢塘江是一條著名的咸潮河流，由于咸潮上溯，河口地區(qū)特別是杭州市的主要取水口經(jīng)常因氯濃度超標(biāo)而停止取水，嚴(yán)重影響工業(yè)和城市供水安全，而新安江水電站在枯水大潮期加大優(yōu)質(zhì)淡水的下泄水量沖淡壓咸，有效提高杭州市的供水保證率；新安江水系水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%，對(duì)于提高富春江和錢塘江的水環(huán)境容量，改善錢塘江水質(zhì)，保障杭州市的工業(yè)和城市飲用水供水安全，也有著重要的作用。

在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，有一條不成文的規(guī)則影響深遠(yuǎn)：雖江河之大，排污有容量，但先發(fā)展的先排，后發(fā)展的不讓排了便偷排；而往往先發(fā)展的都在下游，后發(fā)展的都位居上游。所以上游發(fā)展經(jīng)濟(jì)后，除了造成整條流域的生態(tài)破壞，還將環(huán)境污染中一部分甚至大部分外部成本會(huì)轉(zhuǎn)移到下游發(fā)達(dá)地區(qū)；或者上游犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)水利設(shè)施和進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的正向效益向下游延伸，但成本卻主要由上游地區(qū)來承擔(dān)。

從目前的情況來看，黃山市尚屬于后者，但無法確知的是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的誘人利益面前，黃山市是否也會(huì)變成新安江水污染的“始作俑者”，也就是“洗腳水”的制造者？

據(jù)記者了解，今后幾年內(nèi)，黃山市的工業(yè)化城市化水平必將有一個(gè)較大的提高，預(yù)計(jì)2010年和2020年新安江流域上游地區(qū)GDP總量為207.11億元和414.21億元，增長率分別為14.5%和11%；相應(yīng)的，廢污水排放量也會(huì)大幅增加，黃山市將同時(shí)面臨加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的雙重壓力，預(yù)計(jì)2010年所需生態(tài)建設(shè)和保護(hù)各項(xiàng)總投入為8.27億元，到2020年總投入9.43億元，達(dá)到維護(hù)流域生態(tài)不至惡化的相持于穩(wěn)定階段的投入水平。

而來自浙江省環(huán)保部門的統(tǒng)計(jì)資料顯示，這個(gè)省近年來每年排放的工業(yè)廢水達(dá)16億噸左右。按照目前的污染物排放水平計(jì)算，每創(chuàng)造1億元GDP就要排放28．8萬噸廢水，在GDP年均增長9％的情況下，到2010年浙江省廢水的排放量將是目前的2倍。

在同一流域的上下游之間，在發(fā)展中和發(fā)達(dá)地區(qū)之間，生態(tài)保護(hù)的責(zé)權(quán)利分配也應(yīng)該是平等的。

阮本清是新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制研究項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，他指出，對(duì)于新安江流域上游地區(qū)來說，目前有三種發(fā)展模式可供選擇：一是走常規(guī)發(fā)展模式，即許多地區(qū)已經(jīng)走過的“先污染后治理、先破壞后修復(fù)”的老路。這樣的結(jié)果是不僅上下游地區(qū)都將受到水污染和水生態(tài)破壞的危害，嚴(yán)重影響全流域的可持續(xù)發(fā)展，而且治理成本也將成倍增加；二是繼續(xù)加大地方生態(tài)保護(hù)力度，但經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以維系；三是全流域生態(tài)共建共享和經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的新機(jī)制，即“誰受益誰補(bǔ)償，誰破壞誰治理，誰共建誰共享”。

所謂生態(tài)共建共享機(jī)制，在中國并非全新話題，林業(yè)是率先實(shí)行這一機(jī)制的領(lǐng)域，而在水資源方面，泉州市在晉江、洛陽江流域上下游推進(jìn)區(qū)域間環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的共建共享，已有中心市區(qū)的江南組團(tuán)與晉江市區(qū)兩個(gè)污水處理廠實(shí)現(xiàn)城市聯(lián)盟建設(shè)；廣東東江水質(zhì)保護(hù)也進(jìn)行了相關(guān)的探索。

但是，新安江依然與眾不同的是，它需要在安徽省黃山市和浙江省杭州市兩個(gè)城市之間達(dá)成共同努力——而其他案例則都發(fā)生同一個(gè)城市，或至少在同一個(gè)省內(nèi)。

雙城計(jì)困境

關(guān)于跨省界的河流污染問題，在中國歷來是通過事后干預(yù)的方式來解決的。

比如，2001年江蘇蘇州與浙江嘉興之間的“沉船筑壩”事件。事件發(fā)生的第二天，國家環(huán)?？偩峙c水利部等有關(guān)部委出任“協(xié)調(diào)官”，兩省簽訂了《關(guān)于江蘇蘇州與浙江嘉興邊界水污染與水事矛盾的協(xié)調(diào)意見》。至此，10年跨界污染從激戰(zhàn)期終轉(zhuǎn)入平緩期。但事實(shí)上，兩省邊境的跨界污染糾紛并沒有從根本上得到解決。

而最近一次的無錫水污染事件也是以中央的行政批示收尾：2007年6月，溫家寶總理做出重要批示，2008年6月底前，太湖流域所有城鎮(zhèn)都必須建設(shè)符合標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠，完善管網(wǎng)鋪設(shè)，做到不直接向太湖或流域內(nèi)的河流排污水；已經(jīng)建成的污水處理廠，完善配套措施，增加脫氮、脫磷設(shè)施，有條件的污水廠要進(jìn)行尾水處理；在今年年底之前，凡是不能達(dá)標(biāo)排放的化工企業(yè)一律實(shí)行停產(chǎn)整頓，整頓不見效的，一律不得恢復(fù)生產(chǎn)；在2008年6月底前，達(dá)不到新排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)將一律堅(jiān)決關(guān)閉。

但是，這樣的批示仍然需要各地方政府的切實(shí)執(zhí)行才能見效；另一方面更多的河流湖泊需要一個(gè)防患于未然的長效機(jī)制——比如，類似“新安江流域生態(tài)共建共享機(jī)制”。

這一機(jī)制的具體方案包括建立新安江流域生態(tài)共建共享示范區(qū)；設(shè)立示范區(qū)專項(xiàng)資金，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)合作、環(huán)境保護(hù)監(jiān)測合作、生態(tài)環(huán)境保護(hù)科技和產(chǎn)業(yè)合作等；建立黃山千島湖杭州大旅游圈；推進(jìn)產(chǎn)業(yè)與投資方面的合作；加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作等。實(shí)現(xiàn)以上功能，還需要建立一個(gè)示范區(qū)的聯(lián)席會(huì)議制度，由杭州市和黃山市分別選派工作人員以進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)工作。

據(jù)介紹，這一設(shè)想最初由全國人大常委會(huì)副委員長盛懷仁提出。盛懷仁來到新安江調(diào)查工作時(shí)，有感于新安江的保護(hù)，提出是否應(yīng)該和浙江省之間建立起一種補(bǔ)償機(jī)制。

黃山市于2005年開始邀請(qǐng)水利水電科學(xué)研究院專家進(jìn)行定量研究，2006年3月方案通過全國人大的專家評(píng)審。

何少苓，全國人大代表、中國水利水電科學(xué)院副總工程師，在2006年兩會(huì)期間與數(shù)十名代表共同提交《關(guān)于新安江流域建設(shè)生態(tài)共建共享示范區(qū)的建議》的議案，即被列為當(dāng)年重點(diǎn)督辦的12條建議之一。

“對(duì)一條河流的上下游來說，其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)應(yīng)該是平等的?！焙紊佘哒f，“但建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、建立完善的流域生態(tài)共建共享并不是一朝一夕能建成的?！?/p>

黃山市生態(tài)辦負(fù)責(zé)人回憶說，建議案當(dāng)即得到全國人大的支持。2006年5月16日，為督辦人大代表提出的重點(diǎn)建議，國家發(fā)改委召開“關(guān)于建立新安江流域生態(tài)共建共享示范區(qū)”重點(diǎn)督辦建議首次座談會(huì)議，財(cái)政部、水利部和國家環(huán)?？偩植块T的代表出席會(huì)議，同時(shí)還邀請(qǐng)了安徽省發(fā)改委、黃山市環(huán)保局，浙江省發(fā)改委、杭州市環(huán)保局的代表，以及中國水科院代表近40人參加。

“共享示范區(qū)的建議一開始也得到時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平的支持?！钡牵壳斑M(jìn)展依然不大。

2007年，全國人大繼續(xù)督辦關(guān)于新安江的共享示范區(qū)建議，并將之交給財(cái)政部、水利部和國家環(huán)?？偩?，新安江流域成為全國三個(gè)試點(diǎn)區(qū)域之一，希望能在今年有“實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”。

何少苓說：“我們應(yīng)該看到，并不是所有人都贊成實(shí)施流域的生態(tài)補(bǔ)償，出于對(duì)本地區(qū)利益的考慮，流域內(nèi)的各地區(qū)、各部門之間常會(huì)在補(bǔ)償內(nèi)容及補(bǔ)償量等問題上產(chǎn)生分歧，這當(dāng)然需要上級(jí)部門盡早形成一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，但同時(shí)，當(dāng)?shù)氐墓賳T也需要開闊視野，立足于全流域，因?yàn)閺拈L遠(yuǎn)看，流域內(nèi)外區(qū)域的可持續(xù)、健康發(fā)展往往離不開流域的協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

行政協(xié)調(diào)機(jī)制之所以在這一條江的未來命運(yùn)中扮演了如此重要的作用，是因?yàn)樵谒Y源的保護(hù)方面，法律和市場都有其失靈之處。

我國《水法》雖然規(guī)定了水資源屬國家所有，水資源實(shí)行有償使用，但在水資源使用與保護(hù)的權(quán)屬方面尚沒有明確的法律規(guī)定，難以避免“公地悲劇”的發(fā)生，誰都想最大限度的享受資源環(huán)境效益，但同時(shí)又不愿分擔(dān)保護(hù)和建設(shè)的成本；同時(shí)，目前仍存在收費(fèi)太低、收費(fèi)體制不健全等諸多問題，導(dǎo)致水價(jià)太低不能有效促進(jìn)水資源的合理開發(fā)利用；而對(duì)于跨行政區(qū)域的問題，《水污染防治法》也規(guī)定由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決或由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，但終究是一種事后追究的手段，而生態(tài)一旦破壞，復(fù)原是相當(dāng)困難的。

再說市場手段。一度排污權(quán)交易被廣泛推崇，所有原有和新增的排污企業(yè)先購買“原始”的排污使用權(quán)，然后把排污權(quán)引入市場，企業(yè)之間隨行就市進(jìn)行交易，通過市場化手段控制本地的污水排放。但是，排污權(quán)交易的主體是逐利的企業(yè)，生利的條件是公平的市場競爭——流動(dòng)的河水沒有行政界限，如果上游地區(qū)繼續(xù)排放污水，對(duì)于下游企業(yè)來說，就等于市場機(jī)會(huì)的不平等，“區(qū)域內(nèi)總量控制和排污權(quán)有償使用和交易的效果就會(huì)等于零”。

看來，在黃山市大刀闊斧發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)之前，妥善安置新安江的未來，的確需要從政府層面來協(xié)調(diào)解決。

但是，“盡管黃山市大力推進(jìn)，兩家（黃山市和杭州市）根本就還沒有坐下來細(xì)談?！秉S山市生態(tài)辦負(fù)責(zé)人坦言，這絕不是由兩市環(huán)保局出面就能解決的問題。