經(jīng)濟區(qū)域是具有全國意義的專門化的地域生產(chǎn)綜合體，其界線既清晰又模糊。經(jīng)濟特征的相似性和市場體系的統(tǒng)一性決定了經(jīng)濟區(qū)域運行的最大特征，是可以跨越行政區(qū)劃進行生產(chǎn)要素的橫向流動，也可以跳過上下級關系進行企業(yè)的縱向聯(lián)合。我國區(qū)域經(jīng)濟實際上既以行政區(qū)域的形式表現(xiàn)出來，又以一定量的行政區(qū)域板塊組成經(jīng)濟區(qū)域的形式存在。

但是，不論哪一種區(qū)域，作為全國的一部分，其產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化問題必須從兩個方面進行考察：一是承認區(qū)域相對優(yōu)勢的區(qū)位，從比較利益角度衡量區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構的合理性；二是從宏觀經(jīng)濟層次上協(xié)調(diào)區(qū)際關系，追求國民經(jīng)濟整體的最大利益。與全國產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化相比，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化的關鍵在于如何擺正地區(qū)利益與國家利益的關系，并把它們最大限度地協(xié)調(diào)起來。

從長遠的角度來看，地方利益與國家整體利益是統(tǒng)一的，但在一定時期或一定范圍內(nèi)，地方利益與國家整體利益是有矛盾的，其主要表現(xiàn)形式就是行政省區(qū)之間的盲目重復建設，其重復建設的內(nèi)容從制造業(yè)到信息產(chǎn)業(yè)、從開發(fā)區(qū)到大學城、從標志性建筑到機場碼頭。究其原因，由于行政區(qū)域經(jīng)濟運行的規(guī)律和特征，使地方政府指導產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整行為的負面效應得到了一定強化和固化。由于市場體系不全和交易成本的原因，所謂“重復建設”對于地方根本不是重復，只是在全國意義上才是重復。這正是地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構與全國產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整在目標上最激烈的沖突。因此，所謂區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構政策協(xié)調(diào)問題，首先是地區(qū)與國家產(chǎn)業(yè)結構政策的協(xié)調(diào)，其涵義是各地區(qū)根據(jù)國家的總體產(chǎn)業(yè)政策，在深入分析本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展條件的基礎上，來確定本地區(qū)有發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)并加以一定扶持；其次是地區(qū)與地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結構政策的協(xié)調(diào)，即各地區(qū)在制訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，不僅要看到自己是否能發(fā)展某些產(chǎn)業(yè)，還應當看到其他地區(qū)是否更適合發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)，是否已經(jīng)發(fā)展了這些產(chǎn)業(yè)。通過地區(qū)之間優(yōu)勢與劣勢的相互比較，明確本地區(qū)的絕對優(yōu)勢和相對優(yōu)勢之所在。同時，通過一定機制加強地區(qū)之間協(xié)商，協(xié)調(diào)好彼此的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)合理的區(qū)域分工，避免地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構雷同。

第一，地區(qū)與國家產(chǎn)業(yè)結構政策的協(xié)調(diào)。在與國家產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化目標的協(xié)調(diào)上，協(xié)調(diào)的主導者是中央政府。中央政府主要通過改善各種制度環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，達到宏觀產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化的目的。首先，通過深化市場經(jīng)濟體制改革，改善由于不合理的價格體系導致不同要素稟賦特征的區(qū)域間利益關系的扭曲，逐步減少地區(qū)間重復建設和市場封鎖。其次，通過調(diào)整公共政策，理順中央與地方的關系。通過完善分稅制，讓地方政府擁有與經(jīng)濟職能對稱的財政稅收能力，以逐步調(diào)整其過度的“逐利”行為。同時，以法律形式界定各級政府間的事權范圍，逐步削弱有關政府部門利益，減少部門之間的惡性競爭和內(nèi)耗。再次，在分權改革基礎上，加強中央政府對區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的調(diào)控職能。通過建立相應的中央政府級機構，來協(xié)調(diào)基礎設施建設與環(huán)境保護、土地管理和稅收征管等制度與政策方面的一體化建設。最后，通過行政管理體制改革，打破地方官員的非合作均衡，推動經(jīng)濟區(qū)域的形成。當前，我國地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結構相似性有所下降、產(chǎn)品結構的差異有所加大，這表明許多地區(qū)的產(chǎn)業(yè)是可以互補式發(fā)展的，尤其是那些具有共同區(qū)域市場特征的地區(qū)之間。由于經(jīng)濟區(qū)域本身是區(qū)域市場要素的流動和區(qū)域產(chǎn)業(yè)合理分工的結果，在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構的演進和升級一般能夠達到全國產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化的總體要求。因此，解決地區(qū)重復建設問題，協(xié)調(diào)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關系，需要加快行政管理體制改革，如建立全面的地方政府官員政績考核制度和升遷激勵機制；放寬勞動力的戶籍管理；推行地方政務公開方式等。

第二，地區(qū)與地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結構政策的協(xié)調(diào)。所謂地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)，在內(nèi)容上主要包括協(xié)調(diào)整合行政地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，調(diào)整經(jīng)濟區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構；協(xié)同整合地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，培育若干具備市場競爭力的區(qū)域產(chǎn)業(yè)群；加強政策合作，協(xié)同構建開放的市場體系等。地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的目標，是通過區(qū)域經(jīng)濟合作機制，促進行政區(qū)域向經(jīng)濟區(qū)域的轉(zhuǎn)化。

地區(qū)之間進行產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的基礎是地區(qū)之間的“市場差異”。從農(nóng)村市場與城市市場的差異看，隨著城鄉(xiāng)居民收入及消費水平差距的不斷擴大，農(nóng)村消費品市場與城鎮(zhèn)消費品市場的層級不斷拉大幾乎“斷裂”，在城鎮(zhèn)市場上已趨于飽和的高檔耐用消費品無法向缺乏有效需求的農(nóng)村市場轉(zhuǎn)移。從東部地區(qū)和中西部地區(qū)的市場差異看，東部地區(qū)一些低層次產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的市場需求已經(jīng)嚴重飽和，但是相對于潛在的中西部農(nóng)村市場，其生產(chǎn)能力過剩并不嚴重。因此，地區(qū)之間需要通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，彌補這種區(qū)域市場之間的裂痕。一方面是東部地區(qū)讓出相對優(yōu)勢下降的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，向更高層次的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；另一方面是西部地區(qū)往這些讓出來的產(chǎn)業(yè)擴展。

地區(qū)之間進行產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)的組織包括政府間協(xié)調(diào)機構和企業(yè)間合作組織。

政府間協(xié)調(diào)機構是區(qū)域經(jīng)濟合作組織。區(qū)域合作組織是區(qū)域內(nèi)政府或跨區(qū)域政府的合作機構，由它來處理解決單一地方政府無力解決的難點問題。區(qū)域經(jīng)濟合作組織的職能可以涉及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策的制定、市場規(guī)劃、重大項目決策方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；統(tǒng)一規(guī)劃和管理區(qū)域土地資源、水資源、旅游資源等公共資源；統(tǒng)一進行開發(fā)項目融資和投資管理；統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域內(nèi)重大基礎設施體系和生產(chǎn)環(huán)境保護與建設；開展區(qū)域間的技術協(xié)作、標準制定，以及處理不同部門、不同行業(yè)之間的競爭關系問題等等。地方政府間協(xié)調(diào)的任務是制定區(qū)域規(guī)劃。從國外大都市區(qū)實行區(qū)域協(xié)調(diào)管理的做法和經(jīng)驗看，各個跨地區(qū)行政組織都把區(qū)域規(guī)劃作為主要政策重點，體現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃的全局性、戰(zhàn)略性、長遠性。由于區(qū)域合作組織被賦予相應的規(guī)劃和調(diào)控權，它的建立既有利于實現(xiàn)地方政府相關職能向區(qū)域合作組織的轉(zhuǎn)移，也有利于對地方政府經(jīng)濟行為的監(jiān)督。當然，政府間協(xié)調(diào)的保證是區(qū)域競爭法規(guī)。必須制定區(qū)域反不正當競爭法規(guī)，并建立專門執(zhí)行該項法規(guī)的“區(qū)際貿(mào)易管理委員會”，以防止地方政府可能出現(xiàn)的地方保護主義行為，保證地區(qū)之間的有效聯(lián)系、合理競爭和市場統(tǒng)一。在中國的實踐中，自改革開放以來，不同類型和規(guī)模的城市或區(qū)域合作組織就不斷出現(xiàn)，諸如上海經(jīng)濟區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)、遼中南城市群等城市區(qū)域的相關區(qū)域協(xié)作組織相繼成立，但多年來城市區(qū)域間的協(xié)作并沒有對跨區(qū)的公共事務進行有效管理，許多城市在環(huán)境污染治理、水資源利用、跨區(qū)域的市場監(jiān)管方面并未進行有效的合作。可見，具有法律地位的區(qū)域利益主體的缺失，是影響區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構協(xié)調(diào)的重要原因。

多年以來，企業(yè)和民間自發(fā)、分散的合作意愿和經(jīng)濟要素的流動，全面推進了地方政府間的合作。但目前政府間的合作機制難以從根本上消除經(jīng)濟區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構成長過程中的一些體制性障礙。因此，可以在政府主導以外尋求建立一個“區(qū)域第二合作平臺”，即通過組建區(qū)域性行業(yè)協(xié)會，將區(qū)域內(nèi)的企業(yè)按行業(yè)組織起來，形成市場力量的利益共同體，建立市場與政府間相對均衡的溝通和對話渠道，以此推動政府合作向縱深發(fā)展，加快區(qū)域一體化進程。

第三，目前協(xié)調(diào)我國區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構政策的內(nèi)容有五個。一是實施經(jīng)濟區(qū)域制度和政策一體化。主要是在戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度和社會保障制度等方面加強地區(qū)之間的行政協(xié)調(diào)，構建統(tǒng)一的制度框架和實施細則，實現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)域制度架構的融合。同時，構建區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策協(xié)調(diào)和磋商機制，制定與協(xié)調(diào)各行政區(qū)域的財政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策等，減少政出多門、各自為政的現(xiàn)象。并逐步在招商引資、土地批租、外貿(mào)出口、人才流動、技術開發(fā)和信息共享等方面統(tǒng)一政策，在區(qū)域內(nèi)營造交易成本降低的政策環(huán)境。二是實施區(qū)域基礎設施建設一體化。特別在長三角、珠三角和環(huán)渤海等交通發(fā)達的地區(qū)，通過統(tǒng)一規(guī)劃來協(xié)調(diào)跨省際間、市際間的交通運輸、通信設施、江河整治、能源保障和生態(tài)環(huán)境保護等重大公共基礎設施建設，避免浪費。三是實施區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)布局的市場化整合。包括加強各地區(qū)現(xiàn)有支柱產(chǎn)業(yè)的跨地區(qū)企業(yè)聯(lián)合和重組；建設區(qū)域性高新技術產(chǎn)業(yè)群落和企業(yè)網(wǎng)絡；形成為高新技術產(chǎn)業(yè)服務的知識密集型服務業(yè)和通過產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移實現(xiàn)區(qū)域結構和布局優(yōu)化。四是實施區(qū)域市場體系網(wǎng)絡化。區(qū)域內(nèi)各個主要城市實行工商聯(lián)手，互設商場、市場、連鎖店和專賣店，定期或不定期召開各種類型的交易會和訂貨會，擴大商品交流的廣度和深度。另外，統(tǒng)一規(guī)劃建設區(qū)域資本市場、區(qū)域技術市場和區(qū)域人才市場以及區(qū)域文化市場網(wǎng)絡等。五是實施區(qū)域內(nèi)城市群體的協(xié)調(diào)發(fā)展。主要是合理定位核心城市功能，形成區(qū)域一體化的市場體系，比如長三角地區(qū)的上海與南京、杭州等其他城市的功能協(xié)調(diào)、環(huán)渤海地區(qū)的北京與天津等城市的關系等。比如在北京市“十一五”發(fā)展規(guī)劃中，首次沒有將北京市定位于“經(jīng)濟中心”，其目的就是為了更好的發(fā)揮天津市的經(jīng)濟優(yōu)勢。這說明了在地方規(guī)劃的過程中，已經(jīng)比較注意與其他地區(qū)在產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟發(fā)展方面的協(xié)調(diào)。 （作者系武漢大學副教授）