[摘要] 國內(nèi)區(qū)域合作已成為國家發(fā)展戰(zhàn)略，卻缺乏有效保障，亟須法律規(guī)范。但問題復雜，且相關的法學研究薄弱、滯后。文章從國內(nèi)區(qū)域合作現(xiàn)象出發(fā)，闡析其法律性質(zhì)特征，針對性地提出立法完善的建議。

[關鍵詞] 國內(nèi)區(qū)域合作 法律性質(zhì)特征 立法完善

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，國內(nèi)區(qū)域合作問題倍受關注并已提升成為國家發(fā)展戰(zhàn)略。但現(xiàn)實中卻存在著不少問題，其中最為突出的是這種合作缺乏相應有效的保障機制和約束力，以至于落實的不多，“作秀”的不少，嚴重地影響了“國家戰(zhàn)略”的實現(xiàn)，還帶來其它問題。法律作為上層建筑必須為經(jīng)濟社會服務。在實施“依法治國”的今天，以法律規(guī)范、調(diào)整國內(nèi)區(qū)域合作勢在必然。然而，目前這方面的法律明顯欠缺，急需立法完善；但相關的法學研究卻凸現(xiàn)薄弱、滯后，特別是對國內(nèi)區(qū)域合作的法律性質(zhì)這一基礎性問題缺乏清晰、準確的認識，成為“研究”和“立法”的嚴重障礙。鑒于此，本文從國內(nèi)區(qū)域合作現(xiàn)象這一最基本的問題出發(fā)，闡析其法律性質(zhì)、特征，進而提出相關立法建議。

一、國內(nèi)區(qū)域合作現(xiàn)象分析

作為一種社會現(xiàn)象，區(qū)域合作表現(xiàn)為不同的地區(qū)就相互關聯(lián)的某一或某類事務進行合作，其實質(zhì)是社會關系?！皡^(qū)域”概念的伸縮性很強，時下和本文所說的“區(qū)域”，是與政權(quán)管轄地區(qū)相對應的地方及其組合。區(qū)域合作關系由主體即合作者共為一定的行為而產(chǎn)生，通常是簽訂“合作協(xié)議”；合作內(nèi)容一般由“合作協(xié)議”確定。廣義的區(qū)域合作應該是不同國家(國家聯(lián)盟)之間或同一國家的不同地區(qū)之間各種各樣的合作，從主體、范圍上有國際區(qū)域合作與國內(nèi)區(qū)域合作之分，前者如歐盟等，后者如“泛珠三角區(qū)域合作”（簡稱“泛珠合作”）等；在內(nèi)容上有政治、經(jīng)濟、軍事等方面，當今世界以經(jīng)濟合作為主導、主流。

國內(nèi)區(qū)域合作是一國之內(nèi)不同地方的經(jīng)濟合作，兼有相關的其它合作；在我國表現(xiàn)為不同行政區(qū)之間在經(jīng)濟社會現(xiàn)實利益與發(fā)展利益方面的合作，即合作主體是行政區(qū)，內(nèi)容主要是經(jīng)濟方面的；一般由主體（通過其代表）共同簽訂“合作協(xié)議”而產(chǎn)生。例如，“泛珠合作”由廣東、廣西、江西等九個省級行政區(qū)和香港、澳門兩個特別行政區(qū)（簡稱“9+2”）的政府首長（代表），于2004年6月14日在廣州共同簽訂《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》而產(chǎn)生；“協(xié)議”的第4條規(guī)定合作領域（內(nèi)容）為：基礎設施（能源、交通等）、產(chǎn)業(yè)投資、商貿(mào)、旅游、農(nóng)業(yè)、勞務、科教文化、信息化建設八大方面（其后還共同續(xù)簽了相關協(xié)議）。

區(qū)域合作是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，是在區(qū)域差別存在和市場經(jīng)濟不斷推進、深化條件下合作主體利益需求的必然結(jié)果。區(qū)域差別表現(xiàn)為區(qū)域范圍大小、自然資源、基礎設施、人口素質(zhì)等各有不同，本質(zhì)是經(jīng)濟社會發(fā)展水平不平衡，因此不同區(qū)域的人和社會的利益需求、發(fā)展方向、目標等亦不相同。區(qū)域合作的原因和目的是謀求取長補短，協(xié)調(diào)利益，共同發(fā)展。在經(jīng)濟社會的發(fā)展導致經(jīng)濟市場和社會分工不斷深化、細化的情況下，區(qū)域之間各種利益需求的交往、交易越發(fā)不可缺少，加上交通、信息的現(xiàn)代化提供了便利，區(qū)域間的聯(lián)系更趨緊密和必需?！奥?lián)系”包含著競爭與合作，當合作之利大于競爭時，自然就選擇合作——國際國內(nèi)都是如此。

二、國內(nèi)區(qū)域合作的法律性質(zhì)、特征

法律服務于社會的基本形式，是通過法律規(guī)范來調(diào)整社會關系，由此形成由主體、內(nèi)容和客體“三要素”構(gòu)成的法律關系，并由于法律對“三要素”的不同規(guī)定而形成各種性質(zhì)不同的具體的法律關系。事物的性質(zhì)通過其特征表現(xiàn)出來；不同性質(zhì)的事物應用不同的方式方法處理。所謂“完善立法”，總是針對一定的社會關系、法律關系而言。法律關系是一切法律問題的核心，其原理同時也是對社會現(xiàn)象進行法律分析研究，對系統(tǒng)意義上的法律關系進行分類、定性的基本方法。因此，分析判斷國內(nèi)區(qū)域合作是否法律關系，是何種性質(zhì)的法律關系，是科學地進行相應“立法完善”的前提和出發(fā)點。據(jù)此，本文有如下的分析和判斷：

1.國內(nèi)區(qū)域合作因其主體、內(nèi)容和客體“三要素”都有相應的法律規(guī)定，符合法律關系的一般特征，所以是一種法律關系。(1)主體，為行政區(qū)，由政府代表。主體及其代表的資格——權(quán)利能力、行為能力，是法律關系的首要問題，由法律規(guī)定。行政區(qū)是根據(jù)憲法和法律將國家領土整體劃分為不同層級的若干部分而形成的區(qū)域。根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國行政區(qū)域劃分為省、市（州）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級；并“在必要時得設立特別行政區(qū)”；各級行政區(qū)設人大和政府；人民行使國家權(quán)力的機關是全國人大和地方各級人大；縣級以上地方各級人民政府依法管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、文化等事業(yè)和財政、民政等行政工作。據(jù)此，行政區(qū)作為區(qū)域合作的主體以及政府代為區(qū)域合作行為，均于法有據(jù)，具有法律上的主體資格。(2)內(nèi)容，即主體的權(quán)利義務，由“合作協(xié)議”確定。行政區(qū)人大及政府（包括政府部門）的權(quán)利（職權(quán)）和義務（職責）由憲法、行政法（廣義）規(guī)定。現(xiàn)實中的“合作協(xié)議”內(nèi)容，一般都在憲法規(guī)定的“本行政區(qū)域”的職權(quán)范圍內(nèi)，以經(jīng)濟建設、規(guī)劃為主，故亦于法有據(jù)。(3)客體，即主體權(quán)利義務所指向的對象，是對“合作協(xié)議”所規(guī)定的權(quán)利義務的行使、履行、執(zhí)行，主要表現(xiàn)為相應政府的組織實施行為，一般都在政府的法定職權(quán)、職責內(nèi)。

2.國內(nèi)區(qū)域合作的法律性質(zhì)是行政區(qū)之間的行政合同（協(xié)議）關系，是一種較為新型的法律關系。其法律特征反映出這一性質(zhì)：（1）合作關系主體是行政區(qū)，主體及其代表的資格由憲法規(guī)定，權(quán)利（力）來源于憲法，各方法律地位平等，一般情況下是相同或相當?shù)募墑e或?qū)蛹墶＃?）合作協(xié)議是“合作關系”產(chǎn)生的依據(jù)，是各方合意的結(jié)果，具有合同性質(zhì)。(3)合作內(nèi)容主要表現(xiàn)為宏觀上的經(jīng)濟建設規(guī)劃，目的是發(fā)展本行政區(qū)的經(jīng)濟、社會事業(yè)，是綜合性的、更具公共性的利益；這種發(fā)展和利益同時也符合合作對方利益需要。（4）合作關系的客體主要是在各方各自的行政區(qū)域內(nèi)的組織、協(xié)調(diào)，屬憲法規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi)處置本行政區(qū)的事務的綜合性政府行為。（5）根據(jù)我國憲法關于國家政體的設置和權(quán)力配置，合作內(nèi)容的有效性要受到法律和本級人大、上級政府的制約。

國內(nèi)區(qū)域合作之所以是一種較新型的法律關系，除對它的研究較少、較晚，認識尚未深入，相關的實踐也不多外，主要是它與其他相關或相似的法律關系比較有明顯的區(qū)別。簡言之：一是主體方面，以行政區(qū)為主體的法律關系尚不多見，或者提及很少。二是它雖為合同關系，卻不是為了私法上的利益，而是為了公共利益，合作各方都是平等的公法主體，合作內(nèi)容是綜合性的。這顯然不同于民事合同關系和一般的行政法律關系、行政合同關系。此外的相關比較，區(qū)別更是明顯，故不贅述。

三、國內(nèi)區(qū)域合作的立法完善

由上可見，國內(nèi)區(qū)域合作雖是法律關系但卻缺乏法律保障。這種法律缺失的情形在我國并不鮮見，通常的做法是予以相應的立法使之完善。但國內(nèi)區(qū)域合作的立法完善因其上述之“性質(zhì)”和“新型”，在認識和實踐上或許要考慮得更多些。本文針對性地提出如下思路和建議：

1.以科學發(fā)展觀和憲法精神為指導，深化對國內(nèi)區(qū)域合作重大意義的思想認識。發(fā)展經(jīng)濟，縮小并消除貧富差別，實現(xiàn)共同富裕的和諧社會，是人類社會發(fā)展的客觀規(guī)律，是黨和國家的崇高使命和憲法精神。貫徹落實“統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”等“五個統(tǒng)籌”以實現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟、共同富裕，是符合科學發(fā)展觀的正確認識和決策。經(jīng)濟建設須充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，國內(nèi)區(qū)域合作屬“地方”間的關系和“地方積極性”，因此是落實“五個統(tǒng)籌”的必要形式和必由之路，并且“統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”對其他四個“統(tǒng)籌”具有很強的綜合、涵蓋關系（限于篇幅不展開）?！笆晃逡?guī)劃綱要”明確將區(qū)域合作提到了國家戰(zhàn)略的高度，具有憲法意義，應予有力保障。實施憲法規(guī)定的“依法治國”方略，關鍵是政府依法行政。政府在區(qū)域合作中“唱主角”，如簽訂協(xié)議，組織實施等，這些行為涉及到國家統(tǒng)一法制與地方行政區(qū)權(quán)限，“政府誠信”（不受法律制約的“協(xié)議”缺乏公信力和約束力），民眾利益，資源環(huán)境等多方面的復雜社會關系和利益，更需依法規(guī)范。

2.“國內(nèi)區(qū)域合作”“入憲”。其必要性：一是國內(nèi)區(qū)域合作是涉及到憲法、民法、行政法的龐大、復雜的綜合性法律關系系統(tǒng)，具有最高層次的位階，現(xiàn)又成為了“國家戰(zhàn)略”，應以憲法條文明確規(guī)定，為相關立法提供憲法依據(jù)。二是國內(nèi)區(qū)域合作直接涉及到的中央與地方、人大與政府、上級與下級等國家機關的權(quán)限關系，本應由憲法調(diào)整的。三是國內(nèi)區(qū)域合作是我們黨具有全局性意義的重要思想，在初始階段以政策方式指導施行是必要的，但如長期缺乏法律保障，則與黨的“依法執(zhí)政”理念不相一致。“執(zhí)政黨重要思想入憲”符合我國國家性質(zhì)并有先例，如“依法治國”、“‘三個代表’重要思想”入憲。

3.制定國內(nèi)區(qū)域合作單行法（可稱為“區(qū)域合作法”）。國內(nèi)區(qū)域合作涉及面廣、技術性強，需專門立法，使其法律關系、責任清晰、明確，具有可操作性。此項立法可不必在“入憲”之后；并由于區(qū)域合作主要是（表現(xiàn)為）政府行為，故可以先行制定行政法規(guī)。在我國現(xiàn)行法律制度框架下，“區(qū)域合作法”應著重處理好五種關系：一是國家（中央）與地方及上下級行政區(qū)之間的權(quán)限關系。我國是“單一制”的社會主義國家，行政區(qū)之間的合作行為、內(nèi)容，在政治上和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、國有資源資產(chǎn)處置等方面都必然受制于其上級和中央，這種關系直接影響到合作各方的權(quán)利（行為）能力及合作協(xié)議的法律效力。二是國家法治（制）統(tǒng)一與地方管理權(quán)的關系。地方管理權(quán)是必要的，但實踐中其與“統(tǒng)一法治”的沖突甚大。三是一級行政區(qū)政府與本級人大的關系。依憲法，政府由人大產(chǎn)生并受其監(jiān)督、對其負責?，F(xiàn)實中政府簽訂的“區(qū)域合作協(xié)議”內(nèi)容大都涉及本行政區(qū)重大事務，依法在本級人大的審議、批準、決定的權(quán)限范圍內(nèi)，且人大有權(quán)撤銷、否決政府的行為。這也關涉到“合作協(xié)議”的法律效力問題。四是合作各方的權(quán)利義務與責任關系。合同（協(xié)議）義務必須履行，否則就產(chǎn)生法律責任?！皣鴥?nèi)區(qū)域合作缺乏法律保障和約束”的直接原因，就在于“合作協(xié)議”事實上難以產(chǎn)生、更難以實現(xiàn)法律責任。例如，不履行“合作協(xié)議”所規(guī)定的義務要承擔何種責任；如何實現(xiàn)這種責任——由上級裁決，還是通過司法訴訟（這似乎不可取，但討論一下也無妨）。五是區(qū)域合作的層級升格關系。區(qū)域合作需要上級指導自不待言。但是當一級區(qū)域合作達到某種規(guī)模或具有某種情形時，往往就不是該層級行政區(qū)有權(quán)或能夠處理得了的，此時應提升層級規(guī)格，由上一級行政區(qū)或中央規(guī)劃、確認、協(xié)調(diào)或組織實施。例如，“泛珠合作”的東部中部西部關系、能源開發(fā)輸送關系等，顯然不是“9+2”合作就處理得了的，應上升到國家層面協(xié)調(diào)處理。此類情形如何界定、操作，也需“區(qū)域合作法”規(guī)定。

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