[摘要] 農(nóng)民工，作為經(jīng)濟建設的生力軍，弱勢地位使他們享受社會養(yǎng)老的權益被忽視。本文通過研究探索農(nóng)民工保險發(fā)展滯后的原因，提出了加快發(fā)展農(nóng)民工養(yǎng)老保險的相關政策建議。

[關鍵詞] 農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險滯后原因制度安排

據(jù)統(tǒng)計，目前全國進城務工和在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工總數(shù)超過2億，其中進城務工人員1.2億左右。這一億多的農(nóng)民工大軍，每天從事著城市里臟，累，差的工作，卻領著與高強度的勞動極不相稱的數(shù)百元的工資。然而事實上他們的養(yǎng)老保障不僅關系著勞動者自身的合法權益，更關系著社會的長治久安。

一、建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險的必要性和重要性

根據(jù)國家統(tǒng)計局人口抽樣調查的結果，截止2004年我國超過60歲的老齡人口已達12.38%，表明我國早已邁入老齡化社會的行列。據(jù)估計2010年到2040年是我國人口老齡化的高速增長期，老年人口總數(shù)將增至4.09億，占人口總數(shù)的26.53%。這意味著每四個人中就有一個是老年人，更意味著我國的養(yǎng)老問題將面臨前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)。由于計劃生育政策的執(zhí)行，“四四一”，“四四二”型家庭結構使傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)老人的功能削弱，急需社會養(yǎng)老功能發(fā)揮作用，因此在老齡化高潮到來之前構建好完善的社會養(yǎng)老保險制度是迫在眉睫。

進城務工農(nóng)民從事的多為農(nóng)民工所從事職業(yè)中最辛苦，最危險的行業(yè)，同時也面臨著當下欠發(fā)工資和未來的養(yǎng)老沒有保障的情況。這也就使得對于許多農(nóng)民而言，純粹的務農(nóng)收益已不再是他們的主要收入；但仍然不愿放棄自家的一畝三分地，土地意味著生活的最低保障，是其心理的最后一道防線。當農(nóng)村大部分青壯年都外出打工時，大量拋荒現(xiàn)象的產(chǎn)生就不難理解了。這顯然不利于我國糧食安全的保障，也不利于土地的集約化經(jīng)營，使我國農(nóng)業(yè)始終跳不出低效的圈子，也成為經(jīng)濟發(fā)展的薄弱一環(huán)。

可見，解決農(nóng)民工的社會養(yǎng)老問題可以促進我國糧食安全的保障，促進農(nóng)業(yè)的集約化經(jīng)營，還可以分化整個農(nóng)村養(yǎng)老的壓力。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險發(fā)展滯緩的原因

造成農(nóng)民工社保滯緩的原因究竟何在？

首先，我國傳統(tǒng)的二元經(jīng)濟結構造成了現(xiàn)有的城鎮(zhèn)農(nóng)村社會保障的資源分配和民眾意識上的巨大差異。在計劃經(jīng)濟的影響下，以犧牲農(nóng)民的部分利益來保證工業(yè)化在中國的盡快實現(xiàn)的整體戰(zhàn)略思想給留下了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的特點，長期以來政府通過嚴格的戶籍制度，將政策資源傾向城市居民，因此社保問題上在城鎮(zhèn)居民的社保資金尚存在巨大差額的前提下，更談不上農(nóng)村的社保問題了。1991年民政部在全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試驗，經(jīng)過6年的發(fā)展，至1998年初雖然全國已有2000多個縣（市，區(qū)，旗）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作但實際參加人數(shù)只占應保人數(shù)的12%。而養(yǎng)老保險的試點工作也因覆蓋面小，共濟性差，制度不穩(wěn)定等多種因素陷入實質的停滯狀態(tài)中。時至今日，7億多農(nóng)村居民絕大多數(shù)仍依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老。

其次，現(xiàn)有制度自身的缺陷使其難以被推廣。論及農(nóng)民工養(yǎng)老保險發(fā)展的滯緩，許多人將之歸咎為農(nóng)民工自身意識的淡薄。其實正好相反。根據(jù)社會保障的“逆選擇”理論，越是自身風險高的個體，越是積極的參與到社會保險中。農(nóng)民工工作的高度流動性，使其在老年之后能享受單位養(yǎng)老的可能性幾乎為零，面對沒有保障的未來，任何人都不可能無動于衷，只是農(nóng)民工的弱勢群體地位讓社會聽不到他們對自身利益的訴求。農(nóng)民工輸出大省“四川省”剛剛公布的《當前四川農(nóng)民對新農(nóng)村建設最關注問題的調查報告》中，32.4%的農(nóng)民認為“養(yǎng)老難”是其生活中最困難的問題，可見農(nóng)民對能否安享晚年是非常關注的。

筆者認為不能把目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險的滯緩發(fā)展歸結為農(nóng)民自身意識的淡薄，而應更多地考慮現(xiàn)行制度本身的缺點。綜合分析了目前各地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度后，筆者將之分為獨立型與納入型社保，兩類社保各有特點，但也均有不足之處。

1.獨立型農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險。2003年1月成都市人民政府發(fā)布了《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》，建立了將非城鎮(zhèn)戶籍就業(yè)人員的工傷，醫(yī)療，養(yǎng)老納入其中的社會保障體系。該保險是專門針對農(nóng)民工制定的獨立險種，與城鎮(zhèn)或農(nóng)村養(yǎng)老保險均無關。其中被稱為“老年補貼”的養(yǎng)老部分規(guī)定，非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員參加綜合社會保險的，社會保險經(jīng)辦機構按綜合社會保險交費基數(shù)的8%為其建立老年補貼個人賬戶。個人繳納的5.5%全部記入個人賬戶，其余的2.5%從單位繳費中劃入。綜合社會保險老年補貼由非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員年老時一次性領取，其領取標準為：個人賬戶累計儲存額+個人綜合社會保險平均繳費基數(shù)×本人累計繳費年限×0.6%。享受老年補貼必須具備兩個條件:1，男年滿60周歲，女年滿50周歲；2，累計繳費滿1周年。另外，北京，上海等地也有相應的關于農(nóng)民工保險的政策規(guī)定。

獨立型養(yǎng)老保險運行實施以來，取得了一定的成效，迄今為止成都地區(qū)參保的農(nóng)民工已達30余萬，但制度本身仍然存在很大的問題。首先，它沒有體現(xiàn)社會養(yǎng)老保險應有的互濟互助性與國家性。其“綜合社會保險老年補貼由非城鎮(zhèn)從業(yè)人員年老時一次性領取”的規(guī)定使老年補貼僅僅成為一種變相的儲蓄方式，與國際通行的逐次給付的標準背道而馳，不算真正意義的養(yǎng)老保險。其次，雖然有“非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員雖未年老但不在本市就業(yè)時可提前領取老年補貼個人賬戶累計儲存額及其利息”的靈活性規(guī)定，而一旦農(nóng)民跨出原統(tǒng)籌區(qū)打工，就得提前領取，無異于退保，也就不能發(fā)揮養(yǎng)老保險的作用了。

2.納入型農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險。2000年12月，深圳市人大常委會通過了修改后的《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例》，把在特區(qū)內(nèi)企業(yè)工作的外來員工的養(yǎng)老保險納入當?shù)爻擎?zhèn)企業(yè)(包括企業(yè)化管理的事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位)職工的基本養(yǎng)老保險制度。該條例規(guī)定，“非本市戶籍的員工”與深圳市戶籍的員工一樣，按員工個人繳費工資的13%繳納基本養(yǎng)老保險費，其中員工個人按本人繳費工資的5%繳納，企業(yè)按員工個人繳費工資的8%繳納；他們計入個人賬戶的比例與本市戶籍的員工相同，為個人繳費工資的11%。積累滿15年后可按月領取有基本養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金構成的基本養(yǎng)老金。另外規(guī)定“非本市戶籍員工在本市退休按月享受養(yǎng)老保險待遇的，應在達到國家規(guī)定退休年齡的前5年，在本市連續(xù)繳費?！?/p>

納入型社保制度雖避免了一次性支付基本養(yǎng)老金的弊端，但其中的一些具體規(guī)定又顯出另外的不合理性。如“員工的月工資總額低于本市上年度城鎮(zhèn)職工月平均工資60%的，按本市上年度城鎮(zhèn)職工月平均工資60%計征養(yǎng)老保險費”，根據(jù)深圳市統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示2004年在崗職工平均月工資為2667元，平均工資的60％計達1600元每月，而個人繳納的保險費將達近百元。對于每月收入幾百元的農(nóng)民工而言，這無疑是一筆沉重的負擔，難怪他們寧愿選擇退保。納入型養(yǎng)老方案同樣未能將農(nóng)民工的高流動性實際考慮在內(nèi)，相反其“退休前5年在本市連續(xù)繳費”的規(guī)定，又將許多農(nóng)民拒之門外。

另外，還有資金投入的問題。資金方面上社會帳戶的缺位，使農(nóng)民工的養(yǎng)老缺乏政府的財政支持而只能靠自我積累和單位的少量積累，這不僅加重了農(nóng)民工現(xiàn)時的負擔，而且年老時也難以發(fā)揮其養(yǎng)老保障的功能。

三、對盡快進一步完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險的建議

在我國建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保障的急迫需求的背景下，針對上述存在問題，筆者認為應從以下方面著手進一步建立、完善農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度。

1.建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險的全國聯(lián)網(wǎng)電子化個人賬戶，解決農(nóng)民工流動性的養(yǎng)老保險續(xù)接問題。運用先進的信息技術，依賴郵政儲蓄或農(nóng)村信用社等農(nóng)村網(wǎng)點較齊全的金融機構的網(wǎng)絡優(yōu)勢，辦理農(nóng)民工卡，建立個人賬戶，卡隨人走實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險關系的無障礙轉接，以便利的制度解決農(nóng)民工退保問題。

2.建立社會帳戶，加大國家的財政支持。國家性是社保的最大特點，中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，我國只有10%左右，而這10%的投人絕大部分給了城鎮(zhèn)職工。建立農(nóng)民工的養(yǎng)老保險帳戶國家財政的投入是必不可少的，而具體的方式可參考90年代農(nóng)村養(yǎng)老保險試點中個人帳戶與社會帳戶的結合，這樣既堅持了效率又不乏公平的原則。

3.對用人單位采取有效的監(jiān)督激勵機制。一方面，組織專門的檢查監(jiān)督人員，負責監(jiān)督企業(yè)與農(nóng)民工簽訂正式的勞動合同，為其繳納社會養(yǎng)老保險金，加大違規(guī)的懲罰力度。另一方面，通過企業(yè)繳納為農(nóng)民工繳納的社會養(yǎng)老保險金的稅前列支（企業(yè)所得稅的稅前列支項），激勵和提高企業(yè)的參保積極性。

4.在養(yǎng)老保險基金的增值保值管理上，可以借鑒智利模式，即通過競爭引入私營公司來管理基金，減少其中的尋租空間，提高養(yǎng)老保險基金的收益率。

參考文獻:

[1]《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》，2003年1月

[2]李強:《農(nóng)民工與中國社會分層》，社會科學文獻出版社，2004年

[3]許海燕:《我國農(nóng)村社會保障存在的社會問題與對策》，農(nóng)村經(jīng)濟，2006，(04）

[4]周作昂:《淺析農(nóng)民工養(yǎng)老保險模式選擇》，社會政策網(wǎng)，2005年

本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。