[摘要] “一事一議”是農(nóng)村稅費改革的一項配套措施，在具體實施中面臨“有事難議、一而不決、決而難行”等問題。要真正發(fā)揮 “一事一議”制度的作用，就必須提高干部群眾的民主法制意識，加強制度建設(shè)，堅持量力而行，做到規(guī)范操作。

[關(guān)鍵詞] 一事一議農(nóng)村公益事業(yè)農(nóng)村公共產(chǎn)品政策建議

一、農(nóng)村“一事一議”是農(nóng)村稅費改革的一項配套措施

最早實行農(nóng)村“一事一議”是在20世紀90年代，真正得到農(nóng)民認可并廣泛推廣是農(nóng)村稅費改革之后。2000年，作為全國率先進行農(nóng)村稅費改革試點的安徽省規(guī)定，在農(nóng)村取消 “兩工”（即勞動積累工和義務(wù)工）后，村內(nèi)興辦公益事業(yè)如農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建鄉(xiāng)村道路、植樹造林等，實行“一事一議”，由村民大會或村民代表大會討論研究。從此，“一事一議”作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度創(chuàng)新，正式進入操作層面。隨著農(nóng)村稅費改革的全面推行，這一制度已在全國推開。“一事一議”實際上就是以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或村為社區(qū)，讓社區(qū)全體成員對其公共需要，進行公共選擇，并為其選擇的公共消費的產(chǎn)品和勞務(wù)分擔(dān)生產(chǎn)成本的制度。它是從根本上治理農(nóng)村各種形式的亂收費，保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，保護和調(diào)動廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，保障廣大農(nóng)民的合法權(quán)益而建立的一個行之有效的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新體制，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，有著十分重要的現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

二、農(nóng)村“一事一議”實行中遇到的問題

從全國各地的實踐來看，“一事一議”在具體實施中遇到了許多困難，使這一制度沒有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。據(jù)對陜西省25個縣1000個農(nóng)戶的調(diào)查，2005年“一事一議”籌資額人均僅1.4元，按人均籌資15元的上限匡算，真正開展了“一事一議”行政村的籌資比例，也就是10%左右。與2004年的人均1.6元相比，2005年人均籌資額下降了12.9%，絕大多數(shù)村沒有真正開展“一事一議”。

1.困境之一——“有事難議”

“一事一議”以行政村為單位組織實施的，村級公益事業(yè)能干多少，純粹是村一級全體農(nóng)民自己的內(nèi)部事務(wù)，加之不同村莊自然資源和經(jīng)濟資源的稟賦不一，村情更是千差萬別，為了最大限度提高議事效率，上級政府只要作出原則性規(guī)定就可以了。然而各地在推行過程中，基于對控制農(nóng)民負擔(dān)的考慮，制訂了從村內(nèi)議事、申報審批、征繳管理、決算公布到審計監(jiān)督的嚴格操作程序。具體到村內(nèi)議事，又要經(jīng)過項目的提議、論證、審議、實施等環(huán)節(jié)，要召開村民代表或村民大會會議，成立項目領(lǐng)導(dǎo)小組及其質(zhì)量監(jiān)管、材料、財務(wù)等小組，制定籌資籌勞方案、分戶負擔(dān)卡等，無論哪一個環(huán)節(jié)被忽視了，都可能半途而廢，前功盡棄。在一些地方，甚至連何時召開何種議事會、會議規(guī)模都有明確規(guī)定。通過這種繁冗而且每個環(huán)節(jié)近似一致性同意的操作，“一事一議”過程中的農(nóng)民負擔(dān)固然是得到了控制，但議事效率如何，能有多少村級公益項目得以投建，就可想而知。特別是撤鄉(xiāng)并村后，一個村動輒方圓數(shù)十里、上千戶、數(shù)千人，即使召開村民代表會議，按每10戶～15戶一名代表計算，開會人數(shù)少也在百人之多，同時，不少村民對村內(nèi)的事情也關(guān)心不夠，知道不多?！耙皇乱蛔h”廣泛存在的集中開會難、會場安排難、意見統(tǒng)一難、經(jīng)費籌集難等諸多矛盾，更為緊張和突出，

2.困境之二——籌資資金有限，難辦大事

各地在實際操作中規(guī)定，“一事一議”籌資籌勞實行上限控制，即年人均籌資不得超過15元，籌勞不超過10個標(biāo)準(zhǔn)日。以資代勞、以勞代資、勞資減免等要經(jīng)村民代表大會或全體村民大會討論通過。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，“一事一議”只是籌集村內(nèi)興辦集體和公益事業(yè)的部分資金，而其余資金來源既無明確規(guī)定，更無其它保障，“一事一議”實際上成了村級公益事業(yè)籌資的唯一渠道。以2000人的村子為例，“一事一議”能夠征收到的資金的上限，不過區(qū)區(qū)3萬元，這樣的上限應(yīng)付小額的開支還可以，遇到鄉(xiāng)村道路硬化、興修水利等稍微大一點的開支，或者一年有幾項公益事業(yè)開支，就只有望事興嘆。

3.困境之三——“議而難行”

現(xiàn)階段，不要農(nóng)民自己掏錢的事相對好議，而要農(nóng)民掏錢出勞的事就比較難議，即便是議了也是議而不決、決而難行。據(jù)對陜西省25個縣的調(diào)查，有67%的農(nóng)戶認為，一事一議議不起來，也議不成事；有22.6%的人認為只要給大家做好工作，籌資數(shù)額不大，真正為村民辦好事還是能議起來的；有10.4%的人認為無所謂。尤其是一些村民對待興辦公益事業(yè)的態(tài)度，往往采用實用主義、本位主義，凡是自己直接受益、眼前受益、靠近自家或在本組的事就同意，否則，就堅決反對，討論中很難形成統(tǒng)一的意見，特別是幾個村共用的道路、橋梁、涵閘等覆蓋范圍較廣的公共設(shè)施，就出現(xiàn)“眾人老子沒人抬”的局面。對一些非辦不可的公益事業(yè)，即使在召開的村民代表會議上大部分人討論通過了，但在實施過程中，當(dāng)初沒有同意的人就遲遲不肯拿錢，形成“誰同意誰掏腰包”的情況，甚至有些原來開會討論時也舉手贊同的人也不按時間按要求交款，而是互相觀望，只要有一個農(nóng)戶不交款，就會產(chǎn)生“羊群效應(yīng)”，引發(fā)其他農(nóng)戶拒交“一事一議”籌資款，有的人以對所議項目不清楚，本人也未同意為由而拒交款項，造成資金很難籌措到位，給公益事業(yè)實施帶來相當(dāng)困難。同時，由于“一事一議”興辦公益事業(yè)屬村民自治性質(zhì)，村委會對拒不履行承諾的村民缺少制約手段，依法起訴沒依據(jù)。所以，不少村對所議定的項目，即使村民大會或村民代表會議通過并簽字后，籌款仍存在極大難度，村委會對拒不交款的村民也沒有任何辦法處理。

4.困境之四——村干部不敢議事

按照制度經(jīng)濟學(xué)的觀點，制度變遷的推動者，尤其是行動集團至關(guān)重要，離開了行動集團，制度變遷就不可能發(fā)生。這是因為，核心人物的帶頭作用對于成員努力具有相當(dāng)?shù)恼婕?，可以有效地降低集體行動的成本。因而，無論是過去的“三提五統(tǒng)”，還是今天的“一事一議”，村干部的作用可謂舉足輕重。特別是“一事一議”，由于不再具有強制性，作為組織者與實施者的村干部，更直接關(guān)系到該項政策執(zhí)行的成敗。從各地“一事一議”籌資籌勞實施情況看，大家普遍存在一種十分現(xiàn)實的心態(tài)，村干部只是在農(nóng)民頭頂上戴了一頂紙帽子而已，他們世世代代都處在熟人社會之中，集體的事能辦多少算多少，不可強求，要想辦事就得出勁費力甚至得罪人。于是，“有事不議”或干脆稱“無事可議”，也就成了村干部們理性的選擇。

三、改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，完善“一事一議”的政策建議

1.提高干部群眾民主法制意識，強化民主監(jiān)督管理

要充分調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性、創(chuàng)造性，發(fā)揮人民群眾當(dāng)家做主的主人翁精神，依法行使管理本村“公共事務(wù)”的民主權(quán)利。村干部要認真研究新形勢下農(nóng)村的新情況、新問題，轉(zhuǎn)換工作思路，改進工作作風(fēng)，轉(zhuǎn)變工作方法，真正從“催糧要款”的圈子中走出來，做到量力而行辦，為群眾辦實事、好事。引導(dǎo)教育群眾樹立長遠意識大局觀念，提高村民的議事能力和水平。村民代表要與農(nóng)戶之間保持經(jīng)常聯(lián)系，傾聽他們的意見和建議，確保其在村民代表會議上提出的意見，能代表廣大人民群眾的意見和心聲，并做到及時準(zhǔn)確的將村民代表會議形成的決議反饋給農(nóng)戶。要建立健全民主理財小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組等村民自治組織，定期開展活動，積極參與村務(wù)管理，維護民主權(quán)利，做到大家的事民主議，民主定，民主管。

2.堅持量力而行，規(guī)范操作

能否讓廣大農(nóng)民群眾對“一事一議”感到滿意，在很大程度上取決于“一事一議”籌集的資金與勞務(wù)在使用環(huán)節(jié)的“到位”程度以及使用效果的最大化。為此，“一事一議”必須做到運作程序科學(xué)規(guī)范，量力而行決策，重點把好“四關(guān)”。即把好預(yù)算關(guān)。本著“有事籌資、無事不籌”的原則，每年年初村委會對群眾提出興辦的公益事項進行梳理，區(qū)別輕重緩急，通過民主評議表決確定當(dāng)年必須要開展的項目，決不能不顧實際超出群眾承受能力搞所謂的“面子工程”、“政績工程”；對村民議定的項目，需要多少籌集多少，決不允許強行按上限籌集資金或勞務(wù)。對于急不可緩的集體公益事業(yè)，如確需借貸資金，要首先考慮本村是否具有還貸能力，對有還貸能力的，借貸資金必須嚴格控制在村級經(jīng)濟可以承受范圍之內(nèi)，并通過召開村民會議或村民代表會議討論決定，制定還貸期限和標(biāo)準(zhǔn)。沒有還貸能力的，一律禁止舉債。對盲目舉債興辦項目搞建設(shè)或超載實際建新村，而導(dǎo)致增加不良債務(wù)的，誰經(jīng)手誰承擔(dān)還貸責(zé)任，決不能將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。

其次是把好程序關(guān)?！耙皇乱蛔h”籌資方案經(jīng)三分之二以上村民或村民代表會議討論通過后，報鎮(zhèn)政府審核，經(jīng)縣(市、區(qū))農(nóng)民負擔(dān)監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)后實施。經(jīng)審批后的籌資籌勞工程建設(shè)實行議標(biāo)或招標(biāo)，工程完工后進行決算和審計。村民主理財小組要對資金使用進行監(jiān)督審核，不符合財務(wù)規(guī)定的不予報賬；資金使用情況要張榜公布，接受群眾監(jiān)督，不按照程序報批的籌資方案農(nóng)民有權(quán)拒交。

第三是把好監(jiān)督關(guān)。農(nóng)民負擔(dān)監(jiān)督管理部門要嚴格按照政策、法律、法規(guī)規(guī)定，切實加強對“一事一議”籌資籌勞的監(jiān)督管理。重點抓住以下幾個環(huán)節(jié)：一是事前項目審查把關(guān)。主要審查議事范圍是否合理、議事程序是否合法，呈報資料是否真實、分攤對象和辦法是否適當(dāng)合理、減免措施和對象是否落實、標(biāo)準(zhǔn)是否超限等。對違反規(guī)定加重農(nóng)民負擔(dān)的項目必須制止和糾正。二是事中資金使用監(jiān)督。要按照村財鄉(xiāng)管的規(guī)定要求，對村級“一事一議”項目所籌集的資金建立嚴格的財務(wù)管理制度，實行專戶儲存，專賬核算，?？顚Ｓ?，對村民委員會報賬票據(jù)進行嚴格審核。凡不符合專項資金支出項目的票據(jù)一律不準(zhǔn)接收報銷。對籌集資金轉(zhuǎn)移用途的，必須堅決進行糾正。三是事后決算專項審計。要對經(jīng)審批的“一事一議”籌資籌勞決算情況逐村進行專項審計檢查，對群眾意見較大、反映較強烈的，應(yīng)及時組織專門力量進行重點審計，對確有問題的要進行責(zé)任追究。

第四是把好公開關(guān)。凡是通過“一事一議”籌資的，其目的、意義、用途要通過村務(wù)公開欄或他其他形式向群眾解釋清楚，讓大多數(shù)群眾參與討論決策，充分體現(xiàn)自覺自愿原則；籌集的資金，要規(guī)范運作，做到賬目清楚，支出有據(jù)，并及時向群眾公布所有支出情況，讓群眾明白錢籌得應(yīng)該，繳得合理，用得其所。

3.強化制度建設(shè)，完善相關(guān)政策法規(guī)

按照《村民委員會組織法》要求，規(guī)范和完善“一事一議”的相關(guān)政策法規(guī)，做到“一事一議”有法可依，確?！耙皇乱蛔h”規(guī)范運作。對擅自挪用、平調(diào)、擠占村辦公益事業(yè)“一事一議”款項的要嚴肅查處，屬私人貪污、挪用的要追究刑事責(zé)任；對村民大會或村民代表大會表決同意并簽字后，不按時繳納款項的，按違反合同論處，申請鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁委員會依法仲裁，也可依法起訴。

4.積極引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)

積極營造有利于民間資本參與農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的良好環(huán)境，鼓勵個人出資參與公共品供給，充分利用市場的力量來增加農(nóng)村地區(qū)的公共物品提供，緩解鄉(xiāng)村公共品供求矛盾。對那些具有排他性消費的準(zhǔn)公共品，可按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵企業(yè)和個人投資辦公益事業(yè)，逐步減少農(nóng)民“一事一議”籌資額?！耙皇乱蛔h”主要著眼于農(nóng)村公共衛(wèi)生，農(nóng)村健康、醫(yī)療、養(yǎng)老活動等切合農(nóng)民眼前和切身福利的事業(yè)的籌集，長期使其成為農(nóng)民民主決策、民主管理、民主監(jiān)督充分發(fā)揮人民群眾當(dāng)家做主的主人翁精神，依法行使管理本村“公共事務(wù)”的民主權(quán)利的制度。 只有這樣才能真正調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性，讓農(nóng)民真正實現(xiàn)稅費“零負擔(dān)”，使“一事一議”制度真正發(fā)揮功能。

5.深化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革

長期以來，我國采取先工業(yè)后農(nóng)業(yè)、先城市后農(nóng)村，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的二元制度模式，讓本就處于弱勢的農(nóng)業(yè)，本就不發(fā)達的農(nóng)村為工業(yè)、城市的發(fā)展做出了巨大貢獻，致使農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展滯后。取消農(nóng)業(yè)“兩稅”之后，縣鄉(xiāng)財政困難更加嚴重，農(nóng)村公益事業(yè)無錢興辦。在我們的工業(yè)產(chǎn)值不斷增加，競爭力日益提高，城市的發(fā)展日新月異的今天，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的時候了;而且同城市一樣公共產(chǎn)品的供給理應(yīng)由國家提供。因此，國家財政分配制度要真正體現(xiàn)把財政增長部分主要用于農(nóng)村教育、文化、科技以及其他基礎(chǔ)設(shè)施的宗旨，逐步減少農(nóng)民自己出資出勞興辦農(nóng)村公益事業(yè)比例、直至取消，尤其是興辦跨村(自然村)的水利、公路、電網(wǎng)等較大型工程應(yīng)由政府出資。

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注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。