摘要：官僚制因?yàn)檫m應(yīng)了工業(yè)社會發(fā)展的需要，成為傳統(tǒng)公共行政的支柱范式之一。但是自上世紀(jì)70年代起，西方各國的官僚制逐漸出現(xiàn)種種的現(xiàn)實(shí)困境，一場聲勢浩大的新公共管理運(yùn)動席卷西方世界。官僚制和新公共管理理論誰更適用于中國的行政改革呢？筆者認(rèn)為目前中國仍然存在著發(fā)展和完善官僚制的土壤，但是新公共管理的運(yùn)行環(huán)境發(fā)育并不成熟，因此，官僚制更適用于當(dāng)前的中國行政改革，但新公共管理理論也給我們提供了許多啟示。目前我國行政改革的路徑選擇是借鑒新公共管理理論，彌補(bǔ)和完善官僚制。

關(guān)鍵詞：官僚制； 新公共管理理論； 適用性； 行政改革背景； 彌補(bǔ)與完善

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004－0544（2007）10－0072－03

一、 官僚制的產(chǎn)生與理性特征

官僚制（英文為Bureaucracy）主要由德國著名學(xué)者馬克斯·韋伯設(shè)計(jì)，是傳統(tǒng)公共行政的支柱范式之一，是一種以授權(quán)——分層、集權(quán)——統(tǒng)一、指揮——服從為特征的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)和管理模式。這一模式主要產(chǎn)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，當(dāng)時(shí)的西方世界正處于從舊的、以家族為基礎(chǔ)的企業(yè)制度向大規(guī)模的資本主義企業(yè)制過渡的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，其工業(yè)化過程相當(dāng)迅速，但發(fā)展受到了封建制的嚴(yán)重束縛，各類大型組織的快速增長要求管理的合理化，迫切需要一種穩(wěn)定、嚴(yán)密、有效、精確的管理體系，因此，官僚制應(yīng)運(yùn)而生。

基于對工業(yè)化時(shí)代特征和當(dāng)時(shí)社會政治經(jīng)濟(jì)體制所作的概括和總結(jié)，韋伯設(shè)計(jì)的理想型官僚制突出強(qiáng)調(diào)了以下幾個(gè)方面的特征：一是層級制。行政組織按權(quán)力自上而下排列成嚴(yán)格的等級層次結(jié)構(gòu)體系，行政權(quán)力根據(jù)工作需要自上而下逐級分解，上下級之間的職權(quán)關(guān)系嚴(yán)格按等級劃定；二是制度化。組織形成一套嚴(yán)格的成文的規(guī)章制度體系，行政人員必須在制度章程規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)按法規(guī)有序地行使職權(quán)；三是非人格化。行政人員以嚴(yán)格排除私人感情的精神去處理公務(wù)，“不看人辦事”，而是用理性的規(guī)范來指導(dǎo)自己的行為；四是合理分工和專業(yè)化。行政組織進(jìn)行明確分工，組織內(nèi)部的崗位根據(jù)組織本身的需要由相應(yīng)的專業(yè)人才來承擔(dān)，并靠專業(yè)知識進(jìn)行組織管理，為此，官僚組織必須提供系統(tǒng)全面的專業(yè)培訓(xùn)，促使行政人員改進(jìn)辦事方法，提高工作效率，最終成為某一領(lǐng)域的專家。作為一種管理模式，官僚制為現(xiàn)代組織管理提供了有效的工具，成為自工業(yè)社會以來占統(tǒng)治地位的組織模式。官僚制之所以成為迄今為止最有效的組織形式和管理方式，是因?yàn)樗狭斯I(yè)化大生產(chǎn)和行政管理復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)需要。

因此，官僚制的產(chǎn)生和發(fā)展要以一定的社會政治經(jīng)濟(jì)條件為基礎(chǔ)，只要官僚制形成和發(fā)展的條件沒有消失，官僚制仍然是一種占主流地位的管理模式，仍然會顯示出巨大的生命力。

二、 官僚制的困境與新公共管理理論對官僚制的修正

自上世紀(jì)70年代開始，西方國家逐步由工業(yè)社會邁向后工業(yè)社會，信息技術(shù)、知識經(jīng)濟(jì)等給社會各個(gè)層面帶來巨大沖擊，政府與企業(yè)之間相互滲透，規(guī)模較大的跨國公司大量出現(xiàn)，全球一體化浪潮滾滾而來。與此同時(shí)，人們的價(jià)值觀和行為方式也不斷改變，利益需求多元化，工作價(jià)值觀方面開始擯棄機(jī)械、僵化的程序性工作，追求更有挑戰(zhàn)性和創(chuàng)新性的工作。隨著官僚制外部環(huán)境的改變，官僚制行政模式陷入困境：(1)強(qiáng)調(diào)層級制使行政組織等級森嚴(yán)，大量資源和決策集中到高層，使基層組織虛弱，降低了基層組織服務(wù)的靈活性、適應(yīng)性、創(chuàng)造性。另一方面，科層制官僚機(jī)構(gòu)與生俱來具有自我膨脹的趨勢，導(dǎo)致了政府權(quán)力和職能的幾乎無限制擴(kuò)張，出現(xiàn)了大政府、大公共開支和高行政成本的現(xiàn)象；(2)強(qiáng)調(diào)制度化滋生了墨守成規(guī)、繁文縟節(jié)的官僚主義，行政人員只能按繁多而又陳舊的規(guī)章制度和工作程序行使職權(quán)，使行政人員失去了解決問題的主動性和實(shí)際操作的靈活性；(3)強(qiáng)調(diào)非人格化帶來了官僚式的冷漠，在官僚制組織中，行政人員處理公務(wù)嚴(yán)格遵循規(guī)章制度，這意味著使人際關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槲锏年P(guān)系，人逐漸失去自我和個(gè)性，變成不停運(yùn)轉(zhuǎn)的官僚機(jī)器上的一個(gè)小小的齒輪，由此產(chǎn)生的官僚式的冷漠態(tài)度必然降低組織的工作效率。(4)強(qiáng)調(diào)合理分工和專業(yè)化使行政組織過分依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致了專業(yè)性機(jī)構(gòu)無休止擴(kuò)大，但又缺乏系統(tǒng)和協(xié)調(diào)地解決問題的體系。官僚制的現(xiàn)實(shí)困境引發(fā)了一系列的社會問題，政府財(cái)政不斷攀升，經(jīng)濟(jì)停滯增長，通貨膨脹不斷加劇，社會失業(yè)率居高不下，公眾對政府的信心不斷下降。而官僚制行政模式卻無力解決這些問題，于是許多學(xué)者紛紛開始質(zhì)疑這一傳統(tǒng)行政模式，提出用新的理論取而代之，新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生。

新公共管理理論的核心內(nèi)容在于將現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)管理理論與方法引入到政府管理中，主張政府管理應(yīng)采用企業(yè)化的管理方法，提高工作效率，引入競爭機(jī)制提高公共服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)以市場和顧客為導(dǎo)向改善行政績效。與官僚制行政模式相比，新公共管理提出一些新的理念：

1． 與官僚制行政模式倡導(dǎo)的“萬能政府”理念不同，新公共管理理論認(rèn)為政府的職能“應(yīng)是掌舵而不是劃槳”。新公共管理追求的是一種“政策制定（掌舵）同服務(wù)提供（劃槳）分開”的政府體制，即將政府的政策職能和管理職能分開，政府的職能是制定政策（掌舵），而政策的具體執(zhí)行（劃槳）則是通過建立準(zhǔn)自治機(jī)構(gòu)承擔(dān)，將政府從官僚制行政模式下的“萬能政府”中解脫出來，從而克服機(jī)構(gòu)臃腫、預(yù)算超支、效率低下、官僚主義盛行的頑癥。戴維斯·奧斯本在分析這種職能劃分的優(yōu)點(diǎn)時(shí)說“掌舵的人應(yīng)該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價(jià)來保全‘他們的’行事之道?！?/p>

2． 與官僚制行政模式強(qiáng)調(diào)集權(quán)的管理方式不同，新公共管理理論重視政府的授權(quán)與分權(quán)。在官僚制行政模式下，政府組織是典型的等級分明、層級節(jié)制的金字塔型結(jié)構(gòu)，政府位于塔尖，權(quán)力高度集中，不同層級之間交流困難，致使政府不能對新情況及時(shí)作出即時(shí)反應(yīng)，同時(shí)也不利于公務(wù)員積極性的發(fā)揮。新公共管理理論認(rèn)為應(yīng)通過減少層級，采用授權(quán)與分權(quán)的方式，將社會服務(wù)與管理的權(quán)力，通過參與或民主的方式下放給社會基層單位，放松對社會生活特別是經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域的限制和管制，給社會更多自我管理的權(quán)力。

3． 與官僚制行政模式主張公私分明理念不同，新公共管理理論主張公共理念與市場理念的融合。官僚制行政模式是建立在公共與私人、國家與社會的兩分法的理論基礎(chǔ)上的，其將管理分為公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域兩大類，認(rèn)為公共產(chǎn)品應(yīng)該且只能由政府提供。新公共管理打破這一界限，將公共產(chǎn)品分為兩類：一類是核心公共產(chǎn)品，如國防、外交、國家機(jī)關(guān)管理、警察等。二是混合公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施、交通能源、市政建設(shè)等。前者只能由政府提供和生產(chǎn)，而后者除了政府部門提供和生產(chǎn)外，也可以交由私營部門和非政府組織參與和提供。與此同時(shí)，與官僚制行政模式排斥私營部門的管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)廣泛采用私營部門的管理方法和管理手段，引入市場機(jī)制，打破公共服務(wù)供給的壟斷性，從而提高行政效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。市場機(jī)制的引入，引發(fā)政府與社會之間關(guān)系的轉(zhuǎn)變，政府由原來的凌駕于社會之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)變?yōu)樨?fù)有責(zé)任的“企業(yè)家政府”，(注：企業(yè)家政府理論是美國近些年來最為流行的行政學(xué)派，戴維斯·奧斯本、泰勒·蓋布勒在1992年出版的合著《重新塑造政府》一書中首次提出。其主要觀點(diǎn)是主張把企業(yè)經(jīng)營的一些成功的管理方法移植到政府之中，使政府這類公共組織能夠像私人企業(yè)那樣，合理利用資源，注重投入產(chǎn)出，提高行政效率，以重新塑造政府的形象。)公民則是其“顧客”或“客戶”，以“顧客為導(dǎo)向”的政府，可以根據(jù)“顧客”需要，提供多樣化的社會服務(wù)，注重提高自身服務(wù)質(zhì)量。

4． 與官僚制行政模式尊重既定法規(guī)、輕績效，重投入、輕產(chǎn)出的做法不同，新公共管理理論提出政府應(yīng)放松規(guī)制，實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制。官僚制行政模式強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化和程序化，每一個(gè)成員都要按指定程序、指定方式完成某項(xiàng)任務(wù)。新公共管理理論拋棄了官僚制行政模式的繁雜行政規(guī)制，部分規(guī)章用合同取代，實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制，政府管理由原來的重視過程管理發(fā)展到重視結(jié)果管理，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，與之鑒定績效合同，并根據(jù)績效目標(biāo)對完成情況進(jìn)行測量和評估。在這一模式下，政府可以象一個(gè)用戶那樣，不必過問作為產(chǎn)品提供者的組織或個(gè)人完成目標(biāo)的過程，只需要按既定目標(biāo)對其工作結(jié)果進(jìn)行考核。

三、 官僚制和新公共管理在中國行政改革中的適用性分析

羅伯特·達(dá)爾(Robert Dahl)在《行政學(xué)的三個(gè)問題》中曾說過：“從某一個(gè)國家的行政環(huán)境歸納出來的概論，不能立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)環(huán)境中的行政管理上去。一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場合，必須先把那個(gè)特殊場合加以研究之后才可以判定”。在中國，我們是應(yīng)該繼續(xù)完善和修正官僚制行政模式還是全面推行西方國家的新公共管理模式，抑或是另辟蹊徑，是中國行政改革進(jìn)程中要解決的關(guān)鍵性問題。對中國行政改革背景的分析有助于我們回答這個(gè)問題。

1． 從中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段看。不同的科技文明時(shí)代需要不同的政府管理方式。官僚制行政模式因其適應(yīng)了工業(yè)社會發(fā)展的需要，曾一度被世界許多國家視為行政管理的經(jīng)典范式。當(dāng)西方國家已經(jīng)由工業(yè)社會進(jìn)入到后工業(yè)社會，以知識經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的后工業(yè)社會為新公共管理改革實(shí)踐提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在一個(gè)以全球化、信息化、知識化和智能化為特征的后工業(yè)時(shí)代，社會經(jīng)濟(jì)生活的運(yùn)轉(zhuǎn)節(jié)奏不斷加快，人的作用和自主性日益提高，各種新的社會問題層出不窮，這必然會使官僚制組織運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，從而為新一輪行政改革提供契機(jī)。盡管從共時(shí)環(huán)境看，中國也處于信息社會的背景下，但是中國的經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)遠(yuǎn)沒有達(dá)到后工業(yè)社會的水平，甚至有些地方還處在向工業(yè)社會的過渡階段，落后的經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平限制了新公共管理理念在中國的發(fā)展和實(shí)踐。同時(shí)，我國市場經(jīng)濟(jì)也處于發(fā)展的初期，各種制度規(guī)范尚未建立，缺乏建立在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上而先天擁有的各種理性精神，如自由契約精神、法治觀念、競爭觀念、效率觀念等。如果國家機(jī)器沒有高度理性化，尤其是國家機(jī)器中的工作人員不具備牢固的制度理性、程序觀念或守規(guī)則習(xí)慣，權(quán)力具有隨意擺布市場的條件和欲望，則國家管理過程的大規(guī)模市場化勢必造成混亂甚至失控的局面。因此，當(dāng)前我們最重要的是用官僚制組織模式推動工業(yè)化的發(fā)展進(jìn)程，用官僚制的理性精神塑造我國市場經(jīng)濟(jì)的秩序和規(guī)范，形成一種維持市場經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的激勵(lì)約束機(jī)制。

2． 從社會權(quán)力結(jié)構(gòu)狀況看。西方資本主義國家經(jīng)過幾百年的發(fā)展，已經(jīng)形成了相對穩(wěn)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系和比較規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)體系和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制下，官僚制作為政治控制和行政規(guī)范的工具的作用已經(jīng)大大削弱，而效率的提高則被提到了首要地位。因此，西方的新公共管理運(yùn)動是在成熟的政治游戲規(guī)則的基礎(chǔ)之上的以效率為取向的改革。但是在中國，長期以來形成的集中統(tǒng)一的政治制度，具有明顯的集權(quán)傾向。改革開放以后走向民主政治，但民主政治尚處于建設(shè)之中，集權(quán)的制度慣性在較長時(shí)期內(nèi)不會消失。長期的集中統(tǒng)一的政治制度使權(quán)力結(jié)構(gòu)劃分不清，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制缺乏規(guī)范，同時(shí)還養(yǎng)成了社會各方面對于中央權(quán)力的過度依賴，因此新公共管理所倡導(dǎo)的分權(quán)的理論準(zhǔn)備、心理準(zhǔn)備和制度準(zhǔn)備在我國都顯得不足。因此，目前我國的行政改革不能簡單地摒棄官僚制，放松規(guī)制，而恰恰應(yīng)該遵循官僚制的理性精神，理順權(quán)力體系關(guān)系，明確的權(quán)責(zé)范圍，提高政府效率。

3． 從官僚制的發(fā)育程度看。西方新公共管理運(yùn)動是建立在高度發(fā)育的官僚制的基礎(chǔ)之上的，過度發(fā)育的官僚制使得行政組織變得僵化、遲鈍，無法及時(shí)、快速地回應(yīng)社會發(fā)展的要求，與后工業(yè)社會極不相適應(yīng)。于是，對官僚制的不滿日益增加，同時(shí)對新的行政模式的要求也日益強(qiáng)烈。在這種社會背景之下，新公共管理在對傳統(tǒng)行政模式中的官僚制進(jìn)行抨擊的基礎(chǔ)之上提出了新的管理思想。在中國，盡管官僚制作為一種組織形態(tài)的歷史比較悠久，但是將我國官僚制的發(fā)展現(xiàn)狀對照官僚制倡導(dǎo)的理性精神，可以發(fā)現(xiàn)我國官僚制發(fā)展不容樂觀，存在的根本問題是理性不足，這與韋伯所設(shè)計(jì)的理想官僚制相差甚遠(yuǎn)，突出表現(xiàn)為：部門職能分工不清；結(jié)構(gòu)功能交叉重疊；組織規(guī)范、秩序的缺失；人員錄用晉升的非正規(guī)程序化；組織活動的人格化傾向。在我國官僚化不足的情況下，如果簡單模仿新公共管理運(yùn)動對于官僚制的批判，就有可能否定韋伯式的官僚制對于改造我國行政改革的積極意義。

4． 從社會自治能力大小看。新公共管理實(shí)踐是建立在社會具有很強(qiáng)的自治能力的基礎(chǔ)上的，只有這樣，非政府組織才有能力承接從政府中剝離出來的部分職能。西方國家的公民社會發(fā)育較早，社會自治能力較強(qiáng)。而中國長期以來，一直處于“強(qiáng)國家、弱社會”的狀態(tài)，社會的自治能力嚴(yán)重萎縮。近些年來，陸續(xù)出現(xiàn)了一大批非政府組織或其它非營利組織，但是它們中的相當(dāng)一部分并沒有真正履行自身的應(yīng)然職能——自治職能，而成為政府的附庸，帶有強(qiáng)烈的官方色彩，呈現(xiàn)“官民二重性”的特點(diǎn)。如果我們忽視這一現(xiàn)狀，一味地主張厘清政府職能，強(qiáng)調(diào)社會職能的回歸，勢必會導(dǎo)致一種新問題的出現(xiàn)：或者是對部分從政府中剝離出來的職能的承接出現(xiàn)脫節(jié)，政府無法繼續(xù)承擔(dān)這一部分的職能，而非政府組織又無力承擔(dān)；或者是政府繼續(xù)介入到非政府組織的微觀管理活動，導(dǎo)致名為指導(dǎo)實(shí)為指揮非政府組織的現(xiàn)象，陷入新的政府職能擴(kuò)張的泥潭。

上述分析可以看出，目前我國并不能提供新公共管理運(yùn)動所必需的運(yùn)行環(huán)境，因此在我國全面推行新公共管理的時(shí)機(jī)并不成熟。相反，官僚制賴以存在和發(fā)展土壤卻很豐厚，因此，官僚制更適用于中國當(dāng)時(shí)的行政改革。但是這并不意味著對新公共管理的全面排斥。新公共管理所倡導(dǎo)的一系列理念，如重視政府的授權(quán)與分權(quán)、在管理方式方面提出采用和借鑒私營企業(yè)的管理方式、主張政府應(yīng)樹立“以顧客為導(dǎo)向”等給我國的行政改革提供了很好的啟示。

四、 現(xiàn)階段我國行政改革路徑思考

現(xiàn)階段我國行政改革的任務(wù)應(yīng)是吸取和借鑒西方國家新公共管理理論與實(shí)踐，采用其成功的管理方式和手段，補(bǔ)充和修正官僚制行政模式，推動中國行政管理的發(fā)展。具體而言，現(xiàn)階段中國行政改革應(yīng)重點(diǎn)做好以下二個(gè)方面的工作：

1． 以彌補(bǔ)與完善官僚制為主。第一，培育理性精神，建立真正意義上的官僚制政府。在觀念上，用理性精神取代人治思想。在實(shí)踐中，貫徹理性精神，將官僚制與官僚主義嚴(yán)格區(qū)別開來，構(gòu)建真正意義上的官僚制政府。第二，加強(qiáng)法治，樹立法律的權(quán)威。今天，傳統(tǒng)的人治思想對我國政府組織的影響仍然存在，官僚制提倡的嚴(yán)格的依法辦事的思想受到了限制。我國行政改革的當(dāng)務(wù)之急就是樹立尊重法律和秩序的價(jià)值觀，健全法律制度，加強(qiáng)法治，嚴(yán)格依法行政，從而消除人治，樹立法律權(quán)威，確保行政活動的規(guī)范化和法制化。第三，提高行政人員的專業(yè)管理素質(zhì)和技術(shù)水平。近代以來，隨著專業(yè)化的發(fā)展和社會分工的日益深化，行政管理活動的內(nèi)容也日益復(fù)雜，這就要求有一支專業(yè)化的行政管理隊(duì)伍來處理日益復(fù)雜的公共事務(wù)，以便提高政府的運(yùn)作效率，但是我國的許多行政人員的知識和技術(shù)水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到現(xiàn)代化管理的要求。因此，需要進(jìn)一步規(guī)范行政人員的考試和錄用程序，吸收優(yōu)秀人才；嚴(yán)格晉升和考核制度，將考核作為晉升的依據(jù)；加強(qiáng)培訓(xùn)，倡導(dǎo)建立學(xué)習(xí)型組織，不斷更新與補(bǔ)充行政人員的知識。

2． 以借鑒新公共管理理論為輔。第一，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變“大政府、小社會”局面，將政府從管理的具體事務(wù)中解脫出來，進(jìn)而從根本上解決官僚制的部分頑癥。第二，理順政府與市場的關(guān)系。充分發(fā)揮市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，從“強(qiáng)社會”變?yōu)椤皬?qiáng)市場”。在政府管理中引入競爭機(jī)制，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府在公共產(chǎn)品提供方面的壟斷性，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。在中國市場經(jīng)濟(jì)并不成熟的條件下，為了更有效地規(guī)避“市場失靈”，政府對市場的介入程度要大于西方國家。第三，調(diào)整政府與社會的關(guān)系，明確政府的權(quán)限。鼓勵(lì)和扶持非政府組織的發(fā)展，增強(qiáng)社會自治能力。第四，實(shí)現(xiàn)行政觀念的轉(zhuǎn)變，由原來的“官本位”觀念變?yōu)椤耙灶櫩蜑閷?dǎo)向”觀念，使國家公務(wù)員切實(shí)成為真正的“人民公仆”。第五，引入目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等管理方法，提高政府工作績效。

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責(zé)任編輯 肖 利